我國草原生態補償法律制度反思

劉 曉 莉

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

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我國草原生態補償法律制度反思

劉 曉 莉

(東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117)

生態補償的內涵迄今尚未統一，但是作為生態保護的經濟手段，其以生態安全與生態公平為兩大目的已經被普遍認同。草原生態補償是生態補償的下位概念，它具有生態、經濟、政治和文化等多種時代價值，需要法律制度保障。受自然科學局限和理論研究滯后等因素的制約，我國尚未出臺國家層面的生態補償法律，已有的草原生態補償法律表現為原則抽象、分布零散且缺乏可操作性，直接導致草原生態補償實踐出現諸多弊端。完善我國草原生態補償法律制度，應當以科學的立法指導思想與立法原則為指引，在《草原法》中明確規定草原生態補償立法目的、補償主體、補償對象和補償標準等具體內容。

生態補償；草原生態補償；法律制度；反思

當下，生態補償作為一種新的經濟政策手段，因其應對嚴峻的生態環境問題的有效性，已經受到世界各國的普遍認同，成為諸多國家生態保護的重要途徑，我國亦然。就草原生態補償而言，我國自2011年起展開大規模的草原生態保護補助獎勵工程，“十二五”期間，累計投入補償資金773.6億元人民幣*數據來源：人民日報2016年2月14日第14版的“新一輪草原生態補獎政策啟動”。，有力地促進了牧區生態恢復、牧業生產發展和牧民生活改善，開啟了草原修養生息的新時代[1]29。然而，在取得成效的同時也暴露出有關生態補償的權利、義務及責任不清晰、落實不到位，以及補償范圍偏窄和補償標準欠科學等問題。我們認為，問題的主要成因在于國家層面的相關立法缺失缺陷。本文作為我國草原生態補償法律制度建設研究的開篇之作，擬從反思的視角，將現有的草原生態補償法律制度予以梳理、分析、檢討，提出完善對策，以拋磚引玉。

一、我國草原生態補償法律制度考量

(一)范疇界定

科學研究離不開概念，概念之于科學研究如同骨架。在本文中，生態補償是核心概念，如果將生態補償的內涵解讀清晰，那么其他概念便迎刃而解。

1.生態補償的內涵

生態補償的內涵非常豐富。在時間維度上，1977年，Westman最早提出“自然的服務(nature’s services)”的概念及其價值評估問題[1]29。此后多數發達國家都對此進行了大量研究，其研究成果從資源環境的價值理論、計量方法和綠色核算等方面為生態補償研究提供了理論基礎和技術準備。生態補償的概念最早來源于生態學理論，專指自然生態補償。自然生態補償是指自然生態系統對于干擾的自我調節和自我恢復能力，并不需要人類活動的參與[2]145。1991年《環境科學大辭典》對生態補償的定義與之類似。20世紀90年代以來，生態補償被引入社會經濟領域，更多地被理解為一種環境資源保護的經濟刺激手段[3]306，即，通過經濟上的獎懲更好地保護環境，激勵更多的人積極主動地參與生態保護活動。

在空間維度上，生態補償的內涵體現出濃重的學科特色，原因是不同學科的研究視角和重點以及所涉及的領域不同。生態學意義上的生態補償主要從自然生態系統的整體性出發，認為生態系統具備一定的自我還原、恢復能力；經濟學意義上的生態補償是指一種對生態環境受益者收費、受損者補償的經濟措施；從環境科學的角度看，生態補償是解決環境問題的政策工具集，旨在通過將生態系統服務的外部價值轉化為對參與者的財政激勵而增加生態系統服務供給[4]1960。法學則以公正作為首要的價值目標，體現在生態補償制度中，以權利義務的平衡與協調為邏輯起點，彰顯濃厚的人文關懷[5]94。生態補償還有狹義和廣義之說。前者僅指對生態功能和環境污染的補償、恢復、綜合治理等活動；后者還包括對喪失發展機會的補償，以及為提高環保意識的教科研費用的支出[6]335。我們認為：“生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排”[7]。

我國對生態補償的關注源于國際上生態系統服務價值觀念的興起與生態保護形勢的嚴峻。國際上沒有“生態補償”這一說法，比較通用的概念是“生態或環境服務付費”(PES，Payment for Ecological/ Environmentai Services)[8]161，但是，這兩個概念的內涵沒有本質區別。

