面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究

漯河醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校圖書館 胡蓮香

面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究

漯河醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校圖書館 胡蓮香

【摘要】政府?dāng)?shù)據(jù)開放是電子治理有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國引領(lǐng)著全球面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動，其主要經(jīng)驗有：完善的法律體系和政策執(zhí)行機(jī)制、廣泛的推廣和參與機(jī)制與“一站式”政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶建設(shè)，這些經(jīng)驗對我國具有重要借鑒意義。我國可以通過完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)、健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理體制機(jī)制，面向公眾需求、提升用戶體驗和加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶建設(shè)等途徑推進(jìn)電子治理環(huán)境下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】電子治理；政府?dāng)?shù)據(jù)開放；電子政務(wù)

1.引言

電子治理（E-governance）是電子政務(wù)（E-government）發(fā)展的新趨向，是在新的社會條件下治理理念與日新月異的信息技術(shù)碰撞交融的產(chǎn)物。如劉偉認(rèn)為，電子治理是治理理論導(dǎo)入與電子政務(wù)重鑄的過程，它的戰(zhàn)略目標(biāo)就是為治理中各種主體提供參與的平臺［1］；卡斯特指出，以信息技術(shù)為中心的社會革命普遍滲透到人類活動的全部領(lǐng)域，帶來了技術(shù)、社會和歷史的變遷［2］12，云計算、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展對政府、經(jīng)濟(jì)和社會組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和業(yè)務(wù)流程再造，是催生電子治理的技術(shù)力量。當(dāng)前，電子治理理論在經(jīng)歷了最初的理論研究階段后，產(chǎn)生了一系列的具體的精細(xì)化實踐，其中政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是一個重要方面。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動始于美國，在全球范圍內(nèi)方興未艾。當(dāng)今世界的政府?dāng)?shù)據(jù)開放是治理理論、信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)推動和社會發(fā)展共同作用的結(jié)果，政府信息或數(shù)據(jù)公開具有保障民主社會人民主權(quán)、民主參與的意味［3］，以海量和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為特征的大數(shù)據(jù)技術(shù)推動著公共數(shù)據(jù)的開放透明［4］。在我國，黨的十八屆三中、四中全會要求：“推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)”。因此，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的需要，是實現(xiàn)善治的電子治理的必然要求。

基于此，本文在相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)美國在推動電子治理過程中政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)的經(jīng)驗，從中得出若干重要啟示并提出我國面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對策性建議。

2.理論背景與研究評述

2.1 從電子政務(wù)到電子治理：基于信息技術(shù)的政府流程再造

電子政務(wù)是運(yùn)用信息技術(shù)改善政府績效并創(chuàng)新與改造政府的公共管理模式，而電子治理強(qiáng)調(diào)以治理理論為指導(dǎo)，通過公共服務(wù)、政策設(shè)計和公民參與等方式再造政府、公民和社會之間的關(guān)系以達(dá)到善治，是超越電子政務(wù)的新型治理模式。Meer et al.［5］認(rèn)為，電子治理是政府與社會組織、公眾、企業(yè)緊密合作，通過信息技術(shù)和通信技術(shù)的應(yīng)用以實現(xiàn)政策目標(biāo)；Dawes［6］認(rèn)為，電子治理是運(yùn)用信息技術(shù)來支撐公共服務(wù)、政府管理、民主程序、并改善公民、社會、私有部門與國家之間的關(guān)系；國內(nèi)學(xué)者王浦劬等［7］提出，電子治理不是信息技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應(yīng)用，而是更多地與政治權(quán)力和社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會-政治組織及其活動的方式，涉及到公眾如何影響公共管理過程的一系列活動。徐曉林等［8］認(rèn)為，電子治理是政府、公民以及社會組織等主體以信息技術(shù)為載體，針對公共問題實現(xiàn)合作共治的過程。由此可見，電子治理強(qiáng)調(diào)通過利用信息技術(shù)來聯(lián)結(jié)政府、公民和社會建立良好的互動機(jī)制，對公共事務(wù)進(jìn)行管理，構(gòu)建更加透明、責(zé)任、民主、有效的政府，實現(xiàn)善治。

