土壤污染修復工程PPP融資模式研究

伍春暉　羅小蘭

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土壤污染修復工程PPP融資模式研究

伍春暉羅小蘭

（金肯職業技術學院，江蘇 南京 211156）

中國土壤修復資金供求存在巨大缺口，探索多元的籌資模式勢在必行。文章通過對當前已有的土壤修復資金來源政府的財政資金和污染者付費的資金的現狀進行比較，結合當前土壤修復市場私營機構參與可以有效緩解資金不足的局面，提出基于PPP模式的政府和私營機構合作的籌資模式的實現路徑——風險共擔，利益共享。

土壤修復籌資；政府機構；私營機構；PPP；實現路徑

中國的土壤污染包括農業耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區土壤污染。據保守估計，若完成全國污染土地治理所需資金將超過數十萬億。土壤修復的市場空間如此之大，僅靠政府財政的支付已遠遠不能滿足土地修復市場的需求，探索多元的籌資模式勢在必行。

1　土壤融資模式研究綜述

國外土壤修復起步于20世紀70年代，在土壤修復方面已經取得了較大的成效，在資金籌措方面積累了許多成功的經驗和做法。美國按照“污染者付費原則”由污染的責任方承擔修復資金；在無法確定責任人的情況下，修復資金通過“超級基金”籌集，這造成人們回避可能帶有污染問題的土地開發的情況；為促進“棕地開發”，美國提出了將受到污染而沒能得到有效開發的土地出售給企業，并提供各種補貼和政策優惠，鼓勵企業進行土壤修復和土地開發。在英國，污染場地調查和識別的費用由納稅人承擔；污染場地修復費用按照“污染者付費”的原則由污染者承擔，在污染者無法找到的情況下，修復費用由納稅人負擔；除政府用稅收承擔污染場地修復的成本外，地方授權機構和英國環境署也可以獲得其他資助來調查和修復污染。日本在土壤污染管理方面分為農用地和城市工業場地土壤污染兩種情況，農業用地的污染修復由政府組織實施，費用由污染者承擔。對于城市用地污染，采取“以污染者負擔”原則，規定土地的所有者以及污染者有義務采取必要措施。

我國土壤修復起步較晚，針對土壤修復的資金研究更多地側重在礦山經濟型價值的地塊，只是提出了以礦山環境恢復保證金制度為核心的多元融資方式；此外基于政府的角度提出借鑒美國超級基金成功經驗建立我國的政府性土壤修復信托基金,以有效解決制約我國土壤污染修復的資金瓶頸。本文擬對當前已有的土壤修復資金來源進行比較，參考美國超級基金的運作，探索基于PPP模式的政府和私人部門合作的籌資模式的實現路徑。

2　我國土壤修復資金來源現狀

2.1政府的財政資金

我國土壤修復示范項目多表現為政府采購土壤修復服務，資金主要來源于中央財政專項資金以及地方政府相關財政資金。政府通過中央財政撥款，或配合地方政府融資平臺發行債券融資、取得銀行貸款等模式，用以支付相關治理費用。政府的財政資金在我國土壤污染防治資金保障體系中具有基礎性地位。但政府財政資金的最大缺陷就是資金的有限性，與市場巨大的資金需求之間有著巨大的資金缺口；對于中央財政撥付的土壤修復?？?，地方政府配套投資積極性不高，導致沒有發揮財政資金的效率。

2.2污染者付費的資金

根據“誰污染，誰治理”的基本原則，理應由土壤污染者承擔治理責任和治理資金。但是與土壤污染有關的當事人可能是土地所有者，土地使用者或污染者，但土壤污染有累積性、滯后性、不可逆轉性等特點，土壤污染相對欠缺生產過程的監控，污染防治還需依靠企業的良心和責任心，所以污染者難以界定；此外，我國缺乏相關土壤污染防治的相關立法，對土壤污染責任承擔的規定不明確，責任如何認定、責任如何追究等問題都有待解決。此外，污染者承擔的付費能力有限，一旦污染的治理資金超出了污染者的承擔能力，最終的治理資金還是要通過政府渠道來解決。

2.3民間資金進入土壤修復領域的趨勢

土壤修復具有明顯的公益性，社會效益高于經濟效益，同時其初期建設的投資巨大，單靠運營過程中的收入難以彌補。因此，有必要在土壤污染修復的建設中引入市場競爭機制，拓寬融資渠道和發展多元化的投資主體。私人企業參與土壤污染修復就是一種很好的方式，可以有效緩解建設資金不足的局面。

