德州市實行最嚴格水資源管理制度的實踐和思考

呂淑英，李　楠，張　倩

（德州市水利局，山東 德州　253014）

德州市實行最嚴格水資源管理制度的實踐和思考

呂淑英，李楠，張倩

（德州市水利局，山東 德州253014）

摘 要：闡述了實行最嚴格水資源管理制度的原因，介紹了實行最嚴格水資源管理制度的實踐做法，論述了實行最嚴格水資源管理制度取得的主要成效，指出了實行最嚴格水資源管理制度存在的問題，并提出了相應的建議，為類似區域實行最嚴格水資源管理制度提供借鑒。

關鍵詞：水資源；管理制度；實施成效；德州

2010年水利部選擇山東等7個省（直轄市）開展“建立最嚴格水資源管理制度”先行先試工作，德州市積極行動，結合當地水資源管理實際，開拓創新，多措并舉，對實行最嚴格水資源管理制度進行了探索和實踐。

1　德州市的基本水情決定了要實行最嚴格水資源管理制度

1.1水資源總量短缺，供需矛盾突出

全市水資源總量為11.53億m3，人均水資源占有量均低于全國、全省平均水平。據預測正常年份（P=50%）需水約25億m3，但近年來全市引黃指標趨于減少，當前能夠利用的水資源量僅有17.44億m3，缺水量達7.56億m3，加之全球氣候變暖，極端天氣增加，水資源供需矛盾突出。

1.2用水結構不合理，水利用效率低

全市農業用水占年總用水的80%左右，仍存在大水漫灌方式；工業用水約占總用水的8%左右，個別企業未建污水處理工程和回用工程，高耗水行業約占工業總用水的50%以上；城市用水約占總用水的8%左右，城市公共管網漏失率超過20%；用水結構不合理，用水浪費，水利用效率低。

1.3水污染問題突出，水環境質量差

由于工業企業及生活排污、農村面源污染，加之水利部門和環保部門在水資源保護方面執行不同的標準，在水功能區6個水質監測斷面中，馬頰河德州飲用水源區上游（李家橋閘站）水質基本能滿足其功能要求，其余斷面所代表河段的水質均達不到其水環境質量要求；部分河流水質Ⅴ類或劣Ⅴ類，水環境質量差。

2　德州市實行最嚴格水資源管理制度的探索與實踐

2.1嚴格用水總量控制，提高供水保障能力

（1）市縣兩級建立了用水總量控制指標體系。市政府出臺了《德州市實施〈山東省用水總量控制管理辦法〉細則》《德州市實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》等文件，市縣兩級建立了用水總量控制指標體系和規劃期用水總量控制指標及年度用水控制指標相結合的制度，將用水總量控制指標分解到各行業、各用水戶，對超出用水總量控制指標的區域實行新增建設項目限批制度。

（2）嚴格論證許可。建立了建設項目水資源論證評審專家庫，成立了建設項目水資源論證監督小組，將水資源論證列入縣市區科學發展綜合考核體系。新建、改建、擴建建設項目需要取水的，必須進行建設項目水資源論證；對未進行水資源論證的涉水建設項目，不批準取水，不辦理取水許可證。對取水許可有效期滿申請延續的取水法人、取水標的等發生變化的，在用水總量控制指標內，重新核定取水水源和許可水量，重新核發取水許可證，嚴格執行新增取水許可審批“六個必須”的規定。

（3）嚴格控制地下水開采。編制完成《德州市南水北調受水區地下水壓采方案》等成果，嚴格控制在地下水超采區新增取水，關停非法自備水井134眼，減少地下水開采量202萬m3，涵養了水源，全市淺層地下水達到了采補平衡。

（4）加強供水保障能力建設。建成天衢工業園等3條供水管道，鋪設管道1.5萬km，南水北調續建配套工程建設領跑全省；投資2 600萬元，建設丁東水庫向第四水廠供水工程；寧津大柳等4座水庫竣工或蓄水，已建成平原水庫13座，實現了“一縣一庫”的目標；已治理流域面積30 km2以上的支流河道152條；投資2.23億元，建設再生水利用工程13座、配套管網66.47 km，規?？傆?2.2萬m3/d，再生水用于景觀補水、城市雜用、工業企業生產和農業灌溉等方面，利用率達50%以上。

（5）加強水資源監控能力建設。投資280萬元，建立地下水位監測站162處；投資178萬元，建設了市級水資源監控系統平臺，實現了市縣水資源監控平臺聯網，在線監測用水戶292家，設備運轉正常，全市取水戶用水計量率達到100%。

2.2嚴格用水效率控制，推進節約用水工作

（1）強化計劃用水管理。依據取用水戶以往年份實際用水量、用水計劃申請、行業用水標準等，重新核定審批水量，科學編制用水計劃，將指標內的水量分配到各取用水戶，下達了區域層、行業層和取用水戶層的用水計劃。注重對取水環節進行認真梳理和規范，對取水設施、計量設施進行GPS定位和圖像采集固定，對用水工藝、節水措施、退水情況進行現場核實，采取遠程監控和日常巡查相結合的方式，加強計劃用水的監督管理。

