中德戰略環評公眾參與對比分析
——基于制度的比較

李志林，包存寬

(1.德國萊比錫大學地理研究所，萊比錫　04103；2.復旦大學環境與科學工程系，上海　200433)

?

中德戰略環評公眾參與對比分析
——基于制度的比較

李志林1，包存寬2

(1.德國萊比錫大學地理研究所，萊比錫04103；2.復旦大學環境與科學工程系，上海200433)

摘要：公眾參與是戰略環評的重要組成部分，充分有效的公眾參與可以推動政府的科學決策，促進政府決策的民主化。對國內外戰略環評公眾參與機制的比較分析，有利于促進我國規劃環評公眾參與機制的完善。就中德戰略環評，在國家層面上從法律法規程序對于公眾參與的要求和規定入手，分別對公眾的界定、公眾參與規劃環評的范圍、參與時機與方式、信息公開內容以及公眾意見的處理與反饋等方面進行比較研究，提出了擴大公眾參與規劃環評范圍、豐富信息公開內容、倡導“逆向參與”等完善我國戰略環評公眾參與制度的建議。

關鍵詞：戰略環評；公眾參與；法律規定；對比分析

戰略環評作為一項系統程序，通過對擬議政策、計劃和規劃的環境影響進行評價，旨在將環境與可持續發展因素納入到戰略決策，促進決策的科學化與民主化[1-3]。公眾參與作為戰略環境評價中一項重要原則與機制，已經越來越受到廣泛關注和重視。公眾參與不僅可以成為推動政府科學決策的動力，還可以大大增加政府決策的民主化。早在2002年，國際影響評估協會(IAIA)就明確指出，在決策的全過程實施有效的公眾參與是評價戰略環評有效性的重要指標[4]，而作為可持續發展的重要原則，公眾參與也有助于戰略環評實現可持續發展目標[5]。

本文就中德戰略環評實踐，在國家層面上從法律法規程序對于公眾參與的要求和規定入手，分別對公眾參與的主體和范圍、參與的時機與方式、信息公開的內容以及公眾意見的處理與反饋等進行比較研究，旨在為我國戰略環評公眾參與制度的完善提出建議。為了與包括德國在內的歐盟國家對應，本文所討論的“公眾參與”是指狹義的公眾參與，主要是指普通公民和社會團體的參與行動。

1中德戰略環評公眾參與執行現狀

根據歐盟《關于特定規劃和計劃的環境影響評價指令》(Directive 2001/42/EC，以下簡稱SEA指令)第13(1)條要求，歐盟各成員國應在2004年7月21日之前完成內部轉換和實施。德國主要通過以下方式在聯邦層面上完成了SEA指令的轉換：第一，對聯邦建筑規范(BauGB)中關于城市土地利用、區域和空間發展規劃中的相關條款進行修訂。該建筑規范已于2004年7月20日正式實施。第二，通過對原環評法令(EIA Act)進行修訂，將戰略環評指令引入德國環評法令(第三款)中。該法已于2005年6月29日正式實施。由于在歐盟戰略環評指令發布前，德國已經在該領域積累了相當豐富的經驗，在指令頒布后，其戰略環評得到了更為迅猛的發展。歐盟[6]評估報告指出，德國的戰略環評已經改善了規劃和計劃的制定過程；Sadler和Jurkeviciute[7]也指出，德國戰略環評的應用處于較高水平；特別是戰略環評公眾參與制度完備，公眾參與質量較高[8]，不僅促使和強化了各部門的合作以及廣泛的社會參與，也提高了決策質量和透明度[9]。

2003年《環評法》和2009年《規劃環境影響評價條例》的實施，確立了我國戰略環評的法律地位，完善了戰略環評程序，為規劃環評的具體實施提供了保障。在公眾參與方面，黨的十八大、十八屆三中和四中全會以及中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》均對環境保護的公眾參與提出了較為嚴格的要求，如保證公眾的知情權、參與權、表達權、監督權等。2015年1月1日，被稱為“史上最嚴環保法”的修訂和實施，也對環境保護的公眾參與原則進行了規定，并設專章對“信息公開與公眾參與”進行了具體規定，為公眾參與提供了法律依據和保障。然而在戰略環評領域，盡管上述有關法律法規對公眾參與的形式、內容、方式等進行了規定，但在具體實施過程中尚存在著程序不完善、流于形式等一系列問題，我國戰略環評的公眾參與實踐尚面臨極大挑戰。

