區劃、規劃和計劃：三大不可逆力量

邢海洋

2015年6月24日，深圳南山區西麗一處正在施工的房地產項目

即使地產泡沫破裂，東京都市圈仍是全日本土地最保值的區域

美國和歐洲是成熟市場經濟下的房地產，幾百年的歷史，房地產總值與GDP的比例一直相對穩定。長達近100年的歷史中，只要這個比值超過了100%，就意味著出現了泡沫。次貸危機爆發的時候，比值上升到了172%，釀成了巨大的金融核爆。

日本是追趕型經濟土地快速升值的代表。當一個東京的地價可以買下整個美國的時候，日本人也相信，他們只有一個東京，東京掌握著教育、醫療、金融、就業等等資源，所以東京房價不會跌。可15年間，從鼎盛期的1991年日本房價跌去65%，回到了1985年的價位。城市化大潮百年來流向從來沒有發生過變化，可當潮水退去，即便是超級大都市也未能幸免。但日本的借鑒意義也有限，因為日本的土地私有，政府只能通過稅收和貨幣政策調控市場。有了日本“失落20年”的鏡鑒，當亞洲“四小龍”經濟起飛帶來房價飛漲時，四個經濟體都對房地產泡沫警惕十足，祭出各式各樣的招數，避免了極端的大起大落。

與內地有著類似土地機制的只有香港，可香港畢竟彈丸之地。

當“北上深”的房價如脫韁野馬，在“10萬+”的價位上攪動起萬眾心弦的時候，地產咨詢公司萊坊（Knight Frank LLP）的財富報告揭示，截至2015年12月，100萬美元可以在北京黃金地段購買58平方米住宅，而在上海黃金地段僅能購買46平方米住宅。上海和北京躋身全球最貴的城市，分別位列排行榜的第八和第十位。但仍難據此斷定北京和上海的房價就漲到了頭，眾所周知，新年過后“北上深”這三個一線城市房價調漲，火熱程度又比去年末勝出一籌。

解讀中國一線城市商品房價，需要從區劃、規劃和計劃經濟這些獨特的，有別于其他國家的視角入手。

區劃

當深圳被選定成為改革開放的橋頭堡，它還只是一個縣域的范圍，寶安縣搖身一變成了深圳市。曾經有一段時間還恢復了寶安縣建制，特區區域再度收縮，城市建成區基本集中于比鄰香港的狹長地帶。

深圳陸域面積為1991平方公里，相當于北京的八分之一，上海、廣州的三分之一。凡是與深圳經濟規模相當或相近的城市，土地面積都數倍于深圳。不過，比鄰的香港土地面積卻是深圳的一半。

按理說，城市畢竟非國家，土地面積再小也不會影響人員的流動，“特區不特”以后相鄰區域營商環境也相差不遠。紐約的面積780平方公里，市區人口700多萬，并不影響它聚攏全球最優質的金融資源，成為首屈一指的大都會，原因就在于它有著廣闊的腹地，這片廣闊的區域被稱為大紐約地區，建成區面積世界最大，達到8643平方公里。東京的面積也不大，總面積2155平方公里，與深圳相當。但東京都市群建成區面積6900多平方公里，排在世界第二。

面對房價暴漲，深圳的管理者提出的解決方案是填海，填海55平方公里以獲得發展空間，平抑房價。深圳市委書記馬興瑞在解釋向大海要空間時，提到“不可能向別人要發展空間”，這個提法頗為耐人尋味。為什么不能向臨近的東莞、惠州要發展空間？須知那里的地價應比深圳廉價得多，而周邊地區也一定愿意分享深圳高房價帶來的土地財政大豐收。

深圳最初的城市邊界的劃定似乎就是為了先行先試，與內地盡可能地隔絕。城市版圖兩面環海，一面是香港，北部是東莞與惠州。深圳的城市布局可謂極大地體現了沿海城市的外向型和海向型經濟的特點，首先是沿口岸發展，其次基本上沿著海岸布局，這就使得中心城區與內陸東莞與惠州的距離最大化，即使這兩個城市想借深圳房價飆升來提升自己的土地財政收入也借不到力。而各個城市獨立規劃土地用途的原則下，深圳974平方公里的生態控制線更成為不可逾越的紅線，扼住深圳建設性土地的脖子，使之無法拓展。而若國家的土地使用藍圖不圍繞一個單獨的城市、省市來制定，則深圳的土地緊缺迎刃而解。

