基層治理法治化現狀與對策研究

樊 平

基層治理法治化現狀與對策研究

樊 平

在全面推進依法治國的宏大改革實踐中，村（社區(qū)）治理法治化具有基礎性的意義，是建設法治國家的重中之重。改革開放、尤其是十八屆四中全會以來，基層治理法治化建設取得了長足進步，但也還存在基層組織建設不到位、群眾法律意識普遍偏低、不良社會風氣影響等諸多問題。要深入推進基層治理法治化，需要從健全基層組織、培養(yǎng)法治人才、完善考核體系、抓好宣傳教育等多方面努力，同時應大力支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升基層經濟發(fā)展水平，為法治建設提供經濟支撐。

基層治理 法治化 現狀 對策

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從系統的觀點出發(fā)，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。村（社區(qū)）是基層中的基層，村（社區(qū)）的法治建設水平也直接影響到全面建成小康社會和“兩個一百年”的目標能否實現，是“十三五”期間法治建設的重中之重。

一、 “基層治理法治化”的含義與意義

基層治理法治化，就是要在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一前提下，按照法律來管理基層事務，即基層的政治、經濟、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法制體系，公民的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道。i廣義的基層治理法治化，在范圍上包括了縣級及以下所有行政區(qū)域；狹義的基層治理法治化，則僅指村（社區(qū)）的治理法治化。村（社區(qū)）是社會結構中最小的細胞，加快以村（社區(qū)）為核心的基層治理法治化建設，在我國依法治國的宏大戰(zhàn)略中有基礎性的地位和作用，是法治中國的重要組成部分。基層雖小，卻關系到執(zhí)政基礎與社會穩(wěn)定，基層法治水平的高低，直接影響著國家治理體系、治理能力現代化和改革發(fā)展穩(wěn)定大局。因此，基層治理法治化建設在全面推進依法治國中具有基礎性、關鍵性的重大意義。

二、基層治理法治化建設現狀

（一） 基層組織建設有待增強

基層黨組織和自治組織的組織建設、隊伍建設和制度建設還存在諸多問題：在組織建設方面，一些村、社區(qū)還未按要求配備五職干部，一些地方建立的治保會、調委會、村務監(jiān)督委員會等職能作用發(fā)揮不明顯，形同虛設；在隊伍建設方面，一些基層干部法律意識和法治思維還比較欠缺，坑農害農的職務犯罪案件時有發(fā)生；在制度建設方面，一些制度在實施過程中有打折扣、落實不到位的情況。

（二） 群眾法律意識有待提高

2015年全國審判機關審結群眾切身利益相關民事案件同比上升5.7%；全國信訪部門受理信訪同比下降7.4%。這一數字一定程度上反映了群眾法律意識不斷提高，處理問題的方式方法日益科學化、合法化。但在一些經濟和文化落后地區(qū)，部分群眾理性維權的意識薄弱，一些無理信訪、偏執(zhí)型纏訪和非法鬧訪極易引發(fā)群體事件。一些群眾違反法律法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約，違規(guī)圈地占地修建房屋、侵害他人相鄰權、侵占農村公共道路等現象時有發(fā)生；一些群眾疏于參加村社自治事務，在干部選舉、集體決策、村務監(jiān)督等方面未能積極、主動行使投票權、參與權、監(jiān)督權。

（三） 經濟發(fā)展不平衡加劇社會矛盾

ii中東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市與農村、不同行業(yè)間的收入水平差距仍然較大。經濟領域的矛盾投射到社會領域，就產生了仇官、仇富、不講理、不信法等消極社會情緒。部分基層群眾尤其是貧困家庭和無業(yè)、失業(yè)青年群體在遇到矛盾和紛爭時，不時采取非理性、非常規(guī)的方法來解決，治安事件時有出現，對基層法治化建設造成了很大的障礙。

三、基層治理法治化建設對策

（一）強化基層組織建設

推動基層治理法治化，首先需要加強組織建設，鞏固基層戰(zhàn)斗堡壘。

一是選優(yōu)配強基層組織。堅持并發(fā)展向村（社區(qū)）派駐“第一書記”、大學生村官機制，激發(fā)基層黨組織的活力和創(chuàng)造力。探索從本地群眾、復轉軍人、大學生村官、致富能手中選拔優(yōu)秀黨員作為基層黨組織帶頭人。進一步加大村務監(jiān)督委員會的建設，形成村委會、支委會、監(jiān)委會“三委”并立的良好局面。在加強組織建設的同時，加大對基層群眾自治組織選舉中出現的賄選行為的打擊，確保被選舉的基層干部既體現群眾真實意愿，又符合法律法規(guī)的要求和黨委、政府基層法治化的期待。

二是強化物質保障。針對基層任務重、壓力大、待遇差的現實情況，縣、鄉(xiāng)兩級政府應加大對基層組織的物資支持，嚴格落實中央關于城市社區(qū)“三有一化”和農村“一定三有”的政策，建立財政經費正常增長機制，為基層干部解決好工資、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本福利待遇，緩解基層干部生活壓力和后顧之憂，防止干部因貧困而失廉潔，使其真正安心在基層、扎根在基層。

三是強化監(jiān)督考核。充分發(fā)揮上級黨委政府、監(jiān)委會、基層群眾的監(jiān)督作用，對基層干部每年度的工作進行科學合理的考核。重點對完成上級黨委、政府交辦工作情況、完成村務工作情況、群眾滿意度測評三個方面進行考核測評。考核結果決定獎金發(fā)放和人員去留。