2中德戰略環評公眾參與對比分析

2.1公眾的界定

我國《環評法》第5條、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第33條、《規劃環境影響評價條例》第13條以及《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)第12條均規定，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。但是對有關單位和公眾的概念以及公眾應包含的范圍并沒有作進一步的界定和具體說明，造成單位和公眾的法律主體地位不明確，以致在長期實踐中形同虛設[10]。規劃環評的實踐也反映出，當前該領域的公眾參與主要為直接或間接受影響的團體或個人，自愿參與規劃環評的團體或個人微乎其微。

歐盟指令和德國環評法令都對公眾進行了界定。歐盟指令第2(D)條和第6(4)條以及德國環評法令§2(6)均認為，公眾是指單個或若干自然人或法人，以及遵循國家立法、慣例規定所組成的協會、機構以及組織。環評法令進一步解釋到，受影響的公眾可以是一個個單獨的自然人，也可以是其工作領域受規劃或計劃影響的協會等組織，包含非政府環保組織。

由于規劃屬戰略層面，影響范圍廣、涉及公眾多，而直接影響到的公眾不是非常明確，對公眾參與對象的識別造成一定難度。我國環評相關法律法規沒有明確規定公眾參與的主體范圍，在很大程度上增加了開展公眾參與的難度。在德國，公眾參與倡導的是廣泛參與，除直接或間接受影響的公眾和團體外，對于規劃或計劃環評有興趣的公眾均可參與進來。

2.2公眾參與的范圍

我國《環評法》第11條和《規劃環境影響評價條例》第13條規定，“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”根據規定，在我國進行公眾參與的規劃環評只有專項規劃，綜合性規劃和專項規劃中的指導性規劃的環評被排除在公眾參與的范圍之外。此外，對于“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”的界定標準和決定權歸屬，《環評法》和《規劃環境影響評價條例》并沒有給出相應說明，這有可能會導致規劃編制機關自行決定是否進行公眾參與。而德國的環評法指令規定，所有納入該環評法指令的規劃和計劃，均應按照要求實施公眾參與。

與德國規劃環評公眾參與對象的范圍相比，我國公眾參與戰略環評的范圍較為狹窄。首先，綜合性規劃和專項規劃中的指導性規劃被排除在外；其次，沒有給出明確的界定標準，使一些具有“潛在環境影響的規劃”可能成為公眾參與程序中的漏網之魚；最后，新的技術導則總綱雖然努力為公眾參與提出一些導向性建議，即根據規劃的類型選擇不同的參與群體，但可能會導致公眾參與被弱化和邊緣化。

2.3公眾參與的時機與方式

就參與時機而言，《環評法》第11條和《規劃環境影響評價條例》第13條規定，“專項規劃的編制機關應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”。同時，《規劃環境影響評價技術導則 總綱》第12章第3款列出了公眾參與的方式，包含調查問卷、座談會、論證會、聽證會等。

歐盟指令第6條第2款和德國環評法令§14i(2)條明確規定，“規劃部門應在規劃或計劃草案報送法律程序前，為公眾盡早和有效地提供表達對于規劃、計劃草案和環境影響報告書的意見的機會。這個時間應不少于一個月”。參與的方式主要為包含電子郵件在內的書面異議及聽證會等。

包含公眾參與的早期介入原則，是確保戰略環評有效性的關鍵原則。但是對于介入時機的確定，中國和德國都沒有提出進一步的要求，而這也成為兩國規劃環評領域內長期討論的熱點[11-14]。

就參與方式而言，調查問卷、信息公示和專家座談咨詢依然是我國公眾參與的主要方式[15]。而在德國，參與的方式則比較靈活，書面形式和口頭形式(需雙方簽字確認)均可被用來提出異議。隨著互聯網的普及，利用電子郵件提出異議也成為常態。此外，聽證會也常被用來作為大型和重點規劃或計劃進行公眾參與的方式。

2.4信息公開的內容

充分的環境信息是進行有效公眾參與的前提。就目前而言，我國戰略環評信息公開的內容為環境影響報告書初稿，其主要內容包括：規劃概況、規劃的主要環境影響、規劃的優化調整建議和預防或減輕不良環境影響的對策與措施、評價結論。此外，公眾可以對終審的報告書及審查意見申請查閱。

