流域機構基層水政執法能力建設的思考
——以海委漳河上游管理局為例

靳利翠，王　磊

（1.河北工程大學，河北 邯鄲　056006；2.海河水利委員會漳河上游管理局，河北 邯鄲　056006）

流域機構基層水政執法能力建設的思考
——以海委漳河上游管理局為例

靳利翠1，王磊2

（1.河北工程大學，河北 邯鄲056006；2.海河水利委員會漳河上游管理局，河北 邯鄲056006）

摘 要：在全面建成小康社會進程中，水資源地位和作用日益突出，由此帶來的水資源沖突特別是跨界水資源沖突也隨之表現出時代特征。解決跨界水資源沖突，必然要求提高居中協調者、直接參與者的水政執法能力。通過對作為基層流域機構的漳河上游管理局提升基層水政執法能力的剖析，提出進一步提升能力的思考。

關鍵詞：流域機構；漳河上游；水政執法

1　前言

近年來，隨著水利在經濟社會發展中地位的不斷鞏固和中央治水新方針的不斷實施，流域機構基層水政執法能力建設面臨著新的考驗。海河水利委員會漳河上游管理局（以下簡稱漳河上游局）大力推進嚴格執法，為“和諧流域、美麗漳河”建設提供了良好的法治保障，對我國流域機構基層水政執法能力建設有一定的參考價值。

2水政執法能力建設現狀

2.1水政監察隊伍建設概況

漳河上游局現有水政總隊1支，下轄4個支隊。其中，總隊人員18人，一支隊3人，二支隊3人，三支隊3人，清漳河支隊5人（2011年成立），總計32人。

2.2深化組織領導，切實履行水政監察職責

（1）強化組織建設，切實落實責任。漳河上游局黨委高度重視水政監察工作，把排查、化解水事矛盾糾紛工作納入重要議事日程，主要負責人對調處水事糾紛工作親自抓，制定了《海委漳河上游局年度依法治理計劃》。

（2）強化理論學習，提高執法能力。近幾年來，漳河上游局共舉辦了覆蓋全流域的水政監察隊伍培訓班10期，經常邀請法律顧問進行水政培訓授課，提升了隊伍素質和執法能力。

（3）強化經費管理，做好后勤保障。漳河上游局嚴格水政基建項目和海河流域水政執法監督項目的經費使用，認真履行執法裝備配置與管理職責；為水政監察人員辦理了綜合意外傷害保險，以保證水政監察人員執法安全。

2.3深化依法行政，切實增強水事調處能力

（1）加強水法規宣傳。漳河上游局利用普法宣傳關鍵節點，開展水利政策、法規宣傳活動。近幾年來，共制作發放各類宣傳品近4萬件，極大增強了沿漳兩岸群眾水法規意識。

（2）開展糾紛隱患摸底調查。漳河上游局重點檢查管轄范圍內的河道采砂、涉河建設項目履行報批手續、取水許可等7個方面的情況，對糾紛隱患落實責任制，制定預防措施，掌握事態動向。

（3）堅持依法行政。圍繞工作重點，漳河上游局協助處置了2013年的濁漳河突發性水污染事件，積極推進了《濁漳河水量分配意見（試行）》的落實，處理了沿河電站的違法建設問題。根據海委要求，漳河上游局監督了淜頭、澤城西安水電站工程建設情況，積極協助解決了涉縣漳西渠、漳北渠與黎城縣三村的糾紛。圍繞管轄范圍水事穩定，漳河上游局制止了河南省安陽縣在漳河規劃治導線內非法造地引發的與河北省涉縣糾紛，聯合地方制止非法河道采砂。

2.4深化制度落實，及時發現糾紛隱患

近年來，漳河上游局先后制定并逐步完善了《漳河上游河道巡查管理制度》《重點村莊月走訪制度》《漳河上游河道周巡查零報告制度》和《漳河上游河道巡查考核辦法》等規章制度，細化巡查內容，規范巡查形式，對巡查過程中可能遇到問題的處理辦法做了詳細的指導，同時通過獎懲激勵機制的運用，采取定期與不定期相結合的考核方法，確保各項措施落到實處、取得實效。

3　水政執法能力建設存在的主要問題

3.1多頭執法對水行政管理工作的危害

在近年來漳河上游局水事糾紛案例中特別是在涉河項目建設、圍河造地等案例中，出現了一個管理相對人有可能要分別接受幾個涉水管理部門缺乏集中統一協調的行業管理執法，即多頭執法。缺少集中協調和統一標準的多頭執法，不僅使得執法力量削弱、執法威懾力降低、執法成本加大、執法效率不高，而且會出現當遇到棘手的水事案件時互相推諉、等靠現象，造成行業執法混亂和執法不到位。

