論我國霧霾治理的困境及對策

楊　超　 劉文佳

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029)

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論我國霧霾治理的困境及對策

楊超 劉文佳

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】清潔的空氣是人類生存繁衍和實現美好生活的最基本條件之一。近幾年來，我國多個地區、尤其京津冀地區霧霾天氣頻繁出現，給人民群眾的生命健康和經濟社會的長足進步造成了不容忽視的損害威脅。生產生活排放空氣污染物與不利于污染物擴散的氣象條件，是霧霾天氣形成的重要社會原因和自然原因。盡管霧霾治理工作取得了一定的積極成效，但在經濟發展觀、政策與法律法規的有效性、以及約束激勵機制等方面仍面臨著一些困境，制約了治霾的實效。為提升我國霧霾治理工作的成效，應轉變經濟增長方式、加快產業結構和能源消費結構的調整，強化約束激勵機制、促進政策法規的執行落實，并促進社會公眾對霧霾治理的積極參與。

【關鍵詞】霧霾；空氣污染；環境保護

近幾年來，霧霾成為我國環境保護事業發展中的一大“痼疾”，對人民群眾的生命健康和經濟社會的長足進步造成了較大的困擾。尤其每逢冬季，全國許多地區難免出現較為嚴重的霧霾天氣，PM2.5濃度大大超標，其中以北京及其周邊地區最為嚴重，空氣質量甚至下降至“極重污染”或“危險”的級別。國家對于霧霾治理非常重視，習近平總書記曾在霧霾天視察北京胡同，與群眾同呼吸、共命運。2013年9月國務院頒布《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)，將環境質量是否改善納入到了官員考核體系之中，2015年1月1日修訂后的《環境保護法》正式實施，同時環保部門通過派出督查組、約談相關負責人、加強環保執法等方式，不斷強化霧霾治理的舉措和實效。但由于種種原因，霧霾問題并未得到根治，2015 年入冬以來，京津冀地區仍出現了多次嚴重霧霾天氣。霧霾天氣的形成有著特定的社會、氣象原因，致使當前我國霧霾治理面臨著一些困境，以至制約了治霾的成效。

1霧霾天氣形成的主要原因

霧霾，是霧和霾的組合詞，是對大氣中各種懸浮顆粒物的籠統稱謂。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統，是近地面層空氣中水汽凝結的產物，本質上是一種自然現象。霾，是指空氣中的灰塵、硫酸、煙粒、有機碳氫化合物等微小塵粒的集合體，本質上是人類活動造成的空氣污染。席卷全國的霧霾天氣，對于人們造成危害的主要是霾。霧霾天氣的形成，與我國所處的社會發展階段密切相關，也有著較為特殊的氣象原因。

1.1生產生活排放空氣污染物，是導致霧霾天氣的根本原因

改革開放30 年多來，我國經濟社會發展一直保持著較高的增長速度，創造了舉世矚目的發展成就，人民群眾的生活水平得到不斷提高。但同時，經濟增長方式卻較為粗放落后，這表現為過度依賴資源消耗換取經濟增長，經濟社會發展的投入產出效率較低，過分看重經濟效益、短期利益，卻忽視了環境和社會效益、長期利益。對資源環境容量限制的忽視，致使很多地區產業結構和能源結構的不合理，不少城市“一鋼獨大”、“一煤獨大”、“工業圍城”的現象較為突出，導致區域生態環境的質量狀況難以好轉。

發展是硬道理，這一精辟論斷至今仍未過時。但多年來粗放落后的發展方式，成為了滋生空氣污染等環境問題的社會土壤，再加上快速推進的城鎮化進程，更使得霧霾天氣頻繁肆虐、無法根絕。霾是一種細顆粒物污染，高濃度的細顆粒物致使空氣能見度降低，從而直接造成了霧霾的天氣現象。在過去的30年中我國城市區域的空氣污染類型走過了發達國家200年的歷程，從粉塵污染時代到粉塵與硫酸鹽污染，再到現在的粉塵污染與硫酸鹽、硝酸鹽的新型復合污染時代。盡管近幾年來環保部等有關部門對于大氣污染物排放進行了嚴格控制，大氣污染物排放削減工作也取得了一定成績，但由于我國所處的特殊發展階段，大氣污染物排放總量仍居于高位，這成為霧霾天氣頻頻出現的最根本的內在原因。

PM2.5是產生霧霾的重要因素之一，它是指環境空氣中空氣動力學當量直徑小于等于2.5微米的顆粒物，也稱為可入肺顆粒物。PM2.5的值越高，意味著空氣污染、霧霾越嚴重。有關專家強調，“高強度排放”是導致霧霾天氣的根本原因。工業與信息化部總工程師張峰表示，工業是資源消耗、污染物排放重點領域，工業排放的煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物分別占全國排放總量的90%、70%、85%。在京津冀區域，二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排放總量已經超過環境容量的一倍以上。工業生產、機動車尾氣、建筑施工、冬季取暖燒煤等排放了二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物等大量有害物質，這些空氣污染源的存在和排放，是京津冀地區、以及其他地區嚴重霧霾污染的主要的經濟社會因素。

