優化評價內容提高環評效能
——《環境影響評價技術導則總綱》修訂思考與建議

劉殊，姜華，梁鵬

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

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優化評價內容提高環評效能
——《環境影響評價技術導則總綱》修訂思考與建議

劉殊，姜華，梁鵬

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

通過分析《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2011)存在的問題，以改善環境質量為核心，提出了“依法優化、科學強化和突出核心”的修訂思路，明確了優化建設項目環境影響評價的目標和主要內容，提出了導則執行相關的對策與建議，推動將建設項目環境影響評價工作的重點聚焦在環境影響預測和環境保護措施的有效性上。

環評；總綱；導則；修訂

中共十八屆五中全會通過的《“十三五”規劃建議》將“綠色發展”作為五大發展理念之一，對生態文明建設和環境保護作出了重大戰略部署[1]。2011年頒布實施的《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2011)(以下簡稱現有總綱)在規范和指導建設項目環境影響評價工作和保護環境等方面發揮了重要作用[2]。但隨著環境管理方式的轉變，以及環境影響評價技術的不斷發展，現有總綱中部分內容與環境影響管理之間的矛盾也逐漸顯現。

1 現有總綱存在的問題

1.1 規劃環評與項目環評定位不清

現有總綱中規劃環評與項目環評的定位和分界不清，未對規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價的聯動要求進行規定，缺少建設項目環境準入分析和判定程序，導致大量不滿足“三線一單”(生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單)要求的建設項目開展環境影響評價，甚至進入審批程序，增加了社會負擔和行政成本[3-5]。“十三五”期間，環境影響評價制度改革以改善環境質量為核心，以全面提高環境影響評價有效性為主線，強化空間、總量、準入環境管理，推動戰略和規劃環境影響評價“落地”等相關要求。通過規劃環評與項目環評之間建立的聯動機制，強化項目環評與規劃環評的相符性分析，避免規劃環評與項目環評內容重復。

1.2 與環評改革和排污許可的街接存在差距

《環境保護法》(2014)指出，環境影響評價制度是環境管理制度的重要組成部分，但目前其部分管理內容和要求與環評改革、排污許可證制度、環境監測等管理制度的有效街接存在一定差距，環境影響評價技術導則在污染物源強核算、環境監測方案等方面應提出具體的管理要求，突出對排污許可管理的技術支持，落實環境監測計劃，才能確保環境影響評價技術導則的適用性和時效性[3-5]。

1.3 職能交叉和內容寬泛問題有待優化

現有總綱中包含的產業政策符合性、清潔生產和循環經濟、社會環境影響評價(包括壓覆礦產、占用耕地及基本農田、征地拆遷、地震)等內容均由相應行政主管部門負責，并配有相關行政審批原則。環境影響評價審批中各部門職能的交叉與重復降低了管理效能，應依據環境保護部主要職責和管理內容，優化由其他主管部門負責的行政審批內容。

1.4 環評的科學性和規范性尚待提高

近年來，環評理論和技術不斷完善，在環境影響預測方法、污染物源強核算方法和累積環境影響評價技術等方面，相關研究成果的技術價值不斷提高。在環境影響評價中將這些成果逐步應用，通過統一污染源強核算內容和方法，解決源強核算的差異；通過規范預測方法和內容，可以進一步強化環境影響預測的準確性，提高其科學性，為后續環境管理服務。累積環境影響評價突出預測環境質量的變化趨勢，使環評回歸預防環境污染和生態破壞的本意。

2 修訂的思路和目標

在政策法規、管理和技術等層面，通過分析現有總綱在實施過程中存在的問題，建議按照“依法優化、科學強化和突出核心”的思路，對現有總綱進行優化。按照《環境影響評價法》等法律的要求，科學合理設置內容；根據行業特點或環境敏感程度，強化環境保護措施的經濟技術可行性、有效性分析，強化項目建設的環境經濟損益分析和環境管理、監測措施；對于與環境影響及環境保護措施無關的內容，不再納入環評文件。通過對建設項目環境影響評價文件內容進行優化，推動將環境影響評價工作的關注重點聚焦在建設項目的環境影響和環境保護對策措施上，進一步增強環境影響評價的科學性和有效性，切實發揮環境影響評價預防環境污染和生態破壞的重要作用。