2.草原生態補償的內涵

草原生態補償是生態補償的下位概念，其特殊性是針對草原這一具體生態要素的補償。近年來，我國學者對草原生態補償作了較為深入的研究，但這些研究主要存在于自然科學領域。代表性的觀點有：其一，草原生態補償是草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權人或為草原生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵草原地區更多承擔保護草原生態環境責任，而不是過高經濟發展的責任[9]2。其二，草原生態補償要以科學的區域規劃為基礎，以準確的對象瞄準為依據，堅持政府主導與市場機制相結合，逐步向以市場機制為主導的方向發展[10]5。

3.生態補償法律制度的內涵

生態補償法律制度的內涵主要是關于生態補償的權利、義務和責任等具體規范。我國沒有國家層面的生態補償法，只有零散存在的相關規范。在理論研究方面，較為客觀的說法是：生態補償機制的法律原理分析主要是利用環境資源法律的基本概念、原則對生態補償涉及的各種法律關系進行分析，厘清生態補償各方的權利義務以及由此而形成的利益，從而維護社會秩序和生態秩序的穩定[11]75。

4.草原生態補償法律制度的內涵

草原生態補償法律制度是生態補償法律制度的下位概念，它是利用環境資源法律的基本概念、原則對草原生態補償涉及的各種法律關系進行分析，厘清草原生態補償各方的權利義務以及由此而形成的利益，從而維護草原生態平衡和草原生態秩序的穩定。

(二)時代價值

一般而言，價值就是指一種事物相對于另一種事物的功能或有用性，時代價值則更強調時間的現實性。草原生態補償法律制度的時代價值，是指草原生態補償法律制度在當下的有用性。由于草原生態補償法律制度對于草原生態補償實踐而言，是一種制度上的保障，所以下面討論草原生態補償的時代價值以替代草原生態補償法律制度的時代價值。

1.維護草原生態平衡

我國擁有近60億畝草原，約占國土面積的2/5，是面積最大的陸地生態系統、是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。草原在保持水土、防風固沙、調節氣候、維護生物多樣性等方面具有不可替代的作用[12]。然而，近年來，我國草原生態惡化嚴重，引發了水土流失、沙塵暴、霧霾等一系列生態問題。草原生態補償是通過“禁牧”、“草畜平衡”等工程恢復已經被破壞的草原生態，預防尚未惡化的草原生態發生惡化，從而維護草原生態平衡。可以說，草原生態補償既是保護草原安全，也是維護我國的生態安全。

2.促進牧民增收

草原是畜牧業的主要載體，草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，草原是國民經濟發展不可或缺的重要物質資源和環境資源。草原安全，關系著大約半個中國的畜產品供給，關系著全國食品和糧食安全(指數量)。然而，當下的我國草原已經成為牧區經濟社會發展的主要瓶頸，而草原生態補償恰好是打通這個瓶頸的有效途徑。因為草原生態補償一方面維護草原生態平衡，為畜牧業持續發展保駕護航，確保農畜產品有效供給，呈現綠色發展和資源永續利用；另一方面通過經濟措施，幫助為草原生態保護犧牲個人利益(或遭受損失)的牧民轉變生產方式、擴大就業渠道，從而促進牧民增收。

3.維持邊疆穩定

我國草原牧區有54個邊境縣，邊境線長達1.2萬公里，占全國陸地邊境線的54.5%。在全國1.2億少數民族人口中，有70%以上生活在草原地區[12]。因此，草原牧區還承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務，實施草原生態補償凸顯其重要的政治價值。比較而言，森林盡管也具有重要的生態價值與經濟價值，但是其政治價值與草原無法比擬，耕地亦然。

4.傳承草原文化

草原獨特的自然環境，形成了特有的草原民族文化，例如蒙古長調、馬頭琴、那達慕、賽馬、摔跤、木板畫等，還有勤勞勇敢、吃苦耐勞的精神，特別是尊重自然、人與自然和諧相處的理念，更是草原文化的精髓。實施草原生態補償、維護草原生態平衡，既是草原文化得以延續和傳承的前提，也是草原文化發展的必要條件。

總之，草原生態補償除了具有以上四個方面的價值之外，還具有促進草原法制建設及其理論發展的法律和理論價值，以及引領廣大民眾懷著感恩之心，關注、珍惜、愛護、尊重草原，反哺草原，形成理性的草原倫理價值。

