論社區居家養老服務中地方政府行為的優化

童小琴

(中共泉州市委黨校市情研究所，福建泉州　362000)

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論社區居家養老服務中地方政府行為的優化

童小琴

(中共泉州市委黨校市情研究所，福建泉州362000)

摘要：社區居家養老服務具有福利性、市場性與社會性，這些屬性決定了社區居家養老服務的發展，既需要地方政府的管理與支持，又需要市場力量的孵化與培育，還需要社會組織的積極介入。目前，由于市場機制不夠完善，政府職能轉變相對滯后，一些地方在推進社區居家養老服務的過程中，存在思想認識不到位、微觀干預比較多、部門間協調不夠和監督管理不完善等行為偏差。地方政府只有減少微觀干預，逐步從具體事務中淡出，轉而致力于宏觀規劃與管理、政策支持與引導，才能實現社區居家養老服務的健康持續發展。

關鍵詞:社區；居家養老服務；地方政府；社會組織；市場機制

我國已進入人口老齡化快速發展階段，養老問題日益嚴峻。截至2014年底，我國60歲以上老年人口已達2.12億人，占總人口的15.5%。隨著勞動力要素自由流動的加快，越來越多的家庭離散化，家庭養老功能日趨弱化。國家衛計委發布的《中國家庭發展報告(2015年)》顯示，空巢老人占老年人總數的一半，其中，獨居老人占老年人總數的近10%，僅與配偶居住的老人占41.9%。[1]在此背景下，以家庭為核心、以社區為依托、以企業或社會組織為服務提供方、以上門或日托為服務形式的社區居家養老將成為養老服務的主流模式。社區居家養老將家庭養老與社會養老有機結合起來，老人留在自己熟悉的社區，就近開展活動，就近得到關愛，就近發揮余熱。地方政府作為參與社區居家養老服務的一個重要主體，其行為特征必然直接影響到服務的水平和質量。目前，雖然很多地方都建立了社區居家養老服務站或社區老人日間照料中心，但社區居家養老服務設施的建設和布局缺少統籌規劃，服務站點存在資金不足、場地不夠、管理不善、人才不夠等問題，站點的服務對象與服務成效十分有限。此外，由于缺乏必要的成長環境和孵化機制，專業性的居家養老服務企業或組織比較匱乏，居家養老服務市場整體處于老年人潛在需求較大而有效需求尚未挖掘的培育狀態。[2]

一、社區居家養老服務的屬性分析

社區居家養老服務既是一項重要的福利事業，又是一個新興的朝陽產業。社區居家養老服務的可持續發展，既需要地方政府的管理與支持，又需要市場力量的孵化與培育，還需要社會組織的積極介入。只有這樣，才能不斷催生這一朝陽產業的活力，滿足廣大老年人多層次、多樣化的居家養老服務需求，同時實現以產業帶動事業的發展目標。

(一)社區居家養老服務的福利性

“2.12億”不是一個孤立的數字，它聯系著千家萬戶，牽動著所有社會成員。老年人能否在家安心度過晚年，對于促進代際和諧、家庭和睦、鄰里團結、社會穩定有著很大的影響。與此同時，老年人是一大弱勢群體，隨著年齡的增大，老年人身體機能不斷衰減，社會交往不斷減少，精神生活日益空虛，生理和心理的健康風險與日俱增；隨著家庭的離散化，時間和空間的阻隔，沖淡了子女與老人間感情，加之家庭重心轉移至下一代，子女將絕大多數財力和精力用于培養下一代，“尊老不足、愛子有余”現象比較普遍，老年人的家庭地位日漸式微。老年群體的重要性與脆弱性決定了社區居家養老服務的公共性、福利性與事業性。對弱勢人群的救助、關懷、支持是地方政府的基本職能，社區居家養老服務是社會保障的一項重要內容。地方政府應全面規劃居家養老服務體系建設，創造敬老愛老的良好氛圍，兜底保障低保、孤寡、失獨、失能等特殊困難老年人。

