潖江蓄滯洪區建設與管理初探

韓智娟

(廣東省水利電力勘測設計研究院,廣東 廣州 510635)

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潖江蓄滯洪區建設與管理初探

韓智娟

(廣東省水利電力勘測設計研究院,廣東 廣州 510635)

潖江蓄滯洪區是北江中下游防洪體系的重要組成部分,是珠江流域唯一一個列入全國蓄滯洪區建設規劃的蓄滯洪區。對潖江蓄滯洪區現狀進行分析,論證潖江蓄滯洪區建設與管理的必要性,分析了潖江蓄滯洪區建設與管理的主要內容,并提出了建議。

潖江蓄滯洪區;建設;管理

潖江蓄滯洪區是北江中下游防洪體系的重要組成部分,2009年已列入國務院批復的《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》中,是珠江流域唯一一個列入規劃的蓄滯洪區。北江中下游防洪體系以“堤庫結合、以泄為主、泄蓄兼施”為方針,目前,北江中下游防洪體系中的飛來峽水利樞紐和北江大堤加固達標工程建設已完成,由于歷史和社會經濟等原因,潖江蓄滯洪區建設與管理嚴重滯后,非工程防洪措施基本為空白,廣東省有關蓄滯洪區的法律法規存在不足,嚴重影響了蓄滯洪區的管理及北江中下游防洪體系整體功能的發揮。

1 潖江蓄滯洪區現狀分析

1.1 蓄滯洪區內工程設施落后

潖江蓄滯洪區現有堤圍17宗,其中清城區12宗,佛岡縣5宗,總長為55.45 km,堤圍多數建于20世紀五六十年代,近年來多處堤圍進行了維修加固,多數堤圍防洪標準在10～20年一遇之間。潖江蓄滯洪區現有穿堤建筑物38座,其中水閘18座、排水泵站17座、涵3座。這些穿堤建筑物始建于20世紀六七十年代,部分排水泵站近年更新了機組,目前，全部閘站基本能維持運行。

潖江蓄滯洪區內工程存在的主要問題：①區內堤圍建設標準參差不齊,大部分堤圍堤身斷面不達標,僅有約20%的堤圍進行了護坡。②區內穿堤建筑物普遍存在設計標準偏低、設計流量偏小和設備老化等問題。③區內主要堤圍堤頂高程均超過了原設定的潰圍水位,堤圍又缺乏必要的分洪措施,難以適時分蓄洪水。④區內道路網、橋梁等基礎設施不能滿足分蓄洪水時人口轉移的需要。

1.2 潖江蓄滯洪區涉及范圍廣、人口等實物數量多

潖江蓄滯洪區隸屬廣東省清遠市管轄,根據2016年6月及7月社會經濟調查,潖江蓄滯洪區涉及清遠市清城區和佛岡縣的3個鄉鎮31個行政村382個自然村13 919戶63 157人(戶籍人口,常住人口約54 501人),涉及房屋約261萬m2, 20多家工業企業,多處幼兒園、小學、中學,以及通信線路、輸變電線路等。

1.3 潖江蓄滯洪區相關法律法規存在不足

目前,國家蓄滯洪區相關的法律法規有1988年出臺的《蓄滯洪區安全與建設指導綱要》(國發[1988]74 號)、2000年的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》(國務院令第286 號)、2006年修訂的《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》(財政部令第13 號)、2006年的《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》(國辦發[2006]45 號),2007的《蓄滯洪區運用補償核查辦法》(水汛[2007]72 號),但這些法律法規尚存在幾點不足：①法律層面缺乏完善的規定,法律層面僅《防洪法》在“第四章 防洪區和防洪工程設施的管理”中對蓄滯洪區建設與管理作了原則性規定,但沒有明確具體的法律責任,法律效力不強[1]。②缺乏蓄滯洪區管理方面的規定,如蓄滯洪區如何進行人口的管理與控制、如何協調人口與土地的關系、蓄滯洪區的產業發展等,現有的法律法規均沒有比較全面、可操作性強的規定。③部分政策范圍不涉及潖江蓄滯洪區,如2000年的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》僅適用于附錄中所列的國家蓄滯洪區,而潖江蓄滯洪區2009年才列入國務院批復的《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》,故其不在《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》適用范圍內。④廣東省尚未出臺蓄滯洪區相關的任何法律法規,潖江蓄滯洪區是廣東省唯一一個列入國家蓄滯洪區規劃的蓄滯洪區,且目前正進行可行性研究設計工作,尚未完成,故省有關部門尚未針對蓄滯洪區出臺相關的任何法律法規。