2004年“831”大限開啟地方政府土地財政之旅，一個地方一個利益主體。如果說一個地方內，地方政府傾盡所能地增加財政收入，對外，則構成了競爭關系。如果兩個相鄰城市距離較近，在通勤范圍內，則構成了購房者渴望的土地的買方市場，兩個城市的供地者相互競爭，土地價格因競爭而降至合理水平。只可惜如今的交通方式，無論從時間還是金錢成本上很少有滿足條件的城市，城市區劃恐怕是原因之一。中國的大城市面積普遍非常大，足以在建成區外形成龐大的緩沖區域，杜絕來自外地的土地競爭。

如果說長三角和珠三角區域經濟發達，各地發展水平相似，地方政府的土地財政依賴程度相對較低，在土地收入上的競爭也就不那么強烈。北京與河北，房地產市場上的競爭卻是有目共睹的。新中國成立時，北京的地理邊界只是現在城區很小的一個范圍，周邊被河北的通縣專區拱衛著。幾經劃撥，最終1958年河北省通縣專區所屬通縣、順義、大興、良鄉、房山五縣及通州市劃入北京市，北京才形成了現在1.8萬平方公里的超大土地面積。不過，北京的大部分土地在西部和北部的山區，適合居住的平原面積并不大。尤其河北廊坊有三河、香河和大廠三縣鑲嵌于北京和天津之間，構成一片幅員廣大的“飛地”。北京的城市擴張就時時提防著來自河北的土地傾銷。

十余年前，通州就把大運河邊的一塊土地規劃為市政府東遷預留地。可在此期間，作為距離北京市中心最近的一個小鎮，借著北京房地產起飛，河北燕郊的房地產一躍成為整個河北最火熱的建筑市場，高樓大廈沿著河北與北京的界河拔地而起，幾年間人口擴張了數倍，幾十萬跨省上班的通勤大軍蔚為壯觀。通州區的城市拓展似乎一直尋找著規避燕郊的方法，如地鐵到了通州就折向東南，而非沿著直線向東為河北的交通行方便。又比如，河北與北京之間的公路交通十幾年沒有改觀，一條公路橋上永遠擁堵不堪，每逢北京開會，臨時檢查往往造成當地上班族大面積遲到。

每隔一段時間，有關燕郊劃歸北京的傳言都會流傳開來，刺激當地的房地產飛上一程。利益當前，河北飛地劃歸北京，北京市當然求之不得。可經過多年建設，一個燕郊高新區經濟總量已經占到三河市經濟總量的近70%，而河北省經濟強縣寥寥可數，燕郊的房地產成為推動三河市連續七年入圍全國百強縣最重要的發展支柱，即使燕郊居民有著強烈的加入北京的意愿，當地的官員和企業也阻力重重。以低價獲得工業用地或者綜合性用地，拋荒數年后通過改變規劃把用地性質變更為商住用地，這幾乎成為燕郊房地產行業的普遍做法，只是一兩年來，在強力反腐背景下，燕郊原本由政府官員和開發企業組成的利益壁壘被打破，“招拍掛”才成為土地出讓的主要形式。

2015年，京津冀一體化成為國家層面的戰略規劃時，北京市政府終于宣布了通州的行政副中心規劃，兩地房價一道翻番。不過，副中心的規劃中明確了沿著北京與潮白河交界地帶的綠化帶區域，副中心的建設將集約式開發，不搞攤大餅式建設。

計劃

一線城市房價暴漲，二線蠢蠢欲動，三線、四線泥足深陷，種種在正常的貨幣環境和市場環境中本來不該出現的情況，其實都和土地財政有關。一線城市，人口只有進很少出，在城市化的洪流中吸引著全國的優質資源，也聚攏著人氣。一輪一輪的地產狂潮，低潮中地方政府收緊土地供應，高潮時順勢拋售土地，一次次歷練下來，土地調控手段日漸熟練。而三、四線城市卻沒有這個運氣，人流向著超大城市聚集，它們雖也受到了來自更低級次城市的滋養，可同時城市的高端人群卻向著更大的城市流動。作為中轉站，房地產給予中小城市的機會稍縱即逝，2009年全國性刺激政策以后，過度“招拍掛”出去的土地大量積壓下來，形成無法擺脫的庫存，這些城市的樓市再難恢復元氣了。