四是強化制度建設。一方面，建立和完善規(guī)范制度機制，推動基層行政行為、自治行為合法化。重點抓好村務公開制度落實，借鑒利用QQ、微信、微博等新興媒介，對“三重一大”、“三資”使用情況等進行公示，提升工作透明度，防止不作為、亂作為甚至腐敗現象的滋生蔓延。另一方面，倡導在法律政策的框架內建立村規(guī)民約，增強群眾參與管理村社事務的主動性。探索建立基層矛盾化解網格化機制，充分發(fā)揮專業(yè)權威人士、德高望重老人、退休返鄉(xiāng)干部職工等群體在基層法治建設和綜合治理方面的先導作用。

（二）提高群眾法律意識

基層的法治化，在抓好基層組織建設的同時，還需要全面提升群眾的法律意識。一是大力加強法制宣傳和法律教育。司法機關搞好法律“七進”，基層干部自覺擔當法制宣傳員、矛盾調解員，推動法制宣傳的日常化、長期化。同時，借鑒建國初期農村辦夜校的模式，創(chuàng)辦新時期法律夜校，對參加夜校并考試合格人員，發(fā)給證書并給予適當經濟獎勵。通過教育培訓，既引導基層群眾遵守法律法規(guī)，履行法定義務，引導其積極行使法律賦予的民主權利，廣泛參加村務管理活動，實現“讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用”iii的良好格局。

二是依法打擊犯罪、定紛止爭。通過打擊各種刑事犯罪尤其是職務犯罪，調解和審判各類民事糾紛，以小見大，增強民眾對法律的敬畏和信任。在刑事案件中，基層司法工作者要以身作則，嚴格按照法律依法、依事實依證據，及時、公正作出處理和判決，樹立法律權威，增強群眾對法律和司法機關的信任感。在民事案件中，充分發(fā)揮調解與審判的雙重職能，耐心聽取雙方意見，在充分釋法說理的基礎上，公平公正地進行調解和裁判，有效提升基層民眾的法制意識。

三是加強法律援助與服務。信訪不信法等現象的產生，有群眾自身的法律知識和法制意識缺乏的主因，也有司法行政部門援助與服務工作不到位的外因。基層司法所作為司法行政部門聯系基層群眾的前沿窗口，應聯合相關部門，積極主動為符合條件的群眾提供法律援助宣傳和法律咨詢服務，使其逐漸養(yǎng)成遇事找法的良好習慣。

（三）提升經濟發(fā)展水平

按照馬克思的觀點，經濟基礎決定上層建筑，政治、法律等上層建筑最終是由社會生產力的發(fā)展決定的iv。法治與發(fā)展相互作用、相互統一，加強基層法治化建設，必須同步提升基層經濟發(fā)展水平。一是創(chuàng)新經濟發(fā)展模式。緊跟農業(yè)、農村發(fā)展新需要，積極穩(wěn)妥推進土地、林地確權和流轉，鼓勵農民通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，實現土地利益最大化，推動農業(yè)發(fā)展現代化；鼓勵鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，尋求“三農”問題與旅游發(fā)展的融合路徑，工商、旅游、食品監(jiān)督、交通等部門協調配合，加強道路等基礎設施建設，為鄉(xiāng)村旅游提供政策支持和便民服務；鼓勵勞動力富余地區(qū)積極發(fā)展家庭來料加工服務，有效消化剩余勞動力，主業(yè)、副業(yè)齊頭并進，促進城鄉(xiāng)基層群眾增產增收、脫貧致富。

二是支持“雙創(chuàng)”下基層。“雙創(chuàng)”活動在IT、電子商務、機械制造等行業(yè)呈現井噴態(tài)勢，而一、三產業(yè)即農業(yè)與服務業(yè)領域的創(chuàng)新顯得薄弱。政府相關職能部門應加強對基層創(chuàng)新人才的技術和資金支持，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，以點帶面，帶動農業(yè)和服務業(yè)的整體發(fā)展。大力開展家政服務、專業(yè)技術、電子商務、大眾創(chuàng)業(yè)方面的免費培訓，為基層群眾干事創(chuàng)業(yè)提供智力支撐。基層政府需充分發(fā)揮引導功能，鼓勵眾創(chuàng)平臺下基層，改變農村創(chuàng)業(yè)人員單打獨斗的局面，為他們提供更廣闊的發(fā)展空間、資源共享空間v。

三是抓好精準扶貧。貧窮是基層違法犯罪的重要誘發(fā)因素之一，因生計問題而逾越法律界限的事例并不鮮見。按照中央、省委有關精神和習近平總書記關于精準扶貧的指示和要求，做到“六個精準”，以基層為工作重心，下大力氣解決農村和社區(qū)貧困人口的生產生活困難，恢復貧困地區(qū)的“造血功能”，真正斷掉窮根、開掘富源。vi確保2020年實現貧困人口全部脫貧，對因貧窮造成的刑事犯罪和民事糾紛具有預防和遏制作用，對基層安定團結具有基礎性的意義。

i劉佳義.推進基層治理法治化[N].光明日報，2014-12-8（1）

ii馮華.貧富差距到底有多大[N].人民日報，2015001-23（17）

iii中共中央編譯局.列寧全集（第3卷）[M].人民出版社，1972:153

iv中共中央編譯局.馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].人民出版社，1995:82

v王浩.農村“雙創(chuàng)”莫少“一創(chuàng)”[N].人民日報，2016-04-24（11）

vi聞濤.扶貧開發(fā)，成敗在于精準[N].人民日報，2015-6-25（5）

樊平，男，四川綿竹人，研究生學歷，現任四川省德陽市人民檢察院黨組副書記、常務副檢察長兼德陽市檢察官協會副會長）