經濟發展方式轉變中的法律規制問題研究

李 玫，劉雅婷

（對外經濟貿易大學法學院，北京 100029）

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經濟發展方式轉變中的法律規制問題研究

李 玫，劉雅婷

（對外經濟貿易大學法學院，北京 100029）

經濟發展方式的轉變日益成為我國經濟社會發展面臨的重大而緊迫的現實課題，關乎國計民生和百年夢的實現。深化市場經濟體制改革和優化經濟結構離不開制度的創新和法治建設，我國經濟發展方式轉變過程中法律規制呈現出政策法律化、法域屬性混合化、規制人文化的特征。本文闡述了經濟發展轉變過程中關于政策科學性與協調性、權力與權利法律體系以及多元化糾紛解決機制方面的現狀，并從完善立法、執法、司法的路徑提出解決相關問題的建議。

經濟發展方式；法域屬性混合化；權力法律體系；多元化糾紛解決機制

加快轉變經濟發展方式，是一項復雜的系統工程，需要通過多種手段或者途徑加以推進。作為上層建筑的法律，既應反映經濟發展階段性特征與規律，也應在經濟發展方式的轉變中發揮指導和引領作用。對法的應然性的研究有助于貫徹科學發展觀的理念，化解經濟發展中的實際矛盾，將經濟發展方式的轉變納入法治化的軌道中來。積極推進制度創新、嚴格依法行政、充分運用法律手段解決實際問題，是加快經濟發展方式轉變最為重要的手段。后國際金融危機的背景下，不少學者從具體的法律制度入手研究了促進經濟發展方式轉變的法律保障問題，本文則從經濟發展方式轉變中的法律規制的基礎理論為角度對經濟發展中的問題進行研究。

一、經濟發展方式的轉變與法治建設

經濟增長，是指總產出在一定時期的持續增長［1］。經濟發展，是一種中長期的社會再生產循環活動［2］，不僅重視經濟規模的擴大和效率提高，更強調經濟系統的協調性、經濟發展的可持續性和發展成果的共享性。從單純關注經濟增長到謀求經濟發展，是經濟建設理論與實踐的突破，也是從追求短期利益向長期利益的邁進。制度是實現經濟發展長期利益最直接、最有效和最穩當的途徑。經濟學家諾斯強調制度的重要性和決定作用，對于我們實現經濟轉型具有啟示意義。經濟發展方式的轉變過程實質是制度的變遷和創新過程，“一國經濟的增長和發展總是和政府的政策決策及背后的制度緊密相關。廣泛存在的制度，包括經濟、政治和法律方面的制度，對長期經濟增長起著關鍵作用。”［3］

改革開放始終圍繞著市場經濟體制的建立與發展而推進，并在較短的時間內確立起了較為完善的社會主義市場經濟體制的基本構架。經濟發展方式的轉變首先要深化市場經濟體制的改革，進一步發揮市場在資源配置過程中的決定作用。法治是市場經濟的內核與實質，法治建設是實現市場經濟規范化、程序化、制度化的保障，運用法律手段調整各類經濟關系以維護市場經濟的自主性、契約性、競爭性、統一性和開放性。從計劃經濟到市場經濟的過渡是法治理念和法律制度不斷嵌入經濟運行的過程。現實中仍存在著治理理念、職能定位、權責配置等諸多問題，需要通過不斷推進法治建設以完善與我國市場經濟發展相協調、共促進的法律體系。

結構主義把經濟發展看成是結構轉變的過程，經濟結構的調整也是實現加快轉變經濟發展方式的重要途徑。經濟體制的改革調整的是經濟發展方式轉變中的政府——市場的互動關系，是一個主導權的配置問題。經濟結構的調整則是以市場經濟運行的內在構成要素為視角，涉及到多方經濟主體利益和更為復雜的權責體系。需求結構、投入結構和產業結構的調整無不需要在法治的軌道中進行并將之固化為推進經濟長效發展的法律制度。經濟發展與社會穩定相協調離不開法治的保障。從長遠看，加快經濟發展方式轉變，有助于減少社會矛盾糾紛。但從近期看，加快經濟發展方式轉變有可能會引發新矛盾，增加與經濟結構調整相關的案件，消費者權益案件、金融糾紛案件、各類知識產權案件、商事、海事、海商糾紛案件、各類環境保護糾紛案件等。

