我國環保NGO生存現狀調查研究及立法建議

[摘 要]隨著社會的發展，人們對于環境保護日益重視。而在市場經濟體制的影響下，政府也開始從一部分社會范疇內逐漸放手；此時，環保NGO就扮演著一個日漸舉足輕重的角色參與到環保事業中來。環保NGO作為一種非政府的、從事環境保護相關活動、提供公益性或互益性社會服務、非營利性的民間組織，其特殊性質也導致出現很多特殊問題。文章將以中華環保聯合會為例，從環保NGO生存的最大問題——資金方面展開討論，結合現行的相關法律法規以及環保NGO的生存現狀，提出一些簡單的法律法規上的建議。

[關鍵詞]環保NGO；生存現狀；資金問題；立法促進建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.05.080

1 環保NGO的生存現狀

20世紀末90年代至今的二十余年里，中國的環保NGO如雨后春筍般崛起，帶動了一批熱愛環境的有識之士投身于民間環保事業。但是由于當時國家沒有足夠重視這一股力量，在立法上幾乎并沒有給他們留下立足之地，環保NGO中只有少量與政府部門掛靠的組織發展得還可以，許多草根組織都由于缺少經費或其他原因半路夭折。但是在2015年1月1日新的環保法頒布實行之后，環保NGO在環境訴訟中主體地位的承認也好，政府在公眾參與中的權利下放也好，都是環保NGO煥發新春的一次良好的契機。

以本次調研小組采訪過的中華環保聯合會為例，中華環保聯合會是經中華人民共和國國務院批準，民政部注冊，中華人民共和國環境保護部主管，由熱心環保事業的人士、企業、事業單位自愿結成的、非營利性的、全國性的社團組織。中華環保聯合會的宗旨是圍繞實施可持續發展戰略，圍繞實現國家環境與發展的目標，圍繞維護公眾和社會環境權益，充分體現中華環保聯合會“大中華、大環境、大聯合”的組織優勢，發揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用，促進中國環境事業發展，推動全人類環境事業的進步。該組織原先是環保部下屬的第一批環保NGO。許多環保NGO的集會活動都是他們組織的，而且由于有一定官方背景，他們往往比純草根環保NGO更能獲得政府購買和資金支持。筆者所在的課題組調研后發現，中國的環保NGO大多數入不敷出，因為是非營利組織，所以活動的資金以及工作人員的工資只能靠申請或者由公益基金提供。大多數的草根環保NGO只是憑著一腔熱血，沒有技術，沒有人才，所以往往很難籌集到資金，久而久之形成惡性循環，使組織最終走向滅亡。說到底，還是這個最核心的“資金問題”。

2 環保NGO的資金問題

目前，成立一個NGO所需要的條件與成立一個社會組織的條件一致，在資金方面要求“有合法的資產和經費來源，并有3萬元以上活動資金”。這使得成立NGO的門檻過低，一些僅憑一腔熱血就能成立的毫無能力的NGO也就因此誕生。雖說環保NGO是非營利組織，但是它依舊需要經費支持。目前環保NGO主要的合法資金來源有兩種：一是政府的補貼以及部分的政府購買，二是來自于基金會的捐贈。資源總是有限的，那些沒有能力沒有人才的草根環保NGO就必然難以競爭到有限的資源，大部分直接走向滅亡；還有的可能就會幫助污染企業做虛假鑒定粉飾形象以獲得基金，俗稱“綠洗”；還有一些NGO通過自身社交網絡進行募款，或者與公募資質的基金會合作，掛靠在這類基金會下面的專項基金或者項目下面獲得捐款；更有甚者走向非法集資等犯罪的不歸路。