二、我國草原生態補償法律制度檢討

(一)實然描述

現行《憲法》是1982年通過，經由四次修正于2004年出臺的，雖然沒有直接的生態補償規范，但是有其精神體現。《憲法》第10條規定：“國家為了……需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這里已經提到補償問題。該法第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這一規定，首次凸顯了公共利益與公民個人產權利益之間的協調，肯定了補償機制在法律調整中的地位，強調了對公民個人合法財產的保護和私人財產權利的不可侵犯性。我們認為，對公民個人實施憲法保護以及對公民個人經濟利益損失的經濟補償制度，同樣適用于自然資源和環境保護領域。該法第9條規定：“……森林、山嶺、草原……等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的……森林、山嶺、草原……除外。”這個所有權制度為草原生態補償提供了立法依據。該法第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。”這兩個條文意味著憲法在一定程度上對生態補償的認可，標志著中國政府已經在頂層設計上關注生態補償了。

2015年《環保法》第31條分3款規定了生態補償，即：“國家建立、健全生態保護補償制度”；“有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。”；“國家指導……通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”。由于《環保法》是我國環境與自然資源保護的基本法，在眾多單行法律法規中起著統領全局的作用，所以其中規定的生態補償，一方面標志著我國生態補償已經直接步入了法制化進程，另一方面為草原等單項資源生態補償法制建設奠定了基礎，具有重要意義。

2003年《草原法》有3個條文規定了生態補償。其中第35條規定：“國家提倡……實行牲畜圈養。……”“在草原禁牧、休牧、輪牧區，國家對實行舍飼圈養的給予糧食和資金補助，……”該法第39條規定：“因建設征用集體所有的草原的，應當……給予補償；因建設使用國家所有的草原的，應當……給予補償”。“因建設征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢復費。草原植被恢復費專款專用，……”該法第48條規定：“國家支持依法實行退耕還草和禁牧、休牧……”“對……退耕還草的農牧民，按照國家規定給予糧食、現金、草種費補助。……”這是目前最為集中具體規定草原生態補償的法律。

除了憲法和法律之外，一些法規與規章也有草原生態補償相關規范。1982年《國家建設征用土地條例》第9條規定：“征用土地應當由用地單位支付補償費。……征用園地……林地、牧場、草原等的補償標準，由……制定。”這是最早提到草原生態補償的行政法規。2007年《國務院關于促進畜牧業持續健康發展的意見》提出“探索建立草原生態補償機制……”2004年《內蒙古草原管理實施細則》第25條規定：“國家和自治區為了公共利益的需要，依照法律征收或者征用草原的，應當支付草原補償費、安置補助費和附著物補償費。”更為直接規范草原生態補償的是《農業部、財政部關于2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施的指導意見》(簡稱“補償指導意見”)，其中規定，“禁牧的中央財政按照每年每畝6元的測算標準給予補助；草畜平衡的按照每年每畝1.5元測算標準給予獎勵……”2016年剛出臺的《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》(簡稱“新一輪草原補獎意見”)，將禁牧補助提高到7.5元，草畜平衡的獎勵提高到2.5元。

2015年以來，黨中央又連續下發兩部關于推進生態文明建設的重要文件，都提出強化生態補償制度建設問題。其中《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》第六部分規定：“研究制定應對氣候變化、生態補償等方面的法律法規”，謂之當下生態補償法制建設的頂層設計；《生態文明體制改革總體方案》第一部分規定：“到2020年，構建起資源有償使用和生態補償制度等八項制度構成的…生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。”

此外，與《草原法》密切關聯的《森林法》和《農業法》等也有草原生態補償相關規范。

(二)問題分析

分析問題的前提是指出問題，我國草原生態補償法律制度主要存在三個方面的問題：一是國家層面的生態補償法律尚未出臺；作為母法的《憲法》僅僅是體現出生態補償的精神；《環保法》則是一般性地規定了生態補償，并沒有直接涉及草原生態補償，導致草原生態補償法制的上位法處于懸空狀態。二是作為草原生態補償規范的主體法律——《草原法》只規定了3個條文的生態補償，且表述方式原則抽象，缺乏操作性，有關草原生態補償的概念、權利、義務與責任等重要內容沒有提及，屬于宣示性條文。三是作為實際操作依據的“補償指導意見”雖然具有可操作性，但是諸如補償主體和補償標準等設定不夠科學，同時還存在著法律位階低、約束力差、執行過程中隨意性較為嚴重的問題。更為致命的是，“補償指導意見”全程沒有法律責任規范，使其約束力和預防違法犯罪的力度大打折扣。剛出臺的“新一輪草原補獎意見”盡管有所改觀，但是依然存在問題。