土地財政的兩頭，一邊是廉價的農地補償，另一邊則是高昂的商品房樓面價，一本萬利的買賣很容易使地方政府對土地收入形成依賴。國土資源部數據顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到2014年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍。不過，全國性房地產庫存積壓也逐漸顯現出來，三、四線城市幾乎沒有開發商敢于拿地，2015年一線城市地價持續高漲，全國土地出讓金卻下滑了兩成。盡管如此，2015年土地出讓金占地方財稅總收入的28.4%，而2014年比之還要多出8個百分點。若再加上房地產各項稅收，2015年土地財政收入占地方財政收入的47.6%，雖然該比例較2014年下降4.7個百分點，但仍然接近50%，是地方財政非稅收收入的主要來源。

土地收入對地方政府是如此重要，你會發現，雖然地方政府總是在公開場合打壓房價，暗地里卻總是靠計劃經濟之手，推高房價。2013年3月，北京市住建委曾出臺“限價”政策，要求新開盤項目的定價不能超過區域均價，已開盤項目定價不得超過前期銷售平均價格等等。可當年的土地拍賣中就集中出現了“面粉貴過面包”的現象。按理說，樓面價超過了周邊的房價，未來建成的房子只會以更高的價格售出。為平抑房價，有關部門應該加大土地供應，抑制“面粉”價格才對，可2015年北京土地市場“面粉價超過面包價”的現象全面呈現的同時，土地出讓面積卻比前一年減少了25%，創造了近8年的新低。

今年“兩會”上，全國政協委員賈康以北京的高價地舉例，拆遷使當地人“搖身一變就是幾千萬的富翁”，這是社會逼政府，土地機制必須另辟蹊徑。可是，即便獲得土地的成本上升，在一個有著1.8萬平方公里土地的地方，且農民收入與城市居民反差巨大，很難想象征地有多困難。實際上，每當政府以棚戶區改造名義征地的時候，推進速度堪稱神速。通州城區平房和老舊小區的拆遷經常是萬巷空，拆遷戶晝夜排隊選房。而在河北燕郊，農民們甚至僅以數萬元/畝的價格將耕地賣給了開發商。

作為中國最年輕、卻是面積最小的超大城市，深圳的“家底”薄弱，早在2013年深圳就面臨無地可售的窘境。近兩年招拍掛出讓的“一手”土地越來越少，城市開發越來越依賴老舊土地的更新建設，城中村和工業設施被推倒重建，更新為居住或商業項目。2015年，深圳房地產住宅用地90%以上來自舊房改造。

與征地拍賣不同的是，政府并不直接參與舊改。舊改的目的也很明確，是為了城市更新，為城市騰出更多的發展空間。舊改耗時費力，開發商面臨著諸如釘子戶等拆遷難題，從舊改的實施項目看，政府從舊改中所獲土地出讓費用僅一手土地拍賣的零頭。這個意義上，深圳樓市的暴漲完全和政府無關，只是當土地資源枯竭時供求逆轉在價格上的表現。并且，舊改項目多處于城市中心區域，開發商傾向于興建高端住宅，最大化利潤，從而進一步推升了深圳的房價。

即便如此，城市更新也是在政府的主導下實施的。2009年深圳就開始大規模實施的城市更新計劃，每年政府都會劃定區域，允許開發商介入改造舊廠房、城中村或舊有的住宅小區。舊改項目通常實施周期遠長于熟地上的開發，而城市更新的難易程度因所更新的土地屬性有著巨大的差別。工業用地主體單一，談判簡單;城中村因為同屬一個鄉村組織，至少有村委會可組織談判;老舊街區，每一個家庭都是一個談判主體，拆遷困難重重。政府每年制定更新計劃，往往先易后難。當城市更新土地成為新增樓市供地的大頭，拆遷法規配套卻進展緩慢，拆遷中的釘子戶時時困擾著舊城改造的步伐。購房者看到城市更新的難度，更加重了他們房價看漲的預期。

深圳土地價格的暴漲，政府的無形之手看來完全可以撇清關系了。但政府有形之手對樓市供給的塑造仍可在其對小產權的態度上表現出來，深圳樓價先全國而啟動和當地政府對違建的整治有著完美的契合點。多年來，城中村的“握手樓”提供了深圳一半的住宅供給，當地村莊和農民私自建樓也一直以低廉的價格分流商品房市場。但2013年以來全國上下均對小產權房形成高壓態勢，深圳更對違法建筑全面控停。引入開發商主體對城中村小產權房進行利益重配，無疑增加了小產權房屋的建造壓力，形成了資本和政府雙主體對“坐地戶”的聯合圍剿。

