《電力建設工程施工安全監督管理辦法》釋義　第1講??起草背景、依據、定位和過程

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

《電力建設工程施工安全監督管理辦法》釋義第1講??起草背景、依據、定位和過程

黃幼茹

（全國電力安全專家委員會，北京 100031）

2015-08-18，國家發改委徐紹史主任簽署了發改委28號令，頒布實施《電力建設工程施工安全監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》頒布實施后，全國電力行業從2015-10-01起，按照《辦法》要求，依法履行各自職責，貫徹落實《辦法》。

《辦法》歷經2年多編寫，來之不易。《辦法》是一部調整電力建設工程施工安全方面的重要行政法規，是國家能源局貫徹落實新《安全生產法》的一項重要舉措，是今后電力建設工程施工安全監督管理工作的主要依據。《辦法》的頒布實施，標志著現行電力建設工程施工安全監管法規體系基本形成，至此，電力建設工程施工安全監管工作納入法制化軌道。

1　起草背景

1.1國務院機構調整，職能發生變化

2013年6月，國務院實行機構改革，組建新的國家能源局，“三定”方案（規定主要職責、內設機構、人員編制）中明確電力安全監管司負責電力建設工程施工安全監督管理工作。新的安全司設有電力工程安全監管處，具體負責電力建設工程施工安全和質量安全監督管理工作。

1.2國家法律法規的規定要求加強電力建設工程安全監管

一是《建設工程安全生產管理條例》（以下簡稱《條例》）對建設工程安全生產工作提出了保證建設工程質量、加強建設工程安全生產監督管理、保護人民生命和財產安全的宗旨。《條例》第4條明確要求建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位及其他與建設工程安全生產有關的單位，必須遵守安全生產法律、法規的規定，保證建設工程安全生產，依法承擔建設工程安全生產責任。對建設工程參建單位安全責任按照建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位等環節進行了科學界定，對建設工程各環節的監督管理內容、措施、法律責任等做出了明確規定。電力行業也迫切需要一個與之相對應的部門規章統籌電力建設工程參建單位之間的法律關系和責任劃分。

二是新的《安全生產法》頒布實施，給電力建設工程施工安全監管提出了新的要求。新的《安全生產法》于2014-08-31全國人大常委會第2次審議通過，2014-12-01起實施。新的《安全生產法》對現階段的安全生產提出了新的要求，更加體現了尊重人、尊重生命、保護生命的立法宗旨，明確了安全生產的重要地位，進一步強化了生產經營單位安全生產的主體責任。

三是由原國家電力監管委員會下發的《電力建設安全生產監督管理辦法》（電監安全［2007］38號文件）已經不能適應新形勢需要，其法律層級只是一個規范性文件，不足以調整電力建設工程參建單位之間和監管部門與企業之間的法律關系，在監管內容方面不全面，在監管措施、罰則等方面均未作規定。

1.3電力建設工程安全生產形勢十分嚴峻

2014年，全國發生一般電力人身傷亡責任事故47起，死亡65人，其中電力建設人身傷亡事故17起，死亡30人，同比分別上升113 %和173 %。

分析電力安全生產和基建人身傷亡事故的類型，有以下4方面特點：一是人員高墜事故和坍塌事故突出；二是工程分包隊伍安全事故多發；三是部分施工單位安全管理薄弱，多個項目連續發生人身傷亡事故；四是存在人員“三違”（違章指揮、違章作業、違反勞動紀律）作業等。

分析其主要根源：一是部分單位安全管理薄弱，安全生產管理制度不健全，隱患排查治理工作不徹底，安全管理措施落實不到位，思想認識不到位、管理機制不健全等問題依然存在；二是電力建設項目多、戰線長，造成管理跨度大，技術力量分散；三是工程分包、勞務分包大量存在，部分建設單位對工程分包管理不嚴，未對分包單位實行統一管理，未全面履行監督管理職責，存在以包代管、包而不管現象；四是作業人員流動性大，人員教育培訓缺失，資質審查不嚴，存在無證上崗現象，電力建設工程施工安全形勢非常嚴峻。

1.4黨中央、國務院對安全生產工作提出了新的更嚴格的要求

長期以來，黨中央、國務院高度重視安全生產工作。從2013-11-22發生在青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，到2015年發生的天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故，習近平總書記都高度重視，多次對事故發生后的相關工作作出重要批示。

2013年6月以來，習近平總書記先后對吉林德惠寶源豐禽業公司特別重大火災事故、山東青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸等安全事故作出10余次批示，強調要始終把人民生命安全放在首位，發展絕不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線；李克強總理也多次強調，安全生產是人命關天的大事，是不能踩的紅線，安全生產既是攻堅戰也是持久戰，必須堅持預防為主、標本兼治。