2.2 電子治理新范式要求從政府信息公開走向政府?dāng)?shù)據(jù)開放

從政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放體現(xiàn)著政府開放、透明和民主的廣度和深度。信息是被加工成對接受者有意義的數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)是被加工和提煉成信息的原材料，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府擁有的原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)集的開放，讓政府?dāng)?shù)據(jù)以最小的粒度呈現(xiàn)給用戶才能發(fā)揮全部的潛在價值［9］。Lathrop和Ruma［10］19認(rèn)為，開放政府意味著公民不僅有權(quán)獲取信息、數(shù)據(jù)和程序，還要成為優(yōu)秀的參與者；董禮勝等提出，電子治理的發(fā)展要經(jīng)過政府信息供給（最簡單的服務(wù)）、電子服務(wù)傳遞（政府功能的轉(zhuǎn)移）和電子民主（在線協(xié)商與決策）三個演進(jìn)階段［11］［16］。由此可見，政府信息公開是電子政務(wù)環(huán)境下的產(chǎn)物，它受政府有限開放理念、科層制結(jié)構(gòu)和信息技術(shù)發(fā)展水平的制約，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是面向電子治理，基于政府開放的理念、進(jìn)一步打破科層制結(jié)構(gòu)和信息技術(shù)發(fā)展水平制約的產(chǎn)物，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是電子治理有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.3 面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究

因此，電子治理環(huán)境下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放是由信息技術(shù)發(fā)展和一系制度變革推動的。美國總統(tǒng)奧巴馬自2009年上臺以來，以開放政府為口號，提出建設(shè)透明、公眾參與和協(xié)調(diào)合作的政府，將美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動推向新的階段，引領(lǐng)了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的潮流，電子治理呈現(xiàn)出新局面。相對而言，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處于探索起步階段，如沈亞平，許博雅［12］認(rèn)為我國國家信息化管理體制中存在的職能交叉、部門分割、管理不到位、協(xié)同發(fā)展能力較差等問題是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的體制下障礙；呂艷濱［12］對2009-2013年政府信息公開的案例分析表明，我國政府信息公開實施中存在的諸如觀念有待提升、主動公開落實不到位、依申請公開面臨阻力等問題。韋斯特（Darrell M.West）認(rèn)為，技術(shù)很少能夠獨(dú)自驅(qū)動偉大變革，數(shù)字技術(shù)的有效應(yīng)用需要政策改革、組織調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新的緊密結(jié)合與良性互動［14］3。由此可見，信息技術(shù)導(dǎo)致的公共管理變革是制度、組織和技術(shù)綜合作用的結(jié)果。綜合上述研究，本文嘗試通過從制度建設(shè)、參與機(jī)制和技術(shù)平臺三個層面總結(jié)美國電子治理背景下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗，然后提出我國面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對策性建議。

3.美國面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗

3.1 完善的法律體系和政策執(zhí)行機(jī)制

奧巴馬政府發(fā)布了一系列相關(guān)文件推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，如開放政府指令（2009年12月8日）要求“各政府機(jī)構(gòu)要在線發(fā)布政府信息，提高信息質(zhì)量”，第13556號總統(tǒng)令（2010年11月4日）要求“為敏感但非涉密數(shù)據(jù)信息創(chuàng)建開放、標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)”，第13563號總統(tǒng)令（2011 年1月18日）要求“政府機(jī)構(gòu)應(yīng)構(gòu)建開放的信息交流環(huán)境，為公眾提供良好的參與機(jī)會”；第13642號總統(tǒng)令（2013年5月9日）為政府?dāng)?shù)據(jù)管理工作提出了新的準(zhǔn)則，要求將數(shù)據(jù)公開化及可讀寫化納入政府的義務(wù)范圍。這些法律法規(guī)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了保障，是美國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放走在世界前列的制度基礎(chǔ)。

為推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的落實，美國政府實施了一系列配套的政策執(zhí)行機(jī)制。第一，創(chuàng)設(shè)首席信息官和首席技術(shù)官，形成網(wǎng)絡(luò)化工作機(jī)制。第二，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)開放政策執(zhí)行的監(jiān)督。第三，發(fā)布政策執(zhí)行文件將政府?dāng)?shù)據(jù)開放推向縱深。第四，成立跨部門工作組。

