海河流域農村飲水安全工程管理模式探討

付曉亮

（水利部海河水利委員會，天津　300170）

海河流域農村飲水安全工程管理模式探討

付曉亮

（水利部海河水利委員會，天津300170）

摘 要：“讓人民群眾喝上干凈水”是李克強總理在2014年政府工作報告中向人民做出的莊嚴承諾。自2005年以來，按照“政府主導、群眾參與、社會支持”的原則，海河流域大力推進農村飲水安全工程建設并取得了顯著成效。截至2013年，流域內集中式供水工程已達5.2萬處，但是由于農村飲水安全工程小而散，在工程管理過程中面臨諸多難題。對農村飲水安全工程的管理模式及各類模式的優(yōu)缺點進行了歸納總結，分析了農村飲水安全工程運行管理中存在的主要問題，并提出了針對性的對策建議。

關鍵詞：海河流域；農村水利；飲水安全

實施農村飲水安全工程，是黨中央、國務院為改善民生、促進新農村建設的一項重大決策，也是新中國成立以來公共財政惠及范圍最為廣泛的民生水利工程。通過工程建設，密切了黨群和干群關系，提高了黨和政府在群眾中的威信和公信力，促進了和諧社會建設。因而，農村飲水安全工程被人民群眾譽為民心工程、德政工程。

海河流域各省（自治區(qū)、直轄市）按照中央部署，以“讓群眾喝上干凈水”作為首要民生水利任務。自2005年以來，按照政府主導、群眾參與、社會支持的原則，圍繞飲水惠民、用水助民、生態(tài)利民，大力推進飲水安全工程建設，取得了顯著成效。

1　海河流域農村飲水安全基本情況

海河流域位于東經(jīng)112°～120°、北緯35°～43°之間，東臨渤海，南界黃河，西靠山西高原，北依蒙古高原。流域西北高東南低，大致分高原、山地及平原3種地貌類型。流域地跨京、津、冀、晉、豫、魯、蒙、遼8個省（自治區(qū)、直轄市），面積32.06萬km2，占全國總面積的3.3%。

經(jīng)過多年的發(fā)展，農村供水有了明顯改善，供用水管理水平顯著提高。截至2013年，海河流域農村人口總數(shù)為9 475萬人，共解決了8 098萬人的飲水安全問題，占比達85.5%。流域內建成集中式供水工程5.2萬處，總規(guī)模1 205萬m3/d，受益總人口7 121萬人，占流域農村總人口的75%。其中，6 691萬人實現(xiàn)了自來水入戶，占流域總人口的70.6%。

目前，海河流域農村飲水安全問題主要體現(xiàn)在:①地表水源嚴重匱乏，多數(shù)地方地下水超采嚴重，地下水位持續(xù)下降；淺層地表水污染嚴重，高氟水、苦咸水分布較廣。②用水量、用水方便程度及水源保證率在個別地區(qū)仍舊未能達標，水量缺乏、取水條件差和水質不達標等問題依舊存在，一些山丘區(qū)農村居民經(jīng)常出現(xiàn)季節(jié)性缺水。

2　海河流域農村飲水安全工程類型及管理模式

2.1農村飲水安全工程類型

農村飲水安全工程分布區(qū)域廣泛，選取的工程型式不僅受到當?shù)氐慕?jīng)濟條件、水資源條件、地形地貌、用水戶的用水需求量大小以及用水戶的分布情況等客觀條件的制約，也受到國家政策、地方發(fā)展戰(zhàn)略、用水戶生活習慣等多種因素的影響。綜合上述因素，按照取、凈、輸、配的方式，農村供水可分為集中式供水和分散式供水2種類型。

（1）集中式供水工程。集中式供水是指以一個或多個居民點為單元，自水源集中取水，經(jīng)凈化、消毒后，通過輸配水管網(wǎng)送到用戶或者公共取水點的供水方式。集中式供水工程建設類型主要包括城鄉(xiāng)一體化、聯(lián)片聯(lián)村和單村供水工程等。