3 建議修訂的主要內容

為充分發揮環境影響評價的源頭預防作用，滿足以改善環境質量為核心的管理要求，提高建設項目環境影響評價效能，建議在修訂時主要突出環境影響評價的工作重點，強化環境影響評價制度與其他環境管理制度的銜接，提高環境影響評價的科學性[6]。

3.1 明確總綱定位

為區分《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)與《環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 2.1—2011)，建議將現有總綱名稱改為《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》。同時進一步明確其定位，建設項目環評技術導則體系由總綱、污染源源強核算技術指南、環境要素環評技術導則、專題環評技術導則和行業建設項目環評技術導則等構成。總綱規定其體系的構成，建設項目環境影響評價的一般性原則、通用規定、工作程序、工作內容及相關要求，污染源源強核算技術指南和其他環境影響評價技術導則遵循總綱確定的原則和相關要求。

3.2 加強規劃環評與項目環評聯動

“十三五”時期，環境保護工作將建立最嚴格的源頭保護制度，環境影響評價制度將強化預防為主的作用，在空間(生態、生活和生產)管控、環境準入和區域污染物總量控制等方面強化宏觀指導作用。建議進一步強化規劃環境影響評價對建設項目環境準入的強制約束作用，明確規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價的聯動要求，新增環境準入初篩判定程序。

3.3 有效銜接排污許可證制度

《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》均明確要求盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。環境影響評價制度是預防環境污染和生態破壞的有效手段，排污許可制度是世界各國通行的環境管理制度、企業環境守法的依據、政府環境執法的工具、社會監督護法的平臺。前者注重事前預防，后者注重事中事后監管。兩項制度銜接構成了污染源環境監管的綜合平臺，實現了全過程管理，符合中央建設生態文明總體要求，是落實事前事中事后監管的重要舉措。

建設項目污染源源強是環境影響預測的基礎，也是今后核發排污許可證的重要依據。為了實現環境影響評價制度與排污許可制度有效街接，提高環境影響評價的科學性和準確性，建議在總綱中新增污染源源強核算技術指南，規范污染源源強核算的方法和內容。

3.4 提高環境影響評價效能

根據國家簡政放權要求和環境影響評價管理的新形勢，必須解決各部門職能交叉問題。依據環境保護部主要職責，對資源利用合理性分析、清潔生產和循環經濟、產業政策符合性、社會環境影響評價等依法由其他行政主管部門負責的內容，或能夠由市場有效調節的內容，予以刪除或簡化。將環境影響評價的重點聚焦到選址選線環境論證、環境影響預測和環境風險防控等方面，提高建設項目環境影響評價效能。

3.5 完善環評規范性和科學性

導則總綱是指導建設單位依法開展環境影響評價和環境影響評價單位客觀評價建設項目環境影響的重要技術依據，是環境行政主管部門審核建設項目環境影響有效性的重要決策參考。因此，導則總綱作為指導建設項目環境影響評價工作的科學指南，需要更加嚴謹、科學，不斷完善其規范性和科學性，才能確保其指導性和權威性。建議在修訂時須強化環境影響評價預測的可復核性，規范化和標準化環境影響預測的內容與方法，為下一步環境影響評價信息化建設提供標準化的數據來源，提出優先采用環境影響評價技術導則推薦模型，采用非環境影響評價技術導則推薦的模型，應明確預測模型、方法、參數選取的依據和來源，分析其適用性。同時，建議強化累積環境影響評價，從較大的時空范圍內綜合考慮對環境的影響；突出環境風險評價重點，明確對存在環境風險的建設項目，應分析環境風險源項、計算環境風險后果，開展環境風險評價；突出生態環境影響評價內容，提出預測生態系統組成和服務功能變化趨勢的要求。