在土壤污染修復市場，一些環保企業已開始積極探索PPP模式。例如，2014年，湖南湘潭市岳塘區政府和湘潭城鄉建設發展集團合資成立湘潭發展投資有限公司，與湖南永清投資集團共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司”，共同推進該區域工業場地土壤修復工程。修復完成后，原工業場地將打造為多功能的生態新城，土地增值后得到重新利用，永清集團將在土地交易盈利中獲得相應的治理收益。2015年全國土壤修復合同簽約額達到21.28億元，全國從事土壤修復業務的企業數量增長至900家以上，合同額比2014年的12.74億元增長67%。企業的數量在2014年的基礎上翻了將近一番。隨著“土十條”的日益臨近，將大力促進土壤修復行業的正規發展，也將會吸引更多的外資企業或國際上知名的大型金融集團的資金投資于中國的土壤修復行業，民間資金進入土壤修復領域乃大勢所趨。

3　PPP融資模式的實現路徑

PPP（Public-Private Partnerships）融資模式是公共部門和私營機構為了提供公共服務，以合同的形式確立的，基于風險共擔、利益共享的長期合作機制。私營機構參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營機構，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP模式是一種充分利用政府和私營機構各自優勢,發揮資源最大化效益的伙伴關系，是以各個參與方“雙贏”為理念的現代融資模式。

3.1政府部門和私營機構的風險共擔

要通過PPP模式成功吸引民間資本的投資，首要就是合理分擔土壤修復項目的投資風險。在PPP模式下，由私營機構參照政府的土壤修復需求，與政府共同組建特殊目的公司SPC（Special Purpose Company），以協議為基礎，參與到土壤修復項目的建設、運營、管理中來。在公共部門和私營機構的合營合作中，政府主要承擔一些不可分散風險如政策風險、規劃風險、由于金融市場利率變動而導致的一些非正常風險；私營機構主要承擔技術風險、財務風險、運營風險、成本超支風險以及一些市場環境的正常變動的環境風險。因此，政府給予參與土壤修復的私營機構一定的政策支持，并通過完善的法律和法規制度對各自的責任義務和風險進行明確界定，同時又鼓勵私營機構發揮積極性，采用先進的管理經驗降低從修復項目的背景調查與論證、項目設計、項目施工、項目后管理整個土壤修復流程的風險，提高土壤修復的效果和效率。這將促進初期民間資本的成功引入，切實保障投資者的地位，增強投資者的信心。

3.2政府部門和私營機構的利益共享

要通過PPP模式成功吸引民間資本的投資，其次要能預期投資項目的投資收益。但由于土壤修復持續時間長，在短期內，私人部門無法獲得收益，政府可對其進行一定的補貼以控制經營風險。民間資本投資的首要目標還是逐利性，對于城市棕色地塊及礦區土地污染修復，通過修復后土地商業化規劃利用及開發，實現土地的增值，對于土地增值所創造的收益可通過事先預定一個轉讓給土壤修復的投資企業獲益期限，待到期后收歸政府；或者對于土地增值的收益按照一定的比例在政府和私營部門之間進行分配，實現利益共享。對于耕地的修復，它的盈利模式是決定了PPP模式能否得到執行的根本。由于耕地的商業化運作前景不明朗，吸引民間資本的動力不足，更需要我們創新對農業耕地的籌資模式。有鑒于此，我們可以借鑒美國超級基金的運作，建立PPP模式下的公私合營的土壤修復信托基金。政府性投資的資金來源主要是財政撥款、環境行政收費、政策性銀行農業貸款、行政罰款和環境稅費，這些資金都是長期穩定的資金，符合土壤修復資金的要求。民間資本則吸引環保治理企業、大型農業企業、金融企業等以債權或股權的形式投資耕地修復項目。以修復后的耕地在生態化經濟作物種植、生態養殖、美麗鄉村農家樂旅游等項目的未來收益作為保證吸引民間資金；此外還可以以基金的未來收益發行債券，進一步擴大融資的范圍，增加基金的現期收入，兩者共同作用來填補耕地修復的資金缺口。

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(責任編校：何俊華)

2016－06－12

江蘇省高校哲學社會科學研究項目“土壤污染修復的可持續性籌資管理研究”（項目編號2015SJD304）階段性成果。

伍春暉（1983—），女，漢族，湖南邵陽人，講師，碩士，金肯職業技術學院，研究方向為財務管理。羅小蘭（1979－）女，漢族，江蘇興化人，副教授，碩士，金肯職業技術學院，研究方向為財務管理。

F253.7

A

1673-2219（2016）10-0087-02