3.2水政執法隊伍的整體素質還不高

從漳河上游局的水政執法隊伍現狀來看，水政執法人員大多數不是法律專業出身，在執法過程中，部分執法人員不能靈活運用法律法規，難以界定案件性質、處罰的手段和力度，影響了行政執法效率和效果。如，該出示證件時不出示證件，在作出的行政處罰中未向被處罰人交待訴權，有的在作出行政處罰前搜集的證據不足、所認定的事實不清，使問題復雜化，增加了執法難度。

3.3水政執法依據存在缺陷

《中華人民共和國水法》雖然規定了依法治水的基本原則以及水資源開發利用和保護的基本原則，但是其針對性和操作性卻不是很強，致使水法的有些規定在實際操作中難以執行。如，《中華人民共和國水法》第六十五條規定:在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。但是，需要在河流城區段內進行建設的項目，一般在符合城市建設整體規劃基礎上先報經發展改革、城建等部門審批同意，而水政執法往往是事后介入，這就給強制拆除河道管理范圍內的違法建筑物、構筑物帶來重重阻力。

3.4水政執法手段薄弱

由于管理相對人成分復雜、水法律意識淡薄，在水政執法過程中，一些管理相對人面對執法人員采取避而不見或不予理睬的態度，更有甚者謾罵、圍攻水政執法人員，同時一些旁證害怕報復不敢作證，這給水政執法人員調查取證帶來相當大的困難，從而影響水事案件的查處。

3.5水政執法車輛經費缺乏

漳河上游局管轄范圍內的大部分河段為省界山區河道，情況復雜，水資源短缺，水污染嚴重，水事案件較多，水事糾紛頻發，水行政管理任務繁重。因此，急需充足的水政執法用車經費，這對保證水政執法監督工作的開展、維護水事管理秩序、保障水利工程安全、確保河道行洪安全具有決定性的意義。同時，漳河上游局各支隊執法車輛基本上是2005年左右購置的，已使用10年左右，需進行更新。

4　推進水政執法能力建設的思考

4.1實行水政綜合執法

國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出了“深化行政執法體制改革。加快建立責權明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點”的要求，給流域機構基層水政執法能力建設指明了方向。因此，漳河上游局要認清形勢，明確目標，從行政執法體制上加強和改進執法工作；同時，與地方政府相關部門整合執法資源，降低執法成本，提高執法效率，加大執法力度，保障水法規的貫徹落實。為適應水行政綜合執法的需要，在條件允許的情況下可以單獨設立水政機構，建立專職水政監察隊伍，充實專職水政工作人員及專職水政監察員。只有單獨設立水政機構，才能充分發揮其職能作用。

4.2建立一支高素質的執法隊伍

要使國家的水利法規和政策能夠貫徹落實下去，為我國的水利事業健康發展保駕護航，則需要有一支高素質的水政執法隊伍，通過具體的水政執法手段來實現。搞好水政執法隊伍建設，提高水政執法人員的素質，可著力采取以下一些措施。

（1）實行水政執法資格考核認證制度，堅持持證上崗；同時，實行執法證年審制度，如發現不能勝任執法的工作人員，應及時清除出水政執法隊伍。

（2）建立經常性的培訓機制，加強在崗水政執法人員專業知識和法律知識的培訓和學習，提高人員業務素質，實現秉公執法、文明執法、優質執法。

（3）加大宣傳教育力度。繼續在漳河上游流域深入、全面、持久地宣傳河道管理、采砂管理、水資源管理等方面的法律法規，特別是以沿河兩岸的鄉鎮作為重點宣傳對象，讓廣大干部群眾學法、知法、懂法、守法。

（4）加強與地方水行政主管部門的聯系。漳河上游局計劃下階段給三省五縣市政府發文，通報有關情況，禁止在河道規劃治導線內進行土地圍墾項目，提前介入，堅持“預防為主，預防與調處相結合”的方針，確保管轄河段內的違章行為出現一起、查處一起。

5結語

基于對漳河上游局的剖析，筆者認為強化流域機構基層水政執法隊伍能力建設既需要全方位考慮、多角度入手，更需要注重頂層設計、工作機制理順、隊伍建設，以使當地及相關方對流域內水資源需求的滿足框于法治內。

參考文獻

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［3］周京文.關于黃山市屯溪區水政執法能力建設的若干思考［J］.管理學家，2014（3）:20-22.

中圖分類號：TV213.4

文獻標識碼：C

文章編號：1004-7328（2016）02-0026-03

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.011

收稿日期：2015—12—23

作者簡介：靳利翠（1988—），女，碩士，助教，主要從事水資源管理方面的研究工作。