3.6 探索更為有效的公眾參與模式

為了充分保障公眾依法有序行使環境保護知情權、參與權和監督權，《“十三五”環境影響評價改革實施方案》中明確提出“要提高公眾參與的有效性，探索更為有效和可操作的公眾參與模式，將公眾參與意見作為完善和強化建設項目環保措施的重要手段”。因此，建議將公眾參與和環境影響評價文件編制工作分離，可以推動實現建設項目選址、建設、運營全過程環境信息公開，建設項目環境影響報告書(表)相關信息和審批后環保措施落實情況公開，從而改變目前多數建設項目環境影響評價公眾參與只在環境影響評價文件編制階段由環評單位采用單一方式開展的狀況，避免公眾參與流于形式，有利于更加充分地發揮公眾對企業的環保監督作用。

4 導則執行的相關建議

導則總綱是建設項目環境影響評價綱領性文件，為充分發揮其效能，建議重點落實以下內容：

4.1 加快完善環評技術導則體系

環境影響評價及相關技術導則是一個有機的統一整體，涉及各要素、各行業，各導則之間相輔相成，指導建設項目開展環境影響評價。因此，建議加快環評技術導則體系頂層設計，建立以改善環境質量為核心的源強、要素和專題技術導則體系[4-5]。

4.2 強化相關領域的科學研究及數據積累

對比國外先進國家，我國現有導則體系對于環境和人體產生持久影響和整體系統影響的累積影響評價、健康風險評價和生態風險評價等導則和內容缺失，影響了環境影響評價的深度和廣度，建議加快相關內容基礎數據積累，強化相關領域的科學研究，盡快出臺相關技術導則[4-5]。

4.3 建立導則跟蹤評估與反饋機制

技術導則是理論結合實踐的綜合成果，建議建立技術導則實施效果評估與反饋機制，定期對現行技術導則的適用性、有效性和可操作用進行跟蹤評估，為進一步完善導則提供科學依據[3]。

[1] 陳吉寧. 改革生態環保制度 提升環境治理能力[N]. 中國環境報: 2015-11-11(1).

[2] 張宇, 刑文利, 姜華. 環境影響評價技術導則 總綱(HJ 2.1—2011)解讀[J]. 環境保護, 2011(18): 11- 13.

[3] 梁鵬, 周俊. 優化評價內容 嚴控新增污染——《環境影響評價技術導則 地下水環境》解讀[J]. 環境影響評價, 2016(4): 18- 21.

[4] 梁鵬, 戴文楠, 楊常青, 等. 我國環境影響評價及相關導則體系初探[J]. 環境影響評價, 2015(5): 10- 14.

[5] 梁鵬, 戴文楠, 楊常青, 等. 我國環境影響評價及相關導則體系頂層設計[J]. 環境影響評價, 2015(6): 24- 27.

[6] 彭應登. 《環境影響評價法》此次修改僅是微調 大調已經箭在弦上[J].節能與環保, 2016(8): 46- 48.

Optimize the EIA Content and Increase Its Efficiency—Thoughts and Suggestions for Revision on Technical Guideline for Environmental Impact Assessment General Programme

LIU Shu, JIANG Hua, LIANG Peng

(Appraisal Center for Environment and Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

This paper analyzed the existing problems in theTechnicalGuidelineforEnvironmentalImpactAssessmentGeneralProgramme(HJ 2.1-2011), in order to improve environmental quality as the core purpose, put forward the “optimize according to the law, scientifically strengthen, and focus on the core” as the revision concept, cleared about the goal and main content in optimizing the environmental impact assessment of construction projects, pointed out the guideline to perform the corresponding countermeasures and suggestions, and finally suggested that the environmental impact assessment of construction projects focused on the effectiveness of the environmental impact prediction and environmental protection measures.

environmental impact assessment; master plan; technical guideline; revision

2016-09-22

劉殊(1974—)，女，黑龍江人，副研究員，碩士，主要研究方向為環境科學，E-mail：516595343@qq.com

10.14068/j.ceia.2016.06.008

X820.3

A

2095-6444(2016)06-0028-03