二、轉變經濟發展方式中的法律規制特點

（一）政策法律化

我國現階段還沒有專門制定加快經濟發展方式的法律法規，相關內容僅僅由中央政府制定的規范性文件所承載。地方立法在加快經濟方式轉變中有不少突破，比如深圳市2011年實施的《深圳經濟特區加快經濟發展方式轉變促進條例》、陜西省自2011年12月1日起施行的《陜西省循環經濟促進條例》等。地方立法為中央制定統一的加快轉變經濟發展方式的立法提供了理論借鑒和實踐經驗。在轉變經濟發展方式的理念日益滲透到經濟與社會發展過程的當下，制定統一的權責明晰、內在協調、程序合理的法律法規有利于實現經濟社會決策的合法性和科學性。

將轉變經濟發展方式納入法治化的軌道，正是政策法律化的過程。從立法機關來說，政策多表現為部門規章和其他規范性文件，如“通知”“決定”等，牽涉行政機關的“部門利益”。廣義的法律是指包括法律及有法律效力的解釋、行政機關為執行法律而制定的規范性文件（包括規章），狹義的法律是指全國人大及其常委會制定的法律規范。本文所討論的是狹義的法律。經濟政策是“國家為實現一定的政治或經濟任務，或者為指導或調節經濟活動所規定的經濟生活上的行動準則或措施”。［4］其存在不確定性、變動頻繁性和難以預期性的弊端。政策的制定和實施應當盡可能通過法律框架與分權制衡來確保政策發揮最大的作用。通過促進性和保障性的法律規則反映并保障政策的宗旨與實施，將政策的針對性、靈活性與時效性與法律的原則性、穩定性和長效性相結合，共同作用于加快經濟發展方式的轉變過程。

（二）法域屬性混合化

古羅馬法學家烏爾比安將法律分為“公法”和“私法”。根據調整對象和涉益范圍的不同來劃分法域屬性是大陸法系的標志性法律類型劃分方法。前者調整的是公共利益，側重公權力的干預和管制，后者調整的私人利益，自由與自治是核心理念。對于經濟發展方式轉變中的法律規制來說，法域屬性混合化的特點尤為明顯。這既是對經濟主體互動方式轉變的客觀反映，也是通過對法律規制中理念與手段的改進加快經濟發展方式轉變的途徑。

私法公法化是指國家權力對社會和經濟生活的直接干預突破了傳統的私法界限，從而使公法關系向私法領域延伸。契約自由是市場經濟的核心要義，私法是承載著保障市場契約自由之法益功能的本位法。私法公法化的重要依據是市場失靈理論，以凱恩斯為代表的國家干預論為國家介入市場提供了合理性，國家在市場經濟中的角色已經從單純的經濟秩序的維護者、仲裁者演變為結果取向的干預者和積極的市場參與者。［5］在倡導新科技，鼓勵創新促進經濟發展方式轉變的形勢下，私法調整內容與范圍更進一步擴大。比如專車問題的出現，為實現產業轉型，推進互聯網合作和維護公益，政府進行行政指導介入了本由合同法調整的領域。私法公法化正是通過公法的“剛性”以克服私法的“柔性”，以適度的管制實現公益的最大化，這是經濟轉型中鮮明的法律規制特征。

公法私法化是指傳統的私法調整方式被部分地或者間接地引入了公法領域，從而使私法關系向公法領域延伸；從計劃經濟體制到市場經濟的轉變過程中，仍存在權力尋租，公共資源濫用等問題，在公法領域滲透私法理念是對經濟發展方式轉變中的政府職能重新定位。這些行政管理領域的新變化迫切需要政府職能的轉變，從而對相應的法律調整提出了新的要求，它需要在過去“管”的基礎上加入“放”的因素。［6］在經濟發展方式轉變的形勢下，將私法中的“誠信原則”滲透到公法領域，國家通過私法的法律形式進行公共管理，有利于市場自由競爭，提供公共服務質量和產業結構轉型升級，比如PPP合營項目模式興起和國有企業民營化的潮流，正是經濟發展方式轉變中公法私法化的直接體現。