(二)社區居家養老服務的市場性

由于老年群體的異質性很強，社區居家養老服務具有內容復雜、層次廣泛、需求多樣等特點，個體需求的差異性決定了地方政府無法直接為老年人提供多樣化的社區居家養老服務。只有企業或社會組織，才有可能對居家養老服務市場進行深入調研，充分了解和挖掘老年人的養老服務需求，并通過質優價廉的個性化服務，讓老年人在消費體驗過程中慢慢接受、認可，直至離不開社區居家養老服務，從而將老年人的潛在需求轉化為有效需求，然后在此基礎上不斷提高服務頻次，拓展服務項目。與此同時，隨著人們生活水平和社會保障能力的提高，越來越多的老年人擁有退休金或養老金，而且這方面的經濟收入會不斷提高，老年人對于社區居家養老服務的支付能力會逐步增強，因此民間資本可以通過市場運作，以有償或低償的方式向老年人提供社區居家養老服務。社區居家養老服務的市場性、盈利性與產業性，決定了地方政府必須有所不為，即使對于特殊困難老年人，政府只需為他們購買社區居家養老服務，服務的生產應交由企業或社會組織來承擔。

(三)社區居家養老服務的社會性

西方福利多元主義理論和實踐表明，福利是全社會的產物，社會福利應由公共部門、第二部門、第三部門、社區、家庭等多個部門共同負擔。社區居家養老服務業具有投資大、見效慢、利潤低、風險大等特點，只有引入社會化機制，才能減輕政府的財政負擔，實現多元主體共擔風險，推進社區居家養老服務的可持續發展。創建政府、企業、社會組織、社區等主體共同參與的社會化供給體系，不僅能有效整合各種養老資源，優化資源配置效率，克服政府失靈與市場失靈，而且能為民間社會組織創造發展的空間，提高社區居家養老服務的專業化水平。[3]

二、社區居家養老服務中地方政府行為的偏差

由于市場機制不夠完善，政府職能轉變相對滯后，一些地方在推進社區居家養老服務的過程中，存在思想認識不到位、微觀干預比較多、部門間協調不夠和監督管理不完善等行為偏差。

(一)對發展社區居家養老服務存在思想誤區

一些地方政府把“建設社區居家養老服務站”與“發展社區居家養老服務”簡單畫上等號。其結果是，很多地方把建立社區居家養老服務站作為政府為民辦實事項目，并以下達指標、布置任務的行政方式推進項目。部署站點時，地方政府工作方法太粗，項目推進過急，沒有充分考慮社區實際條件，一味強調站點覆蓋率，試圖實現“一社區一站”目標，最終造成社區居家養老服務站的微型化、碎片化與行政化。與此同時，財政資金的使用效益明顯降低，由于攤子鋪得太大，政府投資過于分散，出現“上面一盆水，下面毛毛雨”的現象。每個社區都得到政府撥付的幾萬元啟動經費，但對于大多數居財收入或社會捐資匱乏的社區而言，由于沒有后續的運營經費，既無力購置硬件設施，也無力配備服務人員，最終陷入“有建設無運營”的局面。比如心理咨詢室、老人廚房和日間照料室，由于沒有配備心理咨詢師、廚師和護理人員，無法正常開放運營。更有甚者，很多社區只是在老人活動中心的基礎上加掛了一個牌匾，社區居家養老服務站成為“掛牌工程”。