3.2 廣泛的推廣和參與機(jī)制

第一，成立推廣團(tuán)隊。為提高Data.gov的社會認(rèn)知度，聯(lián)邦政府任命“數(shù)據(jù)推廣員”并成立交流專家團(tuán)隊，向公眾及政府機(jī)構(gòu)宣傳開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策。第二，推出“我的大數(shù)據(jù)”主題活動。第三，通過Data.gov在線互動進(jìn)行參與。如前所述，美國公民可以通過用戶注冊、提問建議、提交應(yīng)用、請求數(shù)據(jù)、評論數(shù)據(jù)集、分享到社交網(wǎng)站和建立討論專區(qū)等方式對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行獲取、檢索、下載、分享和評價等活動。同時，Data.gov首頁開辟專區(qū)為最新數(shù)據(jù)集版面，供用戶第一時間發(fā)現(xiàn)。第四，通過舉辦數(shù)據(jù)開發(fā)競賽來推廣政府?dāng)?shù)據(jù)開放。由政府提供獎金，在Challenge.gov網(wǎng)站上來吸引公眾參與解決迫切性的公共事務(wù)問題，鼓勵公眾使用政府開放數(shù)據(jù)；在Data.gov上線不久，美國一家名為陽光基金會（Sunlight Foundation）的機(jī)構(gòu)與著名的自由軟件和開源軟件運(yùn)動倡導(dǎo)者奧萊理（Tim O'Reilly）合作，舉辦程序員Data.gov數(shù)據(jù)開發(fā)大賽，引起社會廣泛關(guān)注，成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放推廣的經(jīng)典案例。

3.3 “一站式”政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶建設(shè)

Data.gov將自身的目標(biāo)和使命描述為：“Data.gov主要目標(biāo)是開放聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)，通過鼓勵新的創(chuàng)意，讓數(shù)據(jù)走出政府、得到更多的創(chuàng)新型運(yùn)用。Data.gov致力于政府透明，全力把政府推向一個前所未有的的開放高度”［15］204。Data.gov具有四大特點(diǎn)：第一，數(shù)據(jù)量大、主題豐富。第二，元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與兩級類目體系。第三，便捷的數(shù)據(jù)檢索功能。第四，豐富的用戶在線互動功能。

4.我國面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實現(xiàn)路徑

4.1 完善法律法規(guī)，健全體制機(jī)制

目前，我國保障政府?dāng)?shù)據(jù)公共獲取的法律法規(guī)主要包括《檔案法》、《保密法》、《政府信息公開條例》以及一系列規(guī)范文件如《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見>的通知》（2011年6月8日）和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》（2013年08月15日）等。這些法律法規(guī)尚未從國家層面的明確要求政府部門向公眾開放原始的、一手的、全面的、可被計算機(jī)可處理的政府?dāng)?shù)據(jù)。因此，我國可以在國家層面制定相關(guān)法規(guī)或政策，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提供政策保障和支持，推進(jìn)電子治理。第一，要明確開放范圍。應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)立法，清晰制定規(guī)則以促進(jìn)開放數(shù)據(jù)，以公開為原則、不公開為例外；第二，規(guī)劃開放次序。先開放關(guān)系到公眾的切身利益，便于推動用戶的參與及基于數(shù)據(jù)的商業(yè)服務(wù)，凡屬于涉及公共利益、公眾權(quán)益、社會關(guān)切及需要社會廣泛知曉的，都要依法、全面、準(zhǔn)確、及時地做好公開工作；按照需求導(dǎo)向，通過調(diào)研，把重點(diǎn)放在用戶最需要開放的主題范圍上；第三，開放數(shù)據(jù)運(yùn)動面臨信息安全、隱私以及數(shù)據(jù)質(zhì)量等諸多挑戰(zhàn)，這需要制定關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和個人隱私權(quán)的法律，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放創(chuàng)造完善的制度基礎(chǔ)。

要完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理體制機(jī)制，構(gòu)建數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)體系。第一，建立具有綜合協(xié)調(diào)能力的管理機(jī)構(gòu)。構(gòu)建一個具有綜合協(xié)調(diào)能力的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的發(fā)展規(guī)劃；區(qū)分并明確整個政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)開放工作的職能重點(diǎn)，理順數(shù)據(jù)開放執(zhí)行機(jī)構(gòu)與各級各部門之間的關(guān)系。第二，探索建立政府首席信息官制度。設(shè)置在各政府部門中的首席信息官，將推進(jìn)各級各部門政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的責(zé)任落實到具體的職務(wù)上，形成與現(xiàn)有行政管理體制機(jī)制相結(jié)合的組織架構(gòu)。第三，加強(qiáng)對信息政策的監(jiān)督。積極構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效評估制度，探索設(shè)立獨(dú)立的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)對《信息公開條例》及相關(guān)信息政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。第四，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部政府?dāng)?shù)據(jù)開放培訓(xùn)工作。通過舉辦政府?dāng)?shù)據(jù)開放培訓(xùn)班、交流學(xué)習(xí)等方式，引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部切實提高信息化工作的能力和水平，推動電子治理環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有序開展。