（2）分散式供水工程。分散式供水是指以一戶或幾戶為單元的供水方式，包括直接從水源取水、未經(jīng)任何設施或僅有簡易設施的分散供水方式。分散式供水工程建設類型主要包括分散式淺井、分散式地表水源工程等。

2.2農村飲水安全工程的主要管理模式

自農村飲水安全工程建設以來，流域各地根據(jù)不同的投資主體、工程類型、供水規(guī)模、自然、經(jīng)濟和技術條件等因素，積極創(chuàng)新，因地制宜地創(chuàng)建了不同的管理模式，大體可分為以下幾種類型:

（1）公司化管理模式。該種管理模式是指成立專門的供水管理機構，對集中式供水工程實現(xiàn)從供水源頭到用戶龍頭的專業(yè)化管理，運作模式則是市場化運作，收入來源主要包括水費收入及政府的補貼。該種模式主要適用于實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化供水以及可實現(xiàn)自負盈虧并產生效益的大型集中式供水工程。

（2）水行政主管部門管理模式。對于供水量少、運行成本高、經(jīng)濟效益差、很難進行市場化運作的集中供水工程，一般由政府成立供水管理（總）站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或者供水公司進行管理，而政府成立的供水公司并未能實現(xiàn)自負盈虧或者市場化運作。該種模式主要適用于聯(lián)片聯(lián)村和部分單村供水工程。

（3）村集體管理模式。單村供水工程建成后，工程移交給村集體，由村集體負責運行管理，工程的運行管理費用由村集體負擔或從水費收入中提取。該種模式主要適用于單村供水工程。

（4）用水者協(xié)會管理。按照工程受益范圍，組建用水者協(xié)會，作為工程產權的代表主體，對供水工程進行管理。該種模式主要適用于單村供水工程或聯(lián)片聯(lián)村集中式供水工程。

（5）混合管理模式。政府和村級供水協(xié)會或供水管理小組聯(lián)合管理。政府成立的供水管理（總）站或者供水公司負責集中式供水工程主干管網(wǎng)的管理及運行維護；入村管道及入戶管道的運行維護則由村供水協(xié)會管理。水費的征收也實行分級征收，供水管理總站向村供水協(xié)會征收本村總用水量的水費，協(xié)會再向用水戶征收，征收時除需上繳給供水管理總站的水費外也會包含一些基本的管理費及維護開支，以維持村級管道的運行。該種模式主要適用于聯(lián)片聯(lián)村集中式供水工程，部分城鄉(xiāng)一體化供水工程也采用此種模式。

（6）自管模式。該種模式主要適用于分散式供水工程，政府或村民建設，由村民或者單戶進行管理，實行“自建、自有、自管、自用”。

3　海河流域農村飲水安全工程管理問題分析

3.1農村飲水安全工程產權需進一步明晰

農村飲水工程供水對象是農民，且工程投資大部分是國家或集體投資，工程產權屬國家或集體所有。歸農戶自建自管的小型水利工程，如分散的水窖、集水場、土圓井等，由于用水戶少，相對好管理。但對集中供水工程而言，由于產權沒有進一步細化，管理責任主體也不明確，結果導致運行管理中的責任很難界定，政府維修養(yǎng)護負擔加重，給工程運行管理造成很大難題。尤其是當工程需要大修時的費用負擔，由于產權不明晰，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.2中小規(guī)模集中供水工程短期內很難實現(xiàn)收支平衡

工程運行總成本包括運行成本、固定資產折舊、大修理費等費用。調研數(shù)據(jù)顯示，在不考慮部分工程存在利息支出的情況下，運行成本占總成本的比例為51%左右，固定資產折舊和大修理費占49%左右。在執(zhí)行水價上，95.5%的工程執(zhí)行的水價低于全成本水價，80%的工程執(zhí)行的水價低于運行成本水價，有的工程甚至不收取水費。截至2013年底，海河流域農村集中式供水工程中，供水規(guī)模小于200 m3/d的集中式供水工程有4.05萬處，占農村集中式供水工程總數(shù)的78%，而這部分工程如果按照總成本核算實現(xiàn)收支平衡是非常困難的。