(二)對社區居家養老服務的微觀干預比較多

地方政府作為社區居家養老服務的具體承擔者，扮演著“掌舵者”與“劃槳者”的雙重角色。由于政府管得過多過細，影響了居家養老市場的培育，侵占了本應屬于企業和社會組織的居家養老服務市場份額[4]，同時也影響了居家養老服務的效果，服務設施與服務項目都按政府制定的標準來設立，行政化色彩濃厚，難免與老年人的實際需求相脫節，很多服務設施由于適用性差而淪為擺設。另外，由于政府采取行政手段，社區居家養老服務與其他行政性任務一樣，最終也落到社區居委會肩上，而社區工作人員需要完成街道和政府部門轉移的大量行政性工作，根本沒有時間和精力去管理社區居家養老，結果多數社區只能將居家養老工作委托給老人協會完成。

(三)社區居家養老服務中政府部門協調不夠

社區居家養老服務工作涉及多個政府部門，民政部門、老齡部門主要負責政策制定與統籌規劃。但是，民政部門并非強勢部門，很難對與之處于平行關系的規劃、國土、住建、財政、衛生等部門進行指導、督促；老齡部門同樣處于有職無權的境地，議事功能遠多于協調功能，而且各級老齡干部隊伍薄弱，相對于老齡部門的職責而言，其人員編制明顯偏少，很多縣級老齡辦專職人員僅為1～3人，鎮(街)基本沒有專職人員，這在一定程度上也削弱了老齡部門的綜合協調職能。上述因素導致政府部門間協調聯動的局面無法形成，進而影響了社區居家養老相關政策的實施力度。比如，針對居家養老服務實體的供地優先、財政補貼、稅收優惠、水電費優惠等扶持政策分別由國土、財政、稅務和水電等部門執行，由于缺少強有力的約束機制，政府部門執行政策的隨意性很大。一些社區在申請利用閑置土地重建或新建居家養老服務站時遇到各種障礙，主要就是因為規劃、國土、住建等部門過多地強調本部門利益，彼此間缺乏協調機制，意見難以統一。

(四)對社區居家養老服務的監督管理不到位

社區居家養老服務市場的準入、退出、評估、監督機制，在我國絕大多數地方都尚未建立。就少數地方已出臺的社區居家養老服務規范或標準而言，除《北京市居家養老服務條例》——全國首個地方性居家養老服務條例外，基本上只對社區居家養老服務的內容和要求作出相關規定，而對于如何查處不合規行為并未作出明確規定。加之老齡部門人員力量不足，無法承擔監管職責，最終導致社區居家養老服務出現一些亂象。比如，一些社區居家養老服務站經常大門緊閉，甚至被挪作他用，有的成為收費經營的麻將室，有的被改裝成店面或其他營業場所出租。再如，一些企業以提供居家養老服務為名，行推銷藥品或保健品之實；一些企業與電信運營商合作，以提供智能化居家養老服務為名，行賣手機賺通信費之實。

三、優化社區居家養老服務中地方政府行為的對策建議

黨的十八屆五中全會提出“進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力”，同時提出“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與”。社區居家養老服務作為社會公共服務的一個重要組織部分，需要市場機制的回歸及潛在社會力量的發掘，其責任主體應由“政府”向“政府+市場+社會”轉變。為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，地方政府應當完善市場化運作機制與社會力量參與機制，切實減少微觀干預，逐步從具體事務中淡出，轉而致力于宏觀規劃與管理、政策支持與引導。

(一)改變政府工作方式，注重統籌規劃與因地制宜

1.部署站點時，應考慮各個社區實際情況

“掛牌”不等于“建站”，“建站”也不等于“服務”。在目前企業與社會組織尚未積極介入社區居家養老服務的情形下，很多社區都不具備居家養老服務站建設運營的條件。因此，地方政府在規劃部署居家養老服務站建設項目時，不宜“遍地開花”式地全面鋪開，而應做到成熟一個、建設一個、見效一個，進而影響與帶動其他社區，逐步擴大站點的覆蓋面。政府還要因地制宜，打破“一社區一站”的固化模式，以服務人口密度、服務半徑為標準，設立樞紐型的居家養老服務站[5]。對于老人較多或面積較大的社區，應在老人居住相對集中的各個小區或角落建設居家養老服務站的分站；對于老人較少或面積較小的社區，則要以片區為單位，把相鄰的2～3個社區劃為一個片區，建設“××片居家養老服務站”，從而實現規模效應。