習近平總書記在中央政治局第28次常委會上關于安全生產工作的講話指出：

一是要強化各級黨委和政府的安全監管職責；

二是要強化中央企業的安全生產責任；

三是要嚴格事故調查，嚴肅責任追究；

四是要抓好安全生產大檢查。

2013年，山東省青島市發生中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故。習近平總書記立即作出重要批示，要求山東省有關部門和企業組織力量排除險情，千方百計搜救失蹤、受傷人員，并查明事故原因，總結事故教訓，落實安全生產責任，強化安全生產措施，堅決杜絕此類事故，并要求國務院立即派出領導前往指導搶險搜救工作。

2015年，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故發生后，習近平總書記先后2次作出重要批示，要堅決落實安全生產責任制，切實做到黨政同責、一崗雙責、失職追責。要健全預警應急機制，加大安全監管執法力度，深入排查和有效化解各類安全生產風險，提高安全生產保障水平，努力推動安全生產形勢實現根本好轉。各生產單位要強化安全生產第一意識，落實安全生產主體責任，加強安全生產基礎能力建設，堅決遏制重特大安全生產事故發生。

習近平總書記的一系列重要指示批示精神為我們切實做好能源行業相關領域安全生產工作指明了方向，我們要充分認識當前的形勢，深刻把握和領會總書記重要指示批示精神，并不折不扣予以落實。

2　起草依據

2.1法律依據

主要有以下4個法律依據。

（1） 《中華人民共和國安全生產法》（《安全生產法》）。該法是為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展而制定。

《安全生產法》由總則、生產經營的安全生產保障、從業人員的安全生產權利義務、安全生產的監督管理、生產安全事故的應急救援與調查處理、法律責任、附則共7章114條構成。該法全面闡述了生產經營的安全生產保障、從業人員的安全生產權利義務、安全生產的監督管理、生產安全事故的應急救援與調查處理、法律責任等內容，確立了安全生產總的方針和原則，為電力建設工程安全生產監督管理提供了依據。在此基礎上起草本《辦法》。

（2） 《建設工程安全生產管理條例》。《條例》是為了加強建設工程安全生產監督管理，保障人民群眾生命和財產安全，根據《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》制定的。

《條例》適用于在中華人民共和國境內從事建設工程的新建、擴建、改建和拆除等有關活動及實施對建設工程安全生產的監督管理。《條例》涉及建設單位、勘察設計單位、施工單位、工程監理單位的法律責任和政府監管部門的法律責任。《辦法》基本框架主要依據《條例》，也是考慮到其可操作性較強。

（3） 《電力監管條例》。該條例是《辦法》監管理念和主要措施的依據。

（4） 《電力建設安全生產監督管理辦法》（電監安全［2007］38號文件，簡稱“38號文件”）。《辦法》在38號文件基礎上增加了監管內容、措施和處罰規則。38號文件是《辦法》的主要參考依據之一。

此外，還有《中華人民共和國特種設備安全法》、《生產安全事故報告和調查處理條例》及國家有關法律、法規和相關文件。

2.2其他依據

社會各方合理意見。《辦法》涉及社會各方利益，《辦法》編寫過程中，采取各種方式分別征求各派出機構、電力企業意見，同時，通過互聯網向社會廣泛征求意見。根據各方意見，形成共識。

2年的多電力建設工程施工安全監管實踐經驗總結。2013-2015年，連續3年電力建設工程施工安全專項檢查都是以通知形式印發實施的，從實踐結果看，符合監管要求，對提高電力建設工程施工安全生產起到積極指導作用。《辦法》的許多條款就是在近3年實踐中總結出來并指導了近3年的電力建設工程施工安全監管工作。

3　《辦法》定位

《辦法》的定位是制訂《辦法》的關鍵。如何準確把握《辦法》的定位，是貫徹落實《辦法》的基礎和前提。《辦法》定位于對電力建設工程所涉及施工安全方面業務的全方位監督管理，具體內容如下：

一是定位在現行法律法規及國家有關規定的監管要求，包括《中華人民共和國安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》、《電力監管條例》、能源局“三定”方案規定等；

二是定位在電力建設工程施工安全所涉及的建設單位、勘察設計單位、施工單位和工程監理單位等方面的安全監督管理業務；

三是定位在政府的監督管理，而非企業內部業務管理；

四是本《辦法》是調整電力建設工程施工安全方面的重要行政法規，和其他行業和地方的有關規定是平行關系。

4　起草過程

（1） 委托福建辦起草初稿。

（2） 2次征求全國電力安全專家委會成員單位意見。

（3） 征求住建部、國家安監總局、國家質檢總局意見。

（4） 國家能源局局長辦公會審議通過。

（5） 征求國家發改委有關司局意見和國務院法制辦意見。

（6） 國家發改委和國務院法制辦網站公開征求社會公眾意見。

（7） 國家發展和改革委員會審議通過。

2016-02-20。

黃幼茹（1940-），女，教授級高工，全國電力安全專家委員會秘書長、中國電機工程學會首席安評專家，主要從事電力安全方面的工作。