4.2 面向公眾需求，提升用戶體驗

建立以公眾為中心的電子治理理念，積極推廣數(shù)據(jù)的使用，為用戶提良好的體驗。第一，推動用戶參與。公眾的參與和使用是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目標(biāo)，公眾通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放參與公共事務(wù)有助于從政府?dāng)?shù)據(jù)再利用上創(chuàng)造出新的價值，有助于發(fā)現(xiàn)用戶的需求和對質(zhì)量的反饋并改進(jìn)數(shù)據(jù)服務(wù)的質(zhì)量。第二，要充分利用Web2.0技術(shù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺的博客、QQ、RSS、維基、微博和微信等功能，促進(jìn)政府與用戶的互動交流，提高用戶的參與度。第三，注重政府與民間的合作。鼓勵公眾和社會機(jī)構(gòu)的參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放，開放數(shù)據(jù)平臺的接口，鼓勵基于平臺的開放數(shù)據(jù)開發(fā)，使得數(shù)據(jù)的價值得到最大化發(fā)揮，推動數(shù)據(jù)平臺的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.3 加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶建設(shè)

建立“一站式”政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，有效整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，搭建電子治理平臺。第一，建立統(tǒng)一、集成的政府?dāng)?shù)據(jù)門戶。數(shù)據(jù)門戶建設(shè)要在統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范下進(jìn)行，建立數(shù)據(jù)共建、共用和共享的網(wǎng)群體系，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑下實現(xiàn)互聯(lián)互通，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性；通過建立一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系建立有效的數(shù)據(jù)管理體系。第二，注重服務(wù)功能的設(shè)計。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺應(yīng)具備以下服務(wù)功能：數(shù)據(jù)服務(wù)功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集的發(fā)布，可對多類型、多格式政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行瀏覽、檢索、標(biāo)簽過濾加載和下載；數(shù)據(jù)存儲和管理功能，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)本體和元數(shù)據(jù)的存儲和管理，對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)實現(xiàn)可視化處理，對數(shù)據(jù)集的統(tǒng)計和使用監(jiān)測；信息交互功能，實現(xiàn)平臺各節(jié)點(diǎn)之間以及平臺與用戶之間的采用CSS主題、社區(qū)論壇、和微博等形式信息交互；數(shù)據(jù)互操作功能，平臺應(yīng)鼓勵用戶對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的權(quán)限，鼓勵第三方開發(fā)者開發(fā)應(yīng)用程序與公眾共享。第三，開發(fā)應(yīng)用核心技術(shù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的支撐技術(shù)涵蓋了元數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)可視化、搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)，這些技術(shù)能有效拓展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的廣度和深度。同時，要加強(qiáng)語義網(wǎng)技術(shù)和數(shù)據(jù)網(wǎng)移動技術(shù)的應(yīng)用，提高數(shù)據(jù)門戶的整合、關(guān)聯(lián)、分析的能力，針對移動用戶引入基于位置的服務(wù)，滿足移動互聯(lián)網(wǎng)用戶的多樣化需求。

5.結(jié)語

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是電子治理的有效運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高政府公信力，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府和廉潔政府的重要途徑。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐尚處于探索起步階段，美國面向電子治理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐對我國具有重要的借鑒意義。當(dāng)然，美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中也有諸如數(shù)據(jù)質(zhì)量和水平參差不齊，對初級用戶支持、數(shù)據(jù)反饋和改進(jìn)機(jī)制與數(shù)據(jù)質(zhì)量評估工具缺乏［16］等問題，這是我們應(yīng)予注意并克服的。我國可以通過完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)、健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理體制機(jī)制，面向公眾需求、提升用戶體驗和加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶建設(shè)，逐步提高電子治理過程中政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平。

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作者簡介：

胡蓮香（1968—），女，河南漯河人，漯河醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校圖書館館員，研究方向∶電子政務(wù)、政府信息資源管理，已發(fā)表論文12篇。