我國草原生態補償法制存在上述問題的原因是多元的，但主要體現為四個方面：

1.自然科學局限

關于生態補償，普遍認同的關鍵要素是補償的主體、對象、標準和法律責任這四個方面。其中補償主體是指誰來補償，補償對象是給誰補償，補償標準是指補償的數量，法律責任是指在補償中由于違法而遭受到的處罰。補償主體與對象的界定是生態補償得以存在和展開的前提，補償標準的確定是實現生態補償公平價值的關鍵，補償法律責任的落實是生態補償公平有效兌現的重要保障。在此，最為令人困惑的是補償標準的確定，因為生態損益難以量化。一般而言，生態損益的量化，需要知道生態環境的自身價值，而生態環境自身的價值包括三個要素：生態環境的生態、經濟和社會價值。其中最棘手的是生態價值。事實上，生態價值不是法學領域所能解決的問題，而是生態學與環境科學應當面對的問題，社會科學研究生態價值必須借助于自然科學的研究成果，草原的生態價值同樣仰賴于自然科學研究，然而，目前生態價值的測算方法尚未統一，因此，現有自然科學技術還不能客觀確定生態補償標準，這是《草原法》尚不能科學具體地規范生態補償標準的根源，也是以上兩個“意見”對草原生態補償標準的規定僅以經濟價值為依據的緣由。

2.理論研究滯后

目前，生態補償已經成為國內外關注的熱點。國外研究主要集中在自然生態補償、生態補償的時空分布、人文—經濟生態補償等領域，他們分別是國外早期的研究重點、長期關注的領域及近年來熱點問題。我國生態補償研究開始于20世紀80年代末、90年代初期，滯后于北美與西歐國家。一是研究水平不高。多數研究集中在生態補償概念、補償必要性等宏觀層面，微觀層面如生態損失的核算、標準的確定等重要問題的研究還止于淺層，缺少案例支撐的實證分析，相當一部分是沿襲國外某階段的研究模式。二是研究領域狹窄單一。我國學者對森林生態補償的研究比較突出，對流域、自然保護區等研究次之；對草原生態補償的研究相對薄弱，主要存在于自然科學領域，從科技手段介入，基于人文社科視角的研究較少，主要呈現于經濟學和民族問題等領域，直接關注草原生態補償法律制度的研究少見。在草原生態補償研究中，主要針對補償原則和標準等進行定性描述；在定量研究中，如確定生態補償標準時偏重短期外部損益補償的核算，沒有將中長期的綜合損益考慮進去，無論草地退化程度如何，補償標準采用“一刀切”，也沒有考慮牧民的發展機會成本和受償意愿。結論是理論難以引領立法。

3.補償實踐短暫

國外生態補償實踐大約已有半個多世紀，我國最早才始于1983年，當時云南省以昆陽磷礦為試點，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區植被恢復及其他生態破壞的恢復治理[13]26。此后主要是針對森林和水源的補償，草原生態補償歷史更短，最初始于2007年，大規模展開于中國創設生態補償政策的第二年，即2011年，迄今第一個五年計劃已經結束。實踐表明，草原生態補償成效是顯著的，但是問題也是突出的。例如保護者和受益者以及為生態保護做出犧牲者的權責落實不到位；補償范圍偏窄；補償資金來源單一等。甚至補償資金受到擠占而不能足額發放。如此狀況的主要原因之一便是草原生態補償實踐起步晚，操作時間短，經驗貧乏，難以為立法與理論研究提供成功的案例與有價值的素材，這是立法不足和理論不成熟的根源之一。