（三）規制人文化

保障和改善民生是加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，法律規制的人文化是貫徹以人為本的科學發展觀的體現。法律規制的人文化是指尊重和保障公民的主體地位，切實維護公民權利和改善生存發展環境，實現經濟與社會的協調可持續。在經濟結構和產業結構調整過程中，為鼓勵公民的首創精神，積極參與市場經濟活動，我國力倡大眾創新、萬眾創業，《公司法》、《證券法》等多部法律進行了修改，對于拓展融資渠道、降低準入門檻、實現市場自由競爭具有重要意義。為擴大內需、調整消費結構，《消費者權益保護法》、《食品安全法》、《廣告法》等法律作出了重大的修改，以優化消費環境、鼓勵安全消費、理性消費、綠色消費。經濟發展方式轉變中實體法規制的人文化，是通過加大公民參與的“靈活度”、客服監管的“僵化度”、保障經濟環境的“安全度”，以改善經濟社會的“協調度”。

經濟發展方式轉變中法律規制的人文化在訴訟法中表現為“國家中心主義”向多元化主義的轉變。我國轉型時期矛盾復雜化、多樣化和尖銳化，國家權力在糾紛解決機制中居主導地位，不利于糾紛解決中自治與協商機制的形成和發展，而且使應對社會矛盾糾紛多元化的解決機制推向單一化和扁平化［7］。訴訟法的修改和近年來協商性糾紛解決機制的完善，是在經濟發展方式轉變背景下實現多種主體參與的糾紛解決機制的轉型。尊重國家、社會、公民在糾紛解決中的地位和作用，實現糾紛解決的良性社會共治。

三、經濟發展方式轉變中的法律規制現狀

（一）政策的科學性和協調性

政策工具作為國家在一定的時期實施的治理對策、指導原則和措施，在實施過程中通常未有明確的規范予以限制。政策工具缺乏足夠的實證依據和有效的評估機制，其科學性和合理性并不確定，甚至與現有法律規范發生沖突。比如稅收優惠措施在實現經濟效率的同時，也會造成實質的不公平，與稅收法定和稅收中立的法律原則相沖突。（修改后的《立法法》將“稅收”專設一項作為六項，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定）再如，《企業所得稅法》頒布前我國實施的是“內外有別”的企業所得稅收政策，雖有收益但是效果甚微，甚至造成內外企業競爭的不公平。只有科學合理的政策才能起到實質的示范作用，發揮市場在資源配置中的決定作用。

由于目標、方式、著力點的不同，不同政策工具具有不同的功能和特點，應當在整個經濟鏈上作用于不同環節，形成一個既全面覆蓋又重點突出、彼此協調的政策鏈。現代市場經濟中的國家治理主要是通過貨幣、財稅、產業政策等工具。促進經濟發展方式的轉變需要多重政策工具的靈活運用和相互協調。產業政策是國家指導社會投資方向的依據，財稅政策通過調控資源在私人部門和公共部門之間的轉移促進經濟結構的優化，貨幣政策通過對貨幣供應量的調節實現總量的增長。財稅政策必須與貨幣政策相結合，為產業政策提供支持，三者共同作用于經濟的升級轉型。提高政策工具的法治性、科學性和協調性，正是為了實現合法性和合理性的統一，也為法律制度的構建提供了良性先導和實時信息，以克服法律規制在經濟發展的滯后性，促進法律實然性和應然性的統一和良法的形成。否則“法律既服務市場，也會損害市場。”［8］

（二）經濟發展方式轉變中的權力法律體系

經濟發展方式轉變中的權力在性質上為宏觀調控權。實現政府提供公共物品的職能必須有權力的支持和保證，宏觀調控須在法律規制下進行才能做到不越位、不缺位和不錯位。促進經濟發展方式轉變的權力體系，從內部構成來看，主要由計劃調控權、金融調控權以及財政調控權等調控性權能共同構成；從外部構成來看，主要涉及縱向和橫向權力配置問題。目前，內部構成形成的具體權力法律制度本文不作贅述，外部構成涉及的問題包括:

首先，權限不明導致執法部門之間以及與司法機關的沖突，比如稅收主管機關可在法律對稅收減免不明的情況下對其職權范圍內的具體事項進行解釋。稅收減免解釋權目前歸財政部和國家稅務總局行使，二者的權限也時有重合。根據《行政訴訟法》，稅收減免的行政解釋并不具有終局的司法效力，而在稅收征管實踐中，稅收減免行政解釋卻呈現不斷擴大化趨勢，使稅法體系結構呈現傾斜。［9］