德國環境法令規定的信息公開的內容有以下幾個方面：(1)公眾參與之初應公開的信息，包括擬制定或修改的計劃或者規劃的初始詳細信息，確定的戰略環評義務，負責環評的機構信息和對于擬議規劃計劃提出問題和意見的期限，規劃或計劃決定的方式，環境報告和規劃或計劃草案信息，公示地點和時間；(2)公示階段行政審批部門已經掌握的對決策有重要意義的報告和意見；(3)公示之后獲得的對行政決策有重要影響的信息；(4)在規劃或計劃被采納后，公眾還有權獲得的信息，包括采納的規劃或計劃，一份包含如何將環境因素納入規劃或計劃考慮、環境影響報告是否按照指令要求進行編制、公眾和有關部門意見的考慮情況、采納規劃或計劃或其他替代方案的原因等內容的聲明，針對跟蹤評價所采取的措施。

比較而言，德國的信息公開程序包含了公眾參與初期、公示階段以及后期反饋等階段的信息公開，為公眾有效參與提供了相對厚實的基礎，有利于公眾全面了解規劃計劃信息，最終提出真實、有針對性和建設性的意見和建議。而對于我國而言，目前除環境影響報告書草稿外，對其送審稿及終審稿，條例并沒有規定必須進行公開。

2.5公眾意見的處理與反饋

我國《環評法》與《規劃環境影響評價條例》均規定，規劃編制機關應認真考慮公眾參與的結果，并在報送審查的環境影響報告書中對公眾意見的采納與否做出說明，對于未附上述說明以及不采納公眾意見的理由明顯不合理的報告書，報告書審查小組有權提出修改報告書并重新審查的意見。此外，條例還指出，公眾可以對終審的報告書及審查意見申請查閱。對于公眾意見的反饋，《環評法》和《規劃環境影響評價條例》既沒有規定編制機關是否有義務將評價的最終決定通知參與的公眾，也沒有提供公眾對決策進行反饋的渠道。新近出臺的《環境保護公眾參與辦法》明確規定了環境保護主管部門在做出環境決策時要充分考慮公民法人和其他組織提出的意見和建議，并應以適當的方式反饋公民、法人和其他組織，對于其他部門并沒有做出相應規定。

歐盟指令第9條和德國環評法令§14(l)條明確規定，規劃或計劃通過與否的信息必須公開，這些信息包含如何在環境影響報告中考慮公眾意見和建議、出于什么樣的理由以及怎樣權衡替代方案而最終采納當前規劃。

真正的公眾參與是一個連續和雙向交換意見的過程，包含了信息由上至下和自下而上的雙向運轉，其目的是給公民表達自己意見和聽取別人意見的機會，進而影響決策。戰略環評公眾參與的實質是行政部門與公民之間進行雙向交流，最終將公眾參與的成果應用到戰略決策中。比較而言，德國的戰略環評公眾參與機制基本屬于雙向性參與，而我國戰略環評公眾參與雖然也有反饋要求，但總體來說仍然屬于自上而下的參與方式。

3加強我國戰略環評公眾參與的對策建議

2015年4月，中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中明確指出，要及時準確披露各類環境信息，擴大公開范圍，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，完善公眾參與制度。可以說，我國公眾參與制度特別是戰略環評的公眾參與，正面臨一個升級發展的機遇期。因此，應把握公眾參與發展的良好機遇，借鑒德國戰略環評公眾參與的經驗，結合我國基本國情與現實情況，建議從以下幾方面強化我國戰略環評公眾參與：

(1)明確界定公眾的定義和范圍，鼓勵有直接環境利益關系的民眾、各種環保組織以及熱心公益性環保事業的社會團體積極參與到戰略環評中來，尊重公眾參與戰略環評的權利，使公眾享有充分的陳述意見和辯論的機會。

(2)擴大公眾參與的規劃環評范圍，即綜合性規劃和指導性規劃的環評也應納入公眾參與范圍中，允許公眾對各類規劃環評發表意見。可以將與該規劃相關的環評信息納入規劃編制的公眾參與過程，既確保了公眾參與規劃環評的過程有效性，又可避免因參與而產生額外費用。此外，公眾參與的過程中也要注意保護商業秘密和個人隱私。同時，應當制定具體標準，對于可能產生環境影響的規劃進行確定，避免產生糾紛。