規劃

城市規劃點石成金，荒蕪的土地瞬間變成價值不菲的城市新區，這里無需贅言。城市規劃的本質是城市基礎設施和公共設施的資源配置和限制，在人口聚集的大都市，控制人口膨脹，集約使用土地往往被規劃者視為重中之重。但限制城市擴張，又成為地價飆升的推力。

麥肯錫在幾年前發布的報告里就對未來城市增長的四種模式做了分析，分別是人口超過2000萬的超大型城市、在大城市周圍出現的中小型城市群的中心輻射型城市、由大量中型城市組成的分布式增長型城市群和小城鎮主導型的城鎮群落。超大型城市給交通和環境帶來史無前例的挑戰，面對不斷攤大餅式的成長，規劃部門總是希望超大型城市能夠向衛星城或城市群發展。

在與超大型城市的搏斗中，與“北上廣”最接近的恐怕要算東京都市圈了。東京一直是全球范圍內規模最大的都市區，且擁有全球最復雜、最密集且運輸流量最高的鐵道運輸系統和通勤車網絡。由于得天獨厚的經濟、地理和文化優勢，日本的首都圈的發展，一直呈現集聚的態勢。在“二戰”后迄今為止的絕大部分時間里，其人口都在以遠超過其他都市圈的規模和速度增長。

為限制東京圈城市擴張，日本政府曾頒布了《首都圈整備法》和《首都圈近郊綠地保全法》等多種法律，先是如北京一樣在城市核心區周邊設置環狀綠化帶以形成建成區擴張的“緊箍咒”，可惜效果不彰，只好放棄修建統一的環狀綠帶的構想，轉而對于現有的綠地加以分散保護。規劃幾經更替，東京開始考慮從單核型城市向多核型發展，形成多核多圈層的地域空間結構。無論城市規劃如何“退守”，如何求變，都改變不了人口向著東京聚集。即使地產泡沫破裂，東京都市圈都是全日本土地最為保值的區域。

日本房地產泡沫破裂并非遙遠的傳說，任何行業都有自己固有的規律。庫茲涅茨周期，一種長經濟周期，一種為期15～25年，平均長度為20年左右的經濟周期。由于該周期主要是以建筑業的興旺和衰落這一周期性波動現象為標志來劃分，所以也被稱為“建筑周期”。因為滿足居民住房需求是一個長期過程，可一旦居者有其屋后，建筑業需求將突然消失，故而向上趨勢形成時會延續十多年之久，向下趨勢形成時會迅速下滑，下滑到非常低的水平之后，反彈到一個較低的水平徘徊很多年。如今，7億平方米庫存，40億平方米的在建面積和40億平方米的待建土地，就全中國而言，建筑業的景氣周期無疑見頂了。

但對于大都市，建筑業供求周期之外還有著城市化規律的作用。中國城市化水平遠不及發達國家，即使人口總量的拐點已過，向大都市的人口流動進程也遠沒有達到頂峰。上海去年的常住人口減少了15萬，有人據此證明中國的大城市化到了盡頭，疏散的力量超過了聚集的動力。稍有些常識就能明了疏解出的人口都是被刻意排擠出去的低端勞動力，他們根本就無力在大都市購房。

那些完成城市化進程的發達經濟體，大城市的聚集效應仍在發生著，這就不能不和新的經濟形態聯系起來思考了。新經濟背景下，知識信息的可共享性、外溢性和擴散性，使得以知識為基礎的經濟領域呈現出邊際收入遞增的特點。反映在城市發展方面，城市聚集帶來了報酬遞增的效果是：對于個人，聚集所產生的邊際收益大于邊際成本;對于整個地區，回流效應大于擴散效應，因而使得大城市的規模不斷擴大。

如此人口移動的洪流之下，當“北上深”仍在聚攏著優勢社會經濟資源，甚至連日本已經解決的學區房痼疾都在堅守，我們很難預期這里的房價會發生實質性調整，尤其當政府把高房價作為限制人口流入的手段，更難預期到房價像日本那樣跌下去后終生不能解套。

也只有當房價影響到社會穩定，限制了經濟活力的時候，它才會像香港正在發生的——停止上漲。