其次，中央與地方的權限范圍關系到利益分配格局和經濟發展中公平與效率問題。經濟發展方式轉變過程中的中央政策細化為地方政府的執行。根據《立法法》，地方政府促進經濟發展方式轉變的權力來源于法律法規的授權，法律法規未規定的由中央授權行使。地方政府行使權力的過程中，一味追求績效、權力尋租、地方保護主義等現象都不利于經濟結構的戰略性調整。除了以內部構成要素形成的直接調整經濟結構的法律外，對于外部構成要素形成的對公權力本身約束的法律對于經濟結構的調整也具有重要意義。憲法和法律應當明確和理順中央與地方以及各部門之間的權限范圍，通過運用權責統一、過失責任、司法解釋等法治原則完善宏觀調控法，并在市場規制法中嚴格限制行政壟斷，形成促進經濟發展方式轉變中權力體系內外協調的法律制度。

（三）經濟發展方式轉變中的權利法律體系

促進經濟發展方式轉變中的權利體系，是指除了公權力主體之外的其他經濟主體在經濟生活中形成權利，也正是區分權力體系的邊界。財產權和經濟自由權是個人和組織作為市場主體參與市場活動必須具備的基本權利，也稱為“經濟人權”。［10］市場準入是經濟權利得以實現的前提。負面清單管理制度是與國際標準的“法治化營商環境”接軌的市場管理制度，減少了以往的前置審批的弊端，是從經濟權利的“不利益”實現權益保護的優質化和規范化，也實現了權力-權利的制衡，這對于其他法律規制在調整和釋放市場活力方面具有深遠的借鑒意義。

經濟發展方式轉變中市場主體的經濟權利通常具有雙重法律屬性。比如我國憲法規定，“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法的財產所有權”，這表明所有權既不受其他一般私人主體的侵犯，也不受代表公權力的國家機關和社會團體的違法干涉。混合權利的增多，也是經濟發展方式轉變中法域屬性混合化特性的直接體現。規范權利的法律體系既應順應“混合化”也應當保證內在的合法性和明確性。從權源來講，憲法規定了經濟主體的基本經濟權利，部門法將基本經濟權利具體化，并且同一經濟權利會由不同的部門法調整。實現上位法與下位法的有效銜接，加強對現有法律法規體系的清理工作，實現法律體系的內在統一與協調勢在必行。

（四）多元化糾紛解決機制

在促進經濟發展，以實現公平與和諧為目標的經濟發展方式轉變的過程中，利益格局日趨呈現多元化的特點。社會矛盾糾紛由常見的公民之間涉及權利義務沖突的糾紛向多元化、復雜化、群體化的方向發展，對多元化糾紛解決機制解決社會深刻轉型過程中出現的各種矛盾和糾紛提出了新的要求。我國長期存在“小社會大政府”、“剛性維穩”理念，在訴訟糾紛解決體制上形成“國家中心主義”，即國家對糾紛解決的主導性強、訴訟解決過于集中，而非訟糾紛解決機制不完善。

公民權利意識和法治意識的提升以及國家治理從“管制”到“服務”的理念轉型，使得近年非訟解決機制不斷完善，調解和仲裁得到進一步發展，并且公益訴訟，小額訴訟等制度的引入也卓有成效。多元化糾紛解決機制不應當是簡單并列，而應當是多種糾紛解決方式的有機結合和互補互動，并且其最高價值理念在于其各部分或各種方式之間的協調與平衡。［11］經濟發展方式中的多元化糾紛解決中心應注重以協商性理論完善糾紛解決機制自身以及相互銜接制度。經濟發展方式轉變中的矛盾糾紛的不斷演進，糾紛的解決應當置身于國家、社會和公民的合力治理國家的宏大背景中。［12］

四、經濟發展方式轉變中的法律規制完善建議

（一）提高立法質量，完善法律體系

經濟發展方式轉變中的宏觀調控離不開法律手段和政策工具，筆者認為無論是政策法學派的“政策本位論”還是法政策學派的“法律本位論”都僅僅從目的和抉擇方面進行考量，未就政策與法的二者的協作實效方面進行深入探討。實現政策與法律之間的功能互動和優勢互補，關系到經濟發展方式轉變過程中宏觀調控目標的實現、公平與效率的平衡以及合法性與合理性相統一的問題。