(3)提倡公眾參與的全過程和早期介入原則，使公眾參與覆蓋戰略環評的關鍵階段，保證公眾在各個階段的正當環保意見得到申訴。采用形式多樣的參與方式，既要充分利用現代化電子辦公方式，又要考慮邊遠地區的實際情況，避免公眾參與流于形式、缺乏內涵，同時也要根據人員的文化素質和目標群體年齡，采取適當的參與方式。

(4)豐富信息公開的內容，提倡形式多樣、繁簡難易均有的信息內容，保證信息公開渠道的順暢，并及時對公開信息進行更新和充實，做到全面真實、及時準確、重點突出，確保公眾參與的時效性和有效性。

(5)公眾參與是一個連續和雙向交換意見的過程，審查單位有義務向公眾公開最終決定，無論采納與否。同時鼓勵“逆向參與”，即規劃環評人員主動走出來，直接接觸受規劃影響民眾，了解和考慮他們的意見，積極構建上情下達、下情上達的有效雙軌溝通機制，促進規劃環評民主化進程。此外，還應規定公眾有獲得司法救助的途徑，如申請行政審查、行政復議甚至提起行政公益訴訟等，來維護自己的權益。

參考文獻(References)：

[1]Therivel R, Wilson E, Thompson S. Strategic Environmental Assessment[M]. London: Earthscan, 1992.

[2]Sadler B, Verheem R. Strategic Environmental Assessment-Status, Challenges and Future Directions[M]. Den Haag: VROM, 1996.

[3]Partidario MR, Clark R. Perspectives of strategic environmental assessment[M]. New York: Lewis, 2000.

[4]International Association for Impact Assessment. Strategic Environmental Assessment Performance Criteria[Z]. IAIA Special Publication Series No.1, 2002.

[5]Therivel R. Strategic Environmental Assessment in Action[M]. London: Earthscan, 2004.

[6]European Commission, DG ENV. Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC)[Z]. 2009.

[7]Sadler B, Jurkeviciute A. SEA in the European Union. In the Handbook of strategic environmental assessment[M]. London: Earthscan publications, 2011.

[8]陳思宇. 德國環境影響評價制度中的公眾參與[J]. 海峽科學, 2014(3): 12- 16.

[9]European Commission, DG ENV. Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC)[Z]. 2009.

[10]馮煒娟. 從主體上完善規劃環境影響評價制度的思考[J]. 安康學院學報, 2008, 20(5): 25- 27.

[11]凌虹. 規劃環境影響評價中公眾參與有效性的探討[J]. 江蘇環境科技, 2004, 17(4): 32- 34.

[12]孫淑清. 規劃環境影響評價中的公眾參與探討[J]. 污染防治技術, 2009, 22(2): 54- 57.

[13]Kiichiro Hayashi. Comparative study on SEA system in selected countries[C]. Proceedings of international symposium on EcoTopia Science, 2007.

[14]Geissler, G. Strategic Environmental Assessments for renewable energy development—comparing the United States and Germany[J]. Journal of Environmental Assessment Policy and Management, 2013,15(2): 1- 31.

[15]余艷紅, 朱源. 中荷戰略環評中的公眾參與比較及啟示[M]. 環境科學導刊, 2014, 33(5): 87- 91.

收稿日期：2015-08-26

基金項目：國家自然科學基金項目(41271508)；國家社會科學基金重大項目(13&ZD176)

作者簡介：李志林(1972—)，女，山西太原人，德國萊比錫大學地理研究所博士生，研究方向為戰略環境評價與環境規劃，E-mail：tylzl1972@hotmail.com 通訊作者：包存寬(1971—)，男，山東嘉祥人，教授，博士生導師，博士，研究方向為戰略環境評價與環境規劃，E-mail：baock@fudan.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.008

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0029-04

Comparative Analysis of Public Participation in SEA Between China and Germany—Based on Legislative Regulations

LI Zhi-lin1, BAO Cun-kuan2

(1.Institute of Geography, University of Leipzig, Leipzig 04103, Germany;2.Department of Environmental Sciences and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract:As an important component of Strategic Environmental Assessment (SEA), sufficient and effective public participation can facilitate better decisions and promote government democracy in the decision making process. Comparing the legislative regulations on public participation between China and Germany, this paper aimed to identify similarities and differences in terms of several factors in public participation, such as the timing, information disclosure and participatory approach, and thus put forward recommendations like expanding the scope of public participation in SEA, enriching the content of information disclosure, and promoting “reverse public participation”.

Key words:SEA; public participation; legislative regulations; comparative analysis