4.生態價值觀偏差

在我國，受經濟、文化和社會發展的局限，很多人長期固守一個巨大的錯誤觀念：即人是自然界的主宰而非普通的一員，將自然作為取之不盡用之不竭、沒有自身價值的公共產品，無限制地索取。在處理保護與發展的關系時，總是選擇發展，在兩者沖突時更是選擇發展[14]65-72+92。在人與草原的關系上，這種錯誤觀念更是淋漓盡致，無視草原的自身價值，長期將草當作最不值錢的東西，進行掠奪式的開發利用。在傳統文化中鄙視草的詞匯隨處可見，包括草菅人命、草莽英雄、落草為寇等。這種情節與草原在我國生態安全和經濟發展中的地位完全不相適應。這種輕視草原的錯誤觀念，給草原生態保護帶來極大的負面影響。慶幸的是，近年來，黨和政府對生態保護的認識日趨理性，十八大特別強調：“樹立尊重自然、順應自然、……的生態文明理念”。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出“要樹立發展和保護相統一的理念……，自然價值和自然資本的理念……”。與此同時，對草原的生態價值和草原生態補償等的認識都有了飛躍式進步，依法治草、綠色發展的理念逐漸深入人心。

三、我國草原生態補償法律制度完善

法律制度完善，是一件關涉國家全局利益和發展走向及其未來前景的大事，其中立法指導思想與立法基本原則是重要前提。我國草原生態補償法律制度完善，需要以下立法指導思想與立法基本原則做指引。

(一)立法指導思想

所謂立法指導思想，是指國家制定法律、法規時，所遵循的總的根本性的指導方針，是立法者進行立法活動時所遵循的思想理論依據[15]33。中國草原生態補償立法應當以習近平總書記系列講話、黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神和科學發展觀為指導思想，尤其應當以生態文明法制建設的相關文件精神為指導思想。

(二)立法基本原則

所謂立法基本原則，是指立法指導思想在立法實踐中的具體運用和體現，是通過立法實踐的具體化，是立法者在立法活動中始終應當遵循的基本準則[15]33。立法原則不同于法律原則，法律原則是經由法律所確認、法律本身所具有的，能夠貫穿法律全部的基本準則，對全部的立法與司法都具有指導和制約作用。同理，草原生態補償的立法原則也不同于草原生態補償法律原則，前者只是在草原生態補償立法中必須遵循的準則，后者則是草原生態補償法律本身具有的原則，并由該法律所確認的，對全部的草原生態補償立法與司法都具有指導和制約作用。目前中國還沒有規范層面的生態補償法律原則和草原生態補償法律原則，只是理論探討。綜合上述情形，我們認為：草原生態補償立法基本原則應當以法治原則等一般立法原則和保護優先等《環保法》基本原則為依據，結合草原和草原生態補償的性質與狀況予以確立。

1.草原保護優先原則

受農畜產品絕對短缺時期優先發展生產的影響，長期強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能，由此造成草原超載過牧和人畜草關系持續失衡，這是導致我國草原生態難以走出惡性循環的根本原因[16]。草原保護優先原則，要求牢固樹立生態優先理念，把保護放在優先的地位，在發展中保護，在保護中發展。該原則是《環保法》保護優先原則在草原生態補償立法中的具體化，是生態文明建設規律的內在要求，是從源頭上加強草原生態環境保護和合理利用。

2.誰受益誰補償原則

草原生態環境資源的效益具有擴散性，一方面，開發利用草原的行為，使一些人受益，也使另一些人蒙受損失；另一方面開發利用草原的行為給草原帶來直接破壞，保護草原的行為給草原帶來益處。該原則要求受益者或破壞者應當支付補償費用，保護者應當得到應有的經濟回報，受害者要獲得應有的補償。該原則包含了“誰污染誰賠償、污染者負擔”的內容[17]24。

3.公平與激勵原則

生態補償的本質在于適用經濟政策手段，維護生態平衡，實現生態公平和社會公正，調動民眾保護生態環境的積極性。由此，在草原生態補償立法中，必須堅守公平與激勵的觀念，在補償范圍和標準等方面，充分體現公平性與激勵性，盡可能實現環境利益及其相關的經濟利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，激勵更多的人積極主動地參與草原生態補償工程。

4.促進牧民增收原則

我國創設草原生態補償政策的宗旨之一是促進牧民增收。因此，草原生態補償必須秉持促進牧民增收之觀念，確保禁牧不禁收、減畜不減收，對于禁牧和減畜的牧民，不僅要給予資金上的補償，還要提供政策、項目、技術等其他資助，幫助牧民擴大就業渠道，確保農牧民在參與草原生態補償工程之后，收入大于參與之前，至少要等于參與之前，這是底線。否則，就失去補償的意義了。