（2）規范水資源費征收。每月根據取水單位和個人的實際用水量，按征收標準依法征收水資源費。水資源費征收實行“票款分離”制度，水資源費基本實現應收盡收。積極調整水資源費征收標準，編制完成《德州市水資源費征收標準調整方案》，水資源費征收標準將按期調整到位。

（3）推進節約用水工作。①農業生產上，開展了4個縣的國家級、省級產權制度改革和管護機制試點。截至2014年底，小農水重點縣項目完成投資2.96億元，新增“旱能澆、澇能排”高標準農田1.92萬hm2；投資20.31億元，共發展節水灌溉面積22.39萬hm2，其中高效節水灌溉面積19.48萬hm2，年可節水4.99億m3，增產3.72萬t。全市建成節水示范區27個，節水示范面積達8萬多hm2，小白龍、小地龍、水肥一體化面積達40多萬hm2。②工業生產上，限制高耗水行業項目，大力推廣企業中水回用、廢污水“零排放”等節水技術。建立節水型企業100家，投入技改資金12.3億元，完成工業節水技改項目100個，實現年節水能力約3 000萬m3。③城市生活上，建設節水示范工程27個，加強供水管網漏損管理，大力推廣一戶一表，47%的用戶實現了遠傳集中抄表；引進DMA分區定量漏損監控系統，管網漏水率控制在13.7%，年節約自來水130萬m3。④管理機制上，積極組建農村用水戶協會，目前已成立272個農民用水戶協會。

2.3嚴格水功能區限制納污控制，改善水生態環境

（1）加強水污染防治。實施“千畝濕地行動”，投資10.9億元，建成人工濕地水質凈化工程26個，總面積達到0.19萬hm2，城鎮污水處理廠外排水全部進入人工濕地凈化處理，處理率達100%。編制完成《德州市中心城區水生態環境保護總體規劃》，完善“治、用、保”治污體系，健全人工濕地、污泥處置、污水處理等治污工程運行管理機制，建成453個水污染防治工程；開展“環保五型企業”創建活動，著力抓好支流水質改善，境內5條主要河流、17條支流水質同比明顯改善，實現主要河流斷面水質穩定達標。

（2）強化水功能區監督管理。全市共劃分水功能一級區38個，其中保護區3個、開發利用區32個、緩沖區3個。全市32個開發利用區中共劃分水功能二級區51個，其中飲用水源區5個、農業用水區43個、排污控制區3個。確定了水功能區水質目標，核定了水功能區納污總量；設立標志牌18塊，公布了舉報電話。定期對全市水功能區、水源地、入河排污口等進行水質水量監測，每月編制地表水水質月報，每年編制地表水通報，及時發布水環境信息。

（3）嚴格飲用水水源地保護。劃定飲用水水源保護區13個，劃定比例100%，服務人口占全市人口的88%。飲用水水源保護區設立明確的地理界標和警示標志；制定完善了對可能污染飲用水水體活動的監管措施。嚴格落實飲用水水源地水量水質監測和公報制度，建立起多部門合作的飲用水安全應急保障機制，全市集中式飲用水水源地水質達標率為100%。

（4）嚴格入河排污口監督管理。積極組織入河排污口核查登記。開展了全市入河排污口核查與入河排污量監測工作，編制完成入河排污口核查登記報告。對新建、改建、擴建建設項目，需新增入河排污口的，嚴格審批。投入6 000余萬元，建成市、縣兩級水環境監控中心，安裝自動水質監測設備118臺/套，對全市80家市控以上重點污染源、23家城市污水處理廠、8個河流出入境斷面、城區飲用水源地進行24 h實時監控，實現了省、市、縣三級聯網和第三方運營管理，運行率和準確率均達到90%以上。

2.4嚴格責任考核，落實水資源管理制度

（1）成立了考核工作組織機構。印發了《德州市實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（德政辦發〔2014〕15號），由水利、發改、經信、監察、財政、國土、環保、住建、農業、審計、統計等部門組成考核工作組，負責具體考核工作的組織實施。

（2）嚴格水資源管理責任考核。水資源管理分為3個層次的考核，即水資源管理系統考核、市水利局對縣（市、區）水務局的考核和市政府對縣市區政府的考核。市政府印發了《德州市實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，編制了《德州市實行最嚴格水資源管理制度考核工作方案（試行）》，考核內容除水資源管理“三條紅線”還包括水資源論證、取水許可、水資源費征收、計劃用水、遠程監控建設、制度建設等內容，每月發簡報通報本月工作情況，每季度開一次調度會總結考核情況，實行“年計劃、月調度、季考評”?？己私Y果向社會公布，作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據。