2.指導建站時，應強調功能設施的適用性

不同社區財力不同、老人需求也不同，所以居家養老服務站的功能設施應符合社區財力、貼近老人需求，切忌“一刀切”。地方政府無論在前期的指導建站階段還是在后期的檢查驗收階段，都不宜過于強調功能設施的標準化與完整性，以免造成服務站的“小而全”和功能設施的模式化。實踐證明，“百姓需要”比“考核標準”更重要，提供常態化、個性化的服務比一味追求功能齊全的設施更重要。因此，不同社區應根據本社區老人的實際需求與社區的實際情況來設置功能室，居家養老服務站內的設施只有用足、用好，才不至于淪為應付上級檢驗評估的擺設。

3.財政投入時，應注重資金使用實際效果

政府應把社區居家養老服務經費納入政府財政預算，同時更加注重財政資金的使用效果。目前，很多地方政府主要通過評星定級來確定下一年的財政投入額度，這種以獎代撥的做法，目的在于鼓勵先進、鞭策落后，但實際效果并不太好。因為居家養老服務站的建設運營情況相當程度上取決于社區的客觀條件，而不是社區兩委的主觀努力。一些社區居財收入少，場地面積小，老人數量少或困難老人多，這些情況都非人為因素所致。因此，地方政府應改變思路，從“錦上添花”向“雪中送炭”轉變，根據社區經濟情況、社區老人數量、老人健康情況及老人家庭狀況等各種因素，來確定財政投入額度。只有科學確定政府補助資金投向，才能促進不同社區之間居家養老服務的均衡發展。

(二)營造良好政策環境，動員社會力量廣泛參與

居家養老服務業是無利或微利行業，對社會資本沒有直接吸引力。一項調查表明，在居家養老服務商中，自負盈虧能夠略有結余的只有7%，基本持平的占53%，其余40%基本處于虧損狀態[6]。為此，地方政府應創造良好的政策環境，通過稅費減免、財政補貼、場所供應、購買服務等辦法，著力解決居家養老服務機構“運營難”問題。一是實行政府購買服務。地方政府可以向社工機構購買社工崗位，為每個社區配備若干名專業社工，專門負責社區居家養老服務工作；也可以直接向企業或社工機構購買社區居家養老服務，服務內容包括社區居家養老服務設施的建設運營，組織老人開展“結對幫扶”、“生日會”及各種文娛活動，為特殊困難老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助殘、助急等各種實體服務。二是實施公建民營模式。場地難尋、租金成本高是制約居家養老服務企業發展的主要因素，因此應采取公建民營模式，即政府建好社區居家養老服務站、社區老年人日間照料中心或社區老年人助餐服務點等社區居家養老服務設施，再以無償或低償使用或給予一定運營補貼和為老服務補助等辦法，吸引企業或社會組織進入，使之成為居家養老服務供應和相關服務資源對接的主體[2]。無論實行政府購買服務還是采取公建民營模式，地方政府都應充分引入競爭機制，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式，為企業或社會組織提供平等的參與機會；還應建立準入制度，由政府與第三方評估機構嚴把準入關，對參與競爭的企業或社會組織進行預先的資格評估。