就政策與法律的互動關系來看，二者應在宏觀調控中相互作用于經濟發展方式轉變的法治化進程。從法律效力來看，政策的效力低于法律，因此政策的制定要以憲法和法律為依據，不得與政策和法律的原則相抵觸。法律決定了政策的手段、程序和作用范圍等，是政策得以發揮效力的前提和保障。實現經濟發展方式轉變的法治化，首先應當完善經濟發展方式轉變中的權力法律體系，比如我國目前財政法制缺乏財政轉移支付法、中央與地方分稅制等內容的成文規定。在政策主導、法律缺位的領域應當實現“依法制權”，特別是對全局有重大影響和重大利益的政策，以及成熟的且具有相對穩定性的政策。［13］另外，經濟政策轉化為法律的過程要嚴格按照《立法法》程序，注意說明理由，尊重人民代表的獨立表決權和立法機關的表決結果并及時的公布。從立法層面上解決政策法律化過程中出現的問題，是完善社會主義法律體系，提高立法質量以發揮法治在經濟發展方式轉變中引領作用的關鍵。

（二）轉變管理職能，提升執法效能

執法與立法是一脈相承的環節，執法的效能關系到經濟發展方式轉變中宏觀調控目標的實現，離不開具有現實操作性法律法規的保障。比如循環經濟立法的不完善，使得執法實踐中經常出現以罰代管，地方保護主義等現象，難以真正做到公正執法、依法執法。執法權力既來自于法律的規定也包括政策的授權，在實際中依然面臨著政策與法律的協調與沖突問題。立法對政策與法律的規制是解決經濟發展執法中出現的多頭監管，權力交錯等問題的重要環節，對于實現科學、民主、高效的行政管理具有重要意義，在此不多贅述。

經濟發展方式轉變的過程正是政府與市場在資源配置當中重置權限與定位，執法過程最直接體現了經濟轉型中政府職能轉變的要求。從“管制”到“服務”的理念轉變中，執法人員應當樹立職權法定意識、公正執法意識、烙守職責意識、程序和證據意識，保障市場主體、行政相對人的合法權益，提高執法的合法性和公信力。實現執法的科學與合理，是促進經濟轉型中公共管理的文明與和諧的有效途徑，是踐行“以人為本”核心理念的必要手段。

（三）深化司法改革，發展多元機制

經濟的發展方式的轉變離不開良好的法律環境，法律對經濟的保障和規制都需要完整、公正、高效的司法制度予以保障。經濟社會的轉型期利益關系復雜而交疊，司法發揮著妥善解決社會問題的同時，也滲透和反映著時代的理念和客觀要求。從司法體制來看，根據經濟社會發展中的新特點設立經濟巡回法庭、知識產權法院，既是司法體制的在新時期的深化改革，也實現了經濟發展方式轉變中法治與經濟的良性運作，起到了鼓勵大眾創新、促進社會和諧的作用，體制的完善為司法內在優化與外部互動提供了有效的保障。從司法內容來看，隨著經濟發展方式轉變中群體性經濟糾紛增多，公益訴訟制度的建立與完善，對于追求社會實質正義和維護公共經濟利益開辟了一條新的司法途徑，也使市場規制、國家投資經營、宏觀調控等領域中的國家調節經濟所形成的經濟法糾紛獲得司法程序保障，彌補了傳統訴訟在解決公益經濟沖突方面所存在的固有缺陷。

多元化糾紛解決機制的完善與司法改革密切相關。多元化糾紛解決機制的完善實質是發揮訴訟的中心作用，實現仲裁、調解和和解充分發展的糾紛解決路徑。這是“唯司法論”觀念向多元化價值理念的轉變。司法的改革創新需要對司法限度理性認識和合理期待，通過有效合理的制度安排實現多元化糾紛解決機制，將司法的權威性與非訟糾紛解決的自治和自律共同作用于經濟發展方式的轉變過程中。

五、結語

經濟發展方式轉變中的法律規制滲透并凸顯著現代市場經濟中公權與私權融合與協作。無論是分析與總結我國經濟發展轉變中法律規制的特點與現狀，以及從立法、執法、司法的路徑提出相關建議，本質都是通過實現公權的科學、合理、統一、協調以加快保障經濟發展轉變中權利與公益的最大化，這是我國構建并完善社會主義法律體系的本旨所在。

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（責任編輯：王 荻）

F120.3；D911.04

A

1008-2603（2016）03-0094-05

2016-04-15

李玫，女，對外經濟貿易大學法學院教授，博士生導師；劉雅婷，女，對外經濟貿易大學法學院碩士研究生。