5.有效性原則

現行《草原法》主要亮點之一是增設了6條草原犯罪。但是，由于立法技術問題，草原附屬刑法與刑法典斷檔，草原犯罪的追訴大部分需要間接套用刑法典其他罪名，而“開墾草原罪”根本無法適用，導致“開墾草原罪”在將近10年的時間，無法追究刑事責任，直到2012年10月出臺“草原解釋”*指2012年出臺的《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》。才解決這一問題。鑒于此，草原生態補償立法應當特別貫徹有效性原則，確保每一個條款都是有效的。

6.適時加大資金投入力度原則

由于草原的惡化是多種原因長期復合累積而形成的，所以草原的治理與修復必然是一個漫長的過程。目前，草原生態補償是以五年為一個周期，屬于政策性的，缺乏長效機制，實踐表明，補償費用也不充足，因此，應當將草原生態補償法律化制度化，形成穩定的長效機制，在財政允許的條件下逐步增加補償金額。

7.因地制宜分類補償原則

一般認為，我國天然草原有18個類，這18個草原類根據生物大氣候和植被類型的共同性，可以歸納出8個草原類組[18]6。不同的草原類和類組，其自然狀況、生態價值、經濟價值、發展機會成本等差異都是很大的。因此，在立法時應當貫徹因地制宜分類補償原則，但是受自然科學的局限，目前還不能依據草原類或類組發放補償，但是可以區分草原保護紅線內外生態補償的標準。

(三)具體完善對策

我國草原生態補償法律制度完善，在程序上可以有兩種選擇：一是先行出臺一部國家層面的調整所有生態要素的生態補償法律，依此為依據，完善各個具體生態要素的單項生態補償法律；二是先行出臺規范具體生態要素的單項生態補償法律，再依據這些單項法律，抽象歸納出一般的生態補償法律。從立法成本來看，第二種選擇更為經濟。在實體法方面，為了使草原生態補償法律制度既能符合實踐中的客觀要求，又能具備理論上的科學性，擬提出如下建議：

1.在《草原法》中規定草原生態補償立法目的

一是促進草原生態保護和草原可持續利用及牧民增收；二是推進草原生態公平和牧區經濟社會和諧發展，建設生態文明；三是避免“公地悲劇”與“搭便車”等現象的發生。

2.在《草原法》中規定草原生態補償的主體與對象

我國草原資源主要歸國家所有，所以補償主體當然是國家。而補償對象是草原使用人，即承包人，可是我國目前還有四分之一草原尚未承包，機動草原面積過大，還有權屬不清的問題。因此，為了避免草原權屬不清對生態補償機制的制約，需要盡快完成草原確權與承包工作，明確界定草原承包經營權，形成完善的草原生態補償基礎性制度。這些內容都要在立法中明確規定。

3.在《草原法》中規定草原生態補償標準

“新一輪草原補獎意見”已經將草畜平衡的獎勵標準提高到每年每畝2.5元，禁牧補助標準提高到7.5元”，這在一定程度上解決了原有的補助和獎勵不足，彌補生產成本增加和減畜的經濟損失的問題。但是，還有兩個問題需要解決：一是前后兩種補償標準都屬于政策性的，應當上升為法律；二是補償標準的確定，僅僅考慮禁牧和草畜平衡所蒙受的經濟損失并不周延，還要考慮禁牧和草畜平衡所貢獻出的生態價值，以及農牧民所失去的發展機會成本。當然，最終的解決必須仰賴于相關自然科學的研究。

4.在《草原法》中規定草原生態補償資金的來源要多渠道專款專用

“十二五”期間，盡管中央財政已經撥款500多億元人民幣用于草原生態補償，但是惠及范圍也就是“8省區”*“8省區”是指內蒙古、新疆、西藏、青海、云南、四川、甘肅、寧夏；13個省除了這“8省區”之外，還有河北、山西、遼寧、吉林和黑龍江。為主的“13個省”的部分地區。因此需要在立法中規定草原生態補償資金來源應以中央財政撥款為主，多渠道并行，例如地方政府和企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等。還要規定專款專用，否則承擔法律責任，直至刑事責任，將《草原法》第62條“截留、挪用草原建設資金罪”據此充實完善。

5.在《草原法》中規定草原生態補償方式要多元化

目前，草原生態補償方式基本都是現金，只有少量的糧食和草種費補助，過于單一，為了更便于廣大農牧民轉變生產經營方式，增加收入，需要增加補償方式，例如貨幣、實物、政策、項目等，換言之，規定補償方式既可以是資金補助，也可以是產業扶持、技術援助等其他方式。