2 加強潖江蓄滯洪區建設與管理的必要性

為發揮北江中下游防洪體系的整體功能,保障蓄滯洪區居民的安全及基本生活,促進區內產業發展,加強潖江蓄滯洪區建設與管理的必要性顯得十分迫切。

2.1 北江下游防洪體系的保護對象極其重要

北江流域中下游人口眾多,經濟發達,固定資產巨大。北江下游的防洪安全對保護本地區人民的生命和財產安全、經濟建設成果、經濟社會的可持續發展,乃至廣東全省經濟社會的持續穩定發展均具有重要意義。

2.2 按照以人為本、全面、協調、可持續發展的必然要求

隨著經濟社會的發展,啟用臨時淹沒區和滯洪區的難度越來越大。加強蓄滯洪區建設與管理工作,就是要制定水庫臨時淹沒區和滯洪區土地利用和管理方案,對滯洪區實行風險管理,既要保護清遠、廣州及北江三角洲部分地區的防洪安全,又要使蓄滯洪區的損失得到合理補償,基本生產、生活條件得到保障,充分體現以人為本的精神。為此,通過制定適當的補償運用方案,使水庫臨時淹沒區和滯洪區在需要的時候可順利啟用,給洪水出路,保護下游更重要的防洪目標,減小洪水損失,達到統籌兼顧,實現國家、社會可持續發展的目標。

3 潖江蓄滯洪區建設與管理的主要內容

潖江蓄滯洪區建設與管理,一方面要加強蓄滯洪區防洪與安全設施建設,另一方面要完善人口、土地、產業發展等的管理制度。

3.1 可靠的工程設施

按照流域防洪總體要求和潖江蓄滯洪區分洪任務要求和區內經濟社會發展狀況,因地制宜地制定潖江蓄滯洪區工程建設和安全措施建設的布局與方案,進行分蓄洪控制工程建設,重點加強以蓄滯洪區現有堤圍和進退洪設施為主的分蓄洪控制設施,逐步形成體系完善、設施齊全、調控靈活的蓄滯洪控制工程體系,保證發生設計洪水和超標準洪水時,蓄滯洪區能適時適量運用,按量分蓄洪水,人員安全得到保障,使洪水“分得進,蓄得住,退得出”。

3.2 完善的安全設施

根據蓄滯洪區不同區域的洪水風險狀況,組織和引導蓄滯洪區內的單位和個人修建避水臺、防洪樓(房)、平頂結構形式房屋,或者按規定的蓄滯洪水位墊高房基,同時因地制宜地采取區內安置、撤退轉移至臨時安置區等各種方式進行安全設施建設,逐步使區內居民脫離洪水高風險區,最大程度減輕分洪蓄水影響,確保居民的生命安全,改善民生,維護正常的生活、生產秩序[2]。

針對潖江蓄滯洪區的特點和洪水風險分區,在現有安全設施基礎上,根據潖江蓄滯洪區的具體情況和各風險分區居民分布狀況,對蓄滯洪區中居住在設計蓄洪水位以下受分洪蓄水影響的人口擬定居民安全避洪方案。在進行區外安置規劃時,應優先考慮采取后靠蓄滯洪區外崗地方式進行安置,不改變原有耕作方式、行政隸屬關系,做到離水不離地。

3.3 合理的人口控制與管理措施

按照《蓄滯洪區安全與建設指導綱要》要求,嚴格制定潖江蓄滯洪區內人口控制規劃,規定區內人口增長率(自然增長率及機械增長率)要低于省內其他地區,限制人口遷入,鼓勵人口外遷或外出就業,制定鼓勵人口外遷及外出就業的組織方案及優惠政策,從而逐步減少蓄滯洪區內人口數量,緩解人水爭地矛盾,保障蓄滯洪區安定發展。

3.4 因地制宜的土地利用方式

在符合防洪要求,保持蓄洪能力前提下,因地制宜合理進行土地利用。在指定分洪口門附近和洪水主流區域,只能進行農牧業及其他露天方式的使用,以保持自然空地狀態,避免有礙行洪；潖江蓄滯洪區其他范圍土地利用,可結合蓄滯洪區的特點,種植業方面應努力抓好夏季作物的生產,“保夏奪秋”,秋季種植耐水作物,能收則收；結合區域內現有的養殖業(多家規模化養殖黑鬃鵝、魚類等的企業和合作社),合理發展養殖業；借鑒學習潖江蓄滯洪區范圍內已有的種植合作社的模式,如清城區宏大種植專業合作社,開展了花卉(百合、劍尾蘭等)、蔬菜(空心菜、西瓜、香瓜)等種植,這些經濟作物種植期所需時間短,且經濟效益高。