3　德州市實行最嚴格水資源管理制度的主要成效

3.1促進了最嚴格水資源管理制度的有效落實

建立了水資源管理“三條紅線”控制指標體系，落實了用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度“四項制度”，形成了以“三條紅線”“四項制度”為核心的管理模式和“以供定需、一控雙促”的管理機制。全市用水總量連續4年控制在19.44億m3內，農業用水連續4年實現負增長；萬元工業增加值用水量2014年比2011年下降11.7%；2014年農田灌溉水有效利用系數比2011年提高5.4%；列入國家、省考核的重要江河湖泊水功能區水質達標率連續3年實現達標；全市取用水戶計量設施安裝率、計劃用水實施率、建設項目水資源論證率、集中式飲用水水源地水質達標率均達到100%；關停非法自備水井134眼，減少地下水開采量202萬m3，淺層地下水基本實現了采補平衡。

3.2促進了節水型社會建設

全市發展節水灌溉面積22.39萬hm2，其中高效節水灌溉面積19.48萬hm2，年可節水4.994億m3，增產3.72萬t；建成節水示范區27個，節水示范面積達8萬多hm2，小白龍、小地龍、水肥一體化面積達40多萬hm2。建設節水型企業100家，完成工業節水技改項目100個；建設工業污水處理及循環水利用工程330處，實現年節水能力3 000萬m3；建設生活節水示范工程27個，被授予“全國節水型社會建設示范區”。

3.3促進了水生態文明建設

建設26個濕地工程，城鎮污水處理廠外排水進入人工濕地凈化工程，處理率達到100%；境內5條主要河流、17條支流水質同比明顯改善，實現主要河流斷面水質穩定達標，2014年4月在代表山東省迎接國家重點流域水污染防治專項規劃現場考核中，德州市獲得海河流域7個代表城市第一名，同時獲得全國九大流域25個?。ㄗ灾螀^、直轄市）第一名；舉辦“中國·禹城水生態文明建設論壇”，全市已成功創建國家級水利風景區3處、省級水利風景區10處，被授予國家級園林城市。

3.4促進了水資源規范化管理

每年開展水資源管理綜合執法專項整治行動，派出4個包縣小組，分赴全市13個縣（市、區）進行督促檢查，對存在問題跟蹤指導整改。開展水資源管理規范化建設活動，寧津縣、臨邑縣、齊河縣獲得“全省水資源管理規范化建設示范縣”稱號。開展水權水市場試點探索，編制完成《德州市水權交易市場建設研究》；寧津縣被山東省水利廳確定為“全省水權水市場建設試點縣”，編制完成《寧津縣長官鎮水權水市場建設試點方案》，由縣政府批復并組織實施，全市水資源規范化管理水平不斷提升。

4　德州市實行最嚴格水資源管理制度存在的問題及建議

4.1存在問題

（1）水權、水市場機制有待完善。目前，水權交易僅是在部分縣市區間試點探索，水權交易規則、交易程序、保障措施有待完善。

（2）公眾對最嚴格水資源管理制度認識不足。當前，公眾對最嚴格水資源管理制度的相關法律法規、管理制度認識不足，認為實行最嚴格水資源管理制度僅是政府工作，與自身關系不大，公眾參與積極性不高。

（3）水資源保護工作有待加強。目前，水資源保護工作方面主要是江河湖泊的水質監測、評價和發布，由于受到體制、機制和經費等因素的制約，水資源保護工作深層次的研究有待加強。

4.2建議

（1）完善水權、水市場交易制度。開展水資源使用權確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的水資源資產產權制度。開展水權交易試點，鼓勵和引導地區間、用水戶間的水權交易，探索多種形式的水權流轉方式。積極培育水市場，逐步建立水權交易平臺。按照農業、工業、服務業、生活、生態等用水類型，完善水資源使用權用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。

（2）提高公眾參與管水的意識。加大政策法規宣傳力度，擴大公益性宣傳范圍；強化對學生的教育和引導，倡導節約用水的文明生活方式；利用報紙、電視、廣播、網絡等各種媒體形式開展全方位、多層次的宣傳。積極完善公眾參與機制，通過公開征求意見等多種形式，廣泛聽取意見，建立公眾參與的管理和監督制度，為落實最嚴格水資源管理制度營造良好氛圍。

（3）強化水資源保護。建立長效、穩定的水資源保護投入機制，加大公共財政對水資源保護的投入，多渠道籌措資金，積極爭取國家和省對水資源節約與保護的資金支持，保障水資源節約、保護和管理的工作經費，重點加強水資源管理、水資源監測計量設施建設、節水技術推廣與應用、水資源保護、水生態修復、執法監督等工作，開展水資源保護深層次的問題研究。

中圖分類號：TV213.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-7328（2016）02-0023-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.010

收稿日期：2015—12—10

作者簡介：呂淑英（1969—），女，研究員，主要從事水資源規劃工作。