另外，對于環保NGO在職人員來說，收入不高是不爭的現實，缺乏穩定性更是噩夢。做公益的人通常給大眾的一個認知是，他們很善良，懷抱理想主義，具有犧牲精神，愿意委屈自己，不在意金錢回報，這就使國內的公益基金會有一種思維定式，NGO申請項目中人員工資設定越低越好，所以NGO都壓低員工費用來爭取項目經費，造成了惡性循環。這樣，投身到環保NGO的人才就越來越少，積極性越來越差，久而久之，環保NGO終將寸步難行。

近年來，環保NGO的資金途徑出現“眾籌”這一快速有效的高速通道，但是它很容易與“非法集資罪”相混淆。眾籌（crowd funding）即大眾籌資，是一種“預消費”模式，用“團購+預購”的形式，向公眾募集項目資金。眾籌利用互聯網和SNS社會性網絡服務傳播的特性，讓小企業家、藝術家或個人對公眾展示他們的創意，爭取大眾的關注和支持，進而獲得所需要的資金援助。捐贈式眾籌適用于NGO（非政府組織）等公益項目。而根據《中華人民共和國刑法》《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》的相關規定，中國的“非法集資罪”包含了以下犯罪行為：向社會公眾即社會不特定對象吸收資金，構成非法吸收公眾存款罪。在向親友或者單位內部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的，也構成非法吸收公眾存款罪。以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內部人員，并

向其吸收資金的，還構成非法吸收公眾存款罪。

3 環保NGO資金問題的解決方法與立法促進

環保NGO的資金問題并不是完全無法解決，不過這需要多方面的努力，如政府的放權，以及立法上對于環保NGO的保護與促進。以下是筆者的一些拙見。

3.1 加強政府購買服務

目前我國的環境保護工作絕大部分還是由政府主導完成的。這大大壓縮了環保NGO的活動空間和贏利空間，使得本來就緊缺的資金來源變得更加稀少；而且大量的資金流動不利于管理監控，可能會滋生腐敗或造成浪費。如果加強政府購買服務占政府環境保護工作的比重，不但可以培養出一批能力優秀的環保NGO力量，還可以使環保資金更加透明，利于監督管理。

3.2 建立一套成熟的公募資格審查制度

使確實有能力的環保NGO也像那些基金會一樣，通過審查，合法獲得公募權。這不但可以很好地解決那些優秀環保NGO的資金問題，還可以將公眾的力量直接借給可靠的環保NGO，既公開了公募資金的用途，又可以壯大那些優秀環保NGO的力量。

3.3 在稅收方面要立法一律予以減免

環保NGO是非營利性的公益組織，但是在稅收方面卻有很多和工商企業交同樣的錢。其實稅制不合理是所有社會公益組織面臨的問題。據了解，完成注冊的NGO在國內有50多萬家，其中申請到免稅資質的只有1萬多家，而環保NGO只占國內所有NGO數量的2%左右，所以能享受到稅收減免政策的環保NGO數量微乎其微。本身資金來源就不廣，很多草根環保NGO還要面臨壓死駱駝的最后一根稻草——稅費，這確實是環保NGO發展的一大阻礙。

3.4 建立一套合理的人才選拔培養機制

現代社會講究就業多方面和專業人才培養，環保方面的人才培養應該是政府需要幫助環保NGO做的。這樣雖然不能直接解決環保NGO資金的問題，但是可以幫助草根環保NGO迅速成長，使他們真正擁有能力做好環保工作。這樣，草根環保NGO才能逐漸在市場經濟的考驗中站得住腳，從而發揮作用。

4 結 論

中國的環保NGO還只是剛剛學會走路的嬰兒，它需要法律的保護與支持，需要政府的放權和監督，只有這樣中國的環保NGO才能真正健康成長，并在未來成為我們環境保護力量中最強大的那部分。

[基金項目]北方工業大學2015年“北京市大學生科學研究與創業行動計劃”《我國NGO發展法律政策環境調查研究及制度建議——以北京市環保NGO為例》。

[作者簡介]劉鶴（1993—），男，漢族，北京人，北京財貿職業學院。研究方向：環保NGO。

2016.2

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