6.在《草原法》中規定由受償者自行決定補償方式

由于受償者要么是為了草原生態保護犧牲了自己的利益，要么是他人在開發利用草原過程中使自己蒙受損失，補償的直接目的是確保受償者能夠正常有序生產和生活，深層目的是為了促進草原生態公平和社會公正，并且調動廣大牧民保護草原的積極性，所以應當尊重受償者的意愿，明確立法規范。

7.在《草原法》中規定草原生態補償操作程序

實踐表明，目前草原生態補償資金支付和管理辦法不完善，有的地方補償資金沒有做到及時足額發放，有的甚至出現擠占、挪用補償資金現象[19]。這種現象的出現也要求草原生態補償法制化。

8.增加《草原法》中相關法律責任規范

草原生態補償涉及金額巨大，為了防止截留、挪用、侵吞、竊取、騙取行為，以及其他一些濫用職權玩忽職守等行為，有必要規范各種法律責任，發揮法律保障作用、尤其刑法保障法的作用。一方面要具體設定草原生態補償相關權利與義務；另一方面要依據違法的程度分別設定民事責任、行政責任，直至刑事責任。

9.健全刑法典有關環境犯罪的相關內容

為了使《草原法》中草原生態補償犯罪與刑法典順暢銜接，需要在刑法典中具體設定相應罪名。由于現行刑法典尚未直接規范草原犯罪，依據“草原解釋”和相關立法解釋以及《土地法》等，6條草原犯罪均可套用刑法典相關罪名，所以擬設定的草原生態補償犯罪，應當參考已有草原犯罪，具體立法方式可以考慮頒布刑法修正案或單行刑法。

10.在《草原法》中規定草原生態補償考核評估辦法

為了督促草原生態補償實踐依法兌現相關權利義務及責任，應當規定由財政部協同相關部門，層層設立草原生態補償評估機構，具體評估補償實踐狀況。

四、結　語

草原生態補償作為生態補償的下位概念，盡管迄今沒有統一的定義，但是其多種價值是被普遍認同的。草原生態補償實踐出現弊端的主要原因之一是法制不盡如人意：要么缺乏可操作性，要么位階低、約束力差。為了使草原生態補償的多種價值得到不折不扣地兌現，補償權利義務及其責任落實到位，完善相關法制是一個關鍵途徑。為此，需要加強自然科學研究和提升生態補償理論研究水平等必備的配套工作。在此基礎上，遵循科學的立法指導思想與立法原則，結合草原生態補償自身特征，提出具體完善對策，這應當是一個理想化的反思過程及其結果。然而，由于上述配套工作要么不屬于本研究范疇，要么不是短期內能夠解決的問題，加之本文因篇幅及研究視角的限制，只能以忽略配套工作為前提，基于法制完善的視角提出具體對策。這些對策為草原生態補償法制完善設定了一個基本的框架標準，具有重要意義。但是，這個框架仍然是粗線條的，例如：刑法典之環境犯罪的完善還有待于刑法的修改；草原生態補償實踐的考核評估辦法沒有具體細化；開征生態稅和生態補償保證金制度尚未提及。這些都有待于今后進一步具體研究。

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Reflection on Chinese Grassland Ecological Compensation Legal System

LIU Xiao-li

(College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Connotation of Ecological Compensation has not been unified，but it has been widely accepted as economic instruments for ecological protection aiming for ecological security and ecological fair. Grassland ecological compensation is lower concept of ecological compensation. It requires legal guarantees，with the value of a variety of age ecological，economic，political and cultural. Restricted to natural sciences limitation，theoretical study lag，ecological value deviation and other factors，China has not yet introduced ecological compensation laws at the national level. Grassland ecological compensation performances abstract principle，scattered distribution and lack of maneuverability，directly causes many problems of Grassland ecological compensation practice. To improve Chinese grassland ecological compensation legal system，we should follow scientific guidelines and legislative principles.The “Prairie Law” made clear that grassland ecological compensation legislative purpose，compensation body，compensated objects，compensation standard，compensation funding sources compensation way and other specific measures.

Ecological Compensation；Grassland Compensation；Legal System；Reflection

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.04.014

2016-03-15

國家社會科學基金一般項目(15BMZ076)。

劉曉莉(1963-)，女，內蒙古通遼人，東北師范大學政法學院教授，博士生導師。

D922.64

A

1001-6201(2016)04-0085-08

[責任編輯：秦衛波]