3.5 符合當地特點的產業發展模式

蓄滯洪區經濟發展模式要與蓄滯洪區建設相適應,限制蓄滯洪區內高風險區的經濟開發活動,鼓勵向低風險區轉移或外遷,建設的企業須自行安排可靠的排洪措施。禁止在蓄滯洪區內建設有嚴重污染物質的工廠和儲倉。

3.6 完備的運用補償和社會保障體系

為保障蓄滯洪區的正常運用,潖江蓄滯洪區需建立完備的運用補償和社會保障體系[3],以合理補償蓄滯洪區內居民因蓄滯洪遭受的損失,補償對象包括：水毀工程的修復、農作物、專業養殖和經濟林水毀損失、住房水毀損失、無法轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失；補償程序包括蓄滯洪區居民家庭財產登記,家庭財產的變更登記,每年汛期前匯總統計,蓄滯洪后損失核查登記,補償資金撥付等。為保障補償資金,逐步改變過去洪災損失單純依靠政府補助的辦法,可研究制定潖江蓄滯洪區防洪基金、洪水保險或社會保險制度。

3.7 生態環境管理制度

目前, 我國蓄滯洪區普遍存在生態環境退化、環境污染加劇、洪災負面影響嚴重等問題。潖江蓄滯洪區需在建設與管理前期就要建立生態環境管理制度,包括分區域進行生態改善[4],對重度風險的蓄滯洪區,可限制產業發展,適當開發濕地景觀等,在中度和輕度風險區,產業發展要盡量不改變區域內原有生態結果,實現經濟開發與區域環境保護相協調；同時要進行蓄滯洪區范圍內污染防治工作,禁止在蓄滯洪區內建設有嚴重污染物質的工廠和儲倉,農業種植要降低化肥、農藥對水源的污染,嚴格控制范圍內工業企業的污染物排放。

4 潖江蓄滯洪區建設與管理有關建議

4.1 加快加強廣東省蓄滯洪區建設與管理立法研究

為進一步規范蓄滯洪區建設與管理,根據國家蓄滯洪區相關的法律法規,加快廣東省蓄滯洪區建設與管理立法研究。一方面,可參照湖南、湖北、安徽、河北、天津等地方出臺的蓄滯洪區管理辦法、蓄滯洪區運用補償辦法、分洪區安全建設與管理條例等相關政策,研究比照已有政策的優點和不足,分析其實施效果及存在問題；另一方面,加強潖江蓄滯洪區的實地調研,實地了解潖江蓄滯洪區的特點,尤其是蓄滯洪區內居民需求,摸清現行的國家有關政策和其他地區有關政策哪些可以為當地所用,哪些政策需要補充,便于結合地方實際,制定廣東省蓄滯洪區有關政策。

4.2 建立完善的潖江蓄滯洪區管理體系

確定管理機構、提出管理措施和制度。根據蓄滯洪區人口、土地、經濟發展等情況,合理確定工程管理范圍和保護范圍,提出通訊預警系統建設方案,制定應急救生、疫情控制管理措施,提高蓄滯洪區抗御蓄滯洪損失的承受能力。根據不同分洪、潰堤方案,提出潖江蓄滯洪區風險管理建議,引導區內經濟結構、產業結構和生產布局的合理調整,為蓄滯洪區扶貧補償等方面的相關政策制定、建立社會化保障體系和洪澇災害損失保險體系奠定基礎。

[1] 劉定湘,劉小勇,郎勱賢. 加快制定“蓄滯洪區管理條例”的認識與思考[J]. 水利發展研究,2015(9)：11-14．

[2] 侯傳河, 沈福新. 我國蓄滯洪區規劃與建設的思路[J].中國水利,2010(20): 40-43．

[3] 陳愛萍,徐靜. 國內蓄滯洪區研究文獻綜述[J]. 中國科技信息,2009(22)：22-23．

[4] 沈和,陳蓉,鄧敏,等. 我國蓄滯洪區管理制度與政策創新研究[J]. 水利經濟,2011,29(4)：36-40．

(本文責任編輯 王瑞蘭)

Primary Exploration on Construction and Management of Pajiang River Flood Detention and Retarding Basin

HAN Zhijuan

(Guangdong Provincial Investigation Design and Research Institute of Water Conservancy and Electric Power, Guangzhou 510635，China)

Pajiang River flood detention and retarding basin, as the only one listed in the national flood detention and retarding basin construction planning in Pearl River Basin, is an important part of the flood control system in Beijiang River. Based on the analysis of the status of Pajiang River flood detention and retarding basin, the necessity of the construction and management has been demonstrated and the main contents of its construction and management has been analyzed, as well as some suggestions have been proposed.

Pajiang River flood detention and retarding basin；construction；management

2016-08-10;

2016-09-22

韓智娟(1986),女,碩士,工程師,從事征地移民工作。

TV873+.2

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1008-0112(2016)010-0059-03