造成收支失衡的主要原因包括:①農村地廣人稀，越是工程規(guī)模小的地區(qū)，越是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農民承受力有限，因而水價制定得偏低；②隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，大量農民外出務工，農村用水呈現(xiàn)季節(jié)性、假日性特點，日常用水量與工程設計供水量有很大差距，存在“大馬拉小車”現(xiàn)象；③農村飲水工程泵站揚水人均電耗大、管網(wǎng)長，管道損壞率高，水損大，導致了供水成本的提高。

3.3水源保護和水質保障工作薄弱

水源保護方面，2015年，環(huán)保部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強農村飲用水水源保護工作的指導意見》（環(huán)辦〔2015〕53號），要求對供水人口在1 000人以上的集中式飲用水水源，參照《飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范》，科學編碼并劃定水源保護區(qū)。但是，由于農業(yè)面源污染及污水不達標排放，加之劃定保護區(qū)需要協(xié)調國土等多個部門等原因，真正按照技術規(guī)范完成保護區(qū)劃定的農村飲用水水源比例并不高。供水人口在千人以下的集中式供水工程或分散式供水工程，由于點多面廣、水源類型復雜，保護難度更大。

水質保障方面，一是部分農村供水工程，在設計時并未考慮水質凈化工作，未安裝消毒設施。二是由于經(jīng)費和技術人員缺乏的限制，有些農村供水工程配備了水質凈化和消毒設施，但是未能正常使用。三是對于小型集中式或分散式供水工程，本身不具備水質檢測能力，水質巡檢的機制尚未完全建立，水質檢測頻次達不到要求。

3.4人類活動、氣候變化等因素導致新的飲水不安全問題出現(xiàn)

海河流域水資源短缺，地下水超采嚴重，導致部分地區(qū)地下水超采嚴重，使得以地下水為飲用水水源的集中式供水工程水量大幅減少甚至枯竭，產生了新的飲水不安全問題；由于自然資源的無序開采，地質條件發(fā)生變化也容易產生新的飲水不安全問題。如，山西省采煤區(qū)部分區(qū)域由于煤炭開采破壞了隔水層，疏干了煤層以上地下水，改變了地表水和地下水的徑流、補給與排泄條件，導致河川徑流減少、地下水位下降、飲水工程水源情況變化大、保證率低，出現(xiàn)新的飲水不安全問題；另外，20世紀90年代以前工程由于建設標準低，老化失修嚴重，經(jīng)過多年運行，已達到或接近報廢年限，需要重新進行建設。

3.5基層力量薄弱，專業(yè)管理人才缺失

伴隨基層水利服務體系建設，縣市層級農村飲水安全工程管理大多設立了專門機構。但工程管理維護人員業(yè)務素質和管理能力較低，并且未經(jīng)過專門技術培訓，對于運行過程中出現(xiàn)的問題不能及時、有效的解決，容易造成設備損壞、水量流失，增加了供水成本。

4　海河流域農村飲水安全工程管理對策建議

4.1建立產權明晰，權責統(tǒng)一的良性工程管理體制和運行機制

農村飲水安全管理的最大難題在于多數(shù)工程產權不明、責任不清、責權利無法統(tǒng)一，降低了工程運行的效率與效益。要從根本上打破這種體制弊端，就必須首先明確飲水工程的產權主體，這也是發(fā)揮市場在資源配置中起決定作用的先決條件。沒有明晰的產權，就無法實現(xiàn)真正意義上的市場化運作。建議:①以國補投資為主的集中供水工程，明確干支管產權歸國家所有，入戶管道全部歸村民個人所有；②由集體和群眾自籌為主、國家給予補助的工程，明確產權歸村集體所有；③由村民個人投資、國家適當補助興建的工程，明確產權歸村民個人所有；④分散式供水工程，全部按照“戶建、戶管、戶用”的原則建設和管理，產權屬于村民個人。產權明晰后，運行管理中則按照“誰所有，誰負責”的原則開展工程運行與維護管理工作。