(三)強化老齡部門職能，推進政府部門協作聯動

著力完善政府領導、民政牽頭、相關部門參與的工作機制，充分發揮老齡部門的議事協調作用。政府應通過增加人員配備，強化老齡部門的組織、協調、指導、督促等職能。根據老齡部門承擔的工作職能，適當增加人員編制，配齊配強各級老齡干部，尤其要加強基層人員力量，鎮(街)應配備1～2名老齡專干，社區老齡工作也要有專人負責。老齡辦作為負責社區居家養老服務的職能部門，應牽頭抓好各項具體工作的落實，加強統籌謀劃，理順各方面關系，有效整合政府各部門和社會各方資源；建立協調聯動機制，定期召開聯席會議，研究具體問題，溝通工作情況，力爭達成共識。與此同時，發改、國土、住建、規劃、教育、衛生、殘聯等各個部門必須立足全局，打破部門觀念，切實履行職責，開辟行政審批綠色通道，提高審批效率，合力推進社區居家養老服務工作。比如，在城市“三舊改造”和小區開發土地“招拍掛”環節，國土資源局應對居家養老服務設施建設用地依法及時辦理供地和用地手續；在新建住宅小區、片區改造、“城中村”改造前期規劃論證時，城鄉規劃局應將居家養老服務用房及活動場地作為公共服務配套設施的一項重要內容進行統一規劃；規劃、住建等部門應當推進老舊小區的坡道、樓梯扶手、電梯等與老年人日常生活密切相關的生活服務設施的改造。

(四)建立健全政策法規，規范居家養老服務市場

一旦企業或社會組織的負責人道德素質較低，缺乏社會責任感或敬老愛老精神，就極有可能失信或違約，進而影響社區居家養老服務品質。為了規避企業或社會組織的道德風險，地方政府必須建立健全相關政策法規，完善居家養老服務業準入、退出、監管制度。對社區居家養老服務站、社區老年人日間照料中心、社區老年人助餐服務點、智能居家養老服務中心等社區居家養老服務機構，從機構成立、人員素質、經營管理、服務質量等多方面加以規范；對居家養老護理人員的崗位技能加以規范，實行職業資格和技術等級管理認可制度。此外，還應對居家養老服務商未實行明碼標價或未實現服務承諾、從業人員未持健康證和培訓合格證上崗等違反規定的行為及處罰辦法進行明確界定。比如，對于享受財政補貼或政策優惠的居家養老服務商，未按規定履行義務的，應責令其退賠補貼資金和有關費用，取消其享受優惠的資格，并記入當地信用信息系統。再如，對于實施公建民營的社區居家養老服務設施，如果企業或社會組織擅自改變其功能用途或將其轉租轉借，民政部門應責令該企業或社會組織限期改正，并給予重罰；逾期不改正的，堅決收回其經營權。只有嚴格規范居家養老服務市場，加大對違規行為的處罰力度，才能為企業和社會組織營造公平有序的市場環境，為老人享受社區居家養老服務營造健康良好的消費環境，既有利于增加有效服務供給，也有利于增加有效服務需求。當然，無論規范要求還是處罰條例，都需要民政、安監、質監、衛生、食藥監等有關部門嚴格執行。

參考文獻：

[1]孫樂琪.2015家庭發展報告：空巢老人占老年人總數一半[EB/OL].(2015-05-13)[2015-11-08].http://politics.people.com.cn/n/2015/0513/c70731-26995290.html.

[2]把握好居家養老服務的四個關鍵環節[J].中國民政，2014(7)：56.

[3]汪大海，張建偉.福利多元主義視角下社會組織參與養老服務問題——“鶴童模式”的經驗與瓶頸[J].華東經濟管理，2013(2)：118-119.

[4]關于大力推進我市居家養老服務的提案[EB/OL].(2009-05-04)[2015-11-08].http://news.sina.com.cn/c/2009-05-04/132917741173.shtml.

[5]單紅.基層公共基礎設施利用冷熱不均 百姓需要比考核重要[N].無錫日報,2014-04-28.

[6]李仲文.4成民營居家養老服務商虧損 “玩轉”居家養老錢從何來[EB/OL].(2015-01-12)[2015-11-08].http://www.laoren.com/ylzx/2015/424529.shtml.

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中圖分類號:C913.6

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)02-0019-05

作者簡介：童小琴(1974-)，女，副教授；E-mail:txq983@163.com

收稿日期：2015-11-10