4.2積極推進規(guī)模化供水工程建設

根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況及人口規(guī)模，因地制宜實施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農村延伸的城鄉(xiāng)一體化供水工程；大力發(fā)展規(guī)模化集中供水工程，擴大連片集中工程比例及所覆蓋人口比例。實踐證明，只有當集中供水工程的規(guī)模化達到一定程度后，工程才能產生效益，社會資本才會踴躍介入，供水工程的市場化步伐才能加快，供水工程市場化的長效機制才能建立。

4.3落實優(yōu)惠政策，降低供水成本

2011年中央1號文件發(fā)布后，對農村飲水安全工程相關部委先后實施了用地、用電、稅收3項優(yōu)惠政策，目前各地正在積極落實。若3項政策能真正得到貫徹執(zhí)行，對于降低工程建設尤其是運行費用將有極大的促進作用。如，截至2014年，河北省118個縣出臺了用電優(yōu)惠政策，60個縣出臺了稅收方面的減免優(yōu)惠，有力推動了飲水安全工程的長效運行。

4.4積極探索制定合理的水價及補貼機制

中小型農村飲水安全工程屬于準公益性水利工程，目前條件下，通過水價的提高來實現(xiàn)工程收支平衡是不現(xiàn)實的。因此，水價制定要以當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況和農民的承受能力為先決條件，可采取兩部制水價、超定額累進加價等多種方式來確定。同時，應建立水價評估機制，條件成熟后，對供水水價進行調整。由于工程無法實現(xiàn)收支平衡，為保證工程的運行，可對運行困難的工程進行水價補貼。如，山西省對井深大于400 m或總揚程超過200 m的農村飲水工程給予水價補貼，其中國家及省定貧困縣的農村飲水工程補貼0.5元/m3、非貧困縣農村飲水工程補貼0.3元/m3，這項政策對符合條件的工程運行發(fā)揮了積極作用。

4.5加快建立縣級飲水安全工程維修養(yǎng)護機制

工程能否及時維修養(yǎng)護是工程良性運行的前提，流域各地也在不斷創(chuàng)新維修養(yǎng)護機制。如，山東省針對供水工程的難點聯(lián)村供水和單村供水工程，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，統(tǒng)一進行維護管理，水費則交到水利站作為維修養(yǎng)護費用。

4.6加強水質監(jiān)測，確保供水安全

2007年，新的《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749-2006）頒布，其中水質指標由原來的35項增加到106項，這對農村供水水質達標提出了新的挑戰(zhàn)。農村飲用水水源地保護嚴重滯后，尤其是小規(guī)模的集中式飲水工程基本沒有保護措施。要提升水質，首要是建立水質合格、保障率高、保護到位的水源安全體系。其次是根據(jù)中小規(guī)模集中式飲水工程小而散的特點，建議在縣一級成立水質檢測化驗室，以實現(xiàn)供水單位自檢、水利部門巡檢、衛(wèi)生部門行政監(jiān)察的水質監(jiān)督體系，確保農村供水安全。

4.7加強農村飲水安全管理隊伍建設

農村飲水安全工程地處偏僻。由于待遇不高、工作相對單調，一方面很難吸引到高素質人才，另一方面人才的流失也比較嚴重。因此，農村飲水安全管理隊伍建設，重點應在于培訓現(xiàn)有的管理人員。通過培訓，逐步建立起一支熟悉供水工程相關技術、能熟練操作相關設備和維護飲水安全工程的專業(yè)化隊伍，保證農村飲水安全工程良性運行。

參考文獻

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中圖分類號：TV674；TU991.3

文獻標識碼：C

文章編號：1004-7328（2016）02-0028-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.012

收稿日期：2015—12—03

作者簡介：付曉亮（1975—），男，高級工程師，主要從事農村水利管理工作。