1.2不利于污染物擴散的氣象條件，是導致霧霾天氣的重要原因

在經濟社會發展的原因之外，極其不利于污染物擴散的氣象條件和天氣過程，也是全國多個地區大面積霧霾污染形成的重要原因。從整個的天氣系統來看，大范圍霧霾形成的區域通常受到低壓輻合、高壓中心或均壓場控制，由于大氣系統較為穩定，導致了靜穩天氣的出現。在靜穩天氣下，一方面近地面大氣非常穩定，風速小，空氣的水平流通受到嚴重阻礙；另一方面空氣濕度大、逆溫層厚，進一步阻礙了空氣垂直方向的對流輸送。逆溫層是導致霧霾天氣形成的重要局地氣象因素，它是指低層大氣中隨著高度的增加而氣溫也逐漸升高的現象，會對空氣的對流運動產生嚴重的阻礙。這樣，空氣污染物在水平和垂直方向上都無法正常流通擴散，致使水汽和空氣污染物在近地層空氣中不斷積聚，從而在達到容量限制時導致霧霾天氣的出現。

2霧霾治理面臨的若干困境

鑒于霧霾所具有的嚴重危害，中央和各級政府有關部門對于霧霾治理工作給以了高度的重視，通過積極頒布霧霾治理的相關政策法規、建立霧霾監測預警機制、多方位控制空氣污染源、完善健全環保信息公開等多種舉措，加大了霧霾治理的強度和力度。然而，霧霾治理并不是一蹴而就的，當前我國的霧霾治理仍面臨著若干困境，致使治霾效果不佳、不盡人意。

2.1以污染環境換取經濟增長的發展觀仍有著較大影響力

較長時期以來，在粗放的經濟發展模式和不正當的GDP政績導向下，各級政府盲目追求經濟發展政績，“先污染、后治理”的發展觀一度占據著主導地位。新世紀以來，隨著科學發展觀理念的提出，各級政府的經濟發展觀念產生了一定的調整，但遺憾的是并未發生根本性的轉變。在經濟發展速度“保八”、非理性的發展觀支配下，節能減排、保護環境被置于政府及其有關部門的次等選擇，這成為霧霾產生的思想根源。在特定的歷史社會條件下，經濟發展與環境保護在客觀上存在著一定的“此消彼長”的取舍關系，關鍵在于政府決策者采取怎樣的價值觀進行取舍。在快速工業化發展階段，霧霾污染曾經長期困擾倫敦，“霧都”一度是倫敦的代稱。1952年12月，倫敦發生了震驚世人的煙霧事件，最終導致了一萬余人喪生，在此事件后，英國開始推行嚴厲的污染控制措施，真正轉變經濟發展模式，終于換來了倫敦現今的良好生存環境。這警示我們決不能走西方工業國家“先污染、后治理”的老路。

黨的十八大明確將生態文明建設作為黨的行動綱領之一，2014年以來習近平總書記提出了經濟發展的“新常態”，要求“既要綠水青山，又要金山銀山”，絕不能以犧牲生態環境為代價換取經濟的一時發展。在生態文明建設的統籌要求下，各級政府的經濟發展觀正在發生逐步的轉變，但同時以污染環境換取經濟增長的發展觀仍有著較大的影響力，成為霧霾“久治不愈”的一大困境。客觀而言，不同地區、城市之間的經濟社會發展差距過大，是導致一些地區經濟增長方式粗放的重要因素。如在京津冀地區，正是由于河北多個地方經濟發展水平落后，北京、天津等大城市的淘汰產能和污染企業才有了異地的生存空間。發展差距的客觀存在，也使得各地霧霾等環境問題治理水平的參差不齊，區域范圍內霧霾治理的整體效果大打折扣。

2.2霧霾治理政策與法律法規的有效性難以充分保證

在經濟增長速度與目標導向的困擾下，我國霧霾治理的剛性政策還不夠多，致使企業守法成本高、違法成本低的現象長期無法根除，許多引致霧霾污染的環境違法行為并未得到及時有效的遏制。隨著2015年1月新《環境保護法》的正式實施，環保部加強了環保督查和執法力度，截至2015年10月底，共約談了15個城市的政府主要負責人，全國累計查處涉建設項目環境違法案件2萬余件，在推進環境治理戰略轉型等方面取得了一定的積極進展。然而，就霧霾治理而言，相關政策與法律法規的執行力度仍較為欠缺，治霾的有效性難以充分保證。據有關新聞報道，2015年12月在河北石家莊、邢臺、衡水等地，仍存在著陶瓷企業超標排放二氧化硫、燃煤未進行脫硫處理、渣土車揚塵嚴重等違背霧霾應急預案相關規定的現象，甚至致使環保部督查組的車輛險些迷路3。毫無疑問，環保執法力度不夠、空氣污染物排放控制不嚴是致使2015年入冬以來京津冀地區幾度重度霧霾的因素之一。

此外，在我國單一中心的霧霾治理模式下，政府是霧霾治理的核心主體，而社會公眾、第三部門參與霧霾治理的程度較為薄弱，這也是相關政策與法律法規有效性難以充分保證的一個制約因素。“全能型”的政府意味著繁重的霧霾治理任務，涉及霧霾的公共政策制定、執行、評估和修正的全過程，對于政府的運轉效能提出了較大的考驗與挑戰。霧霾治理的工作實踐，涉及到地方政府、相關企業、居民群眾等多個利益相關方之間的矛盾協調處理問題，如政府治理霧霾與企業經濟效益之間，以及地方經濟利益與公眾環境權益之間存在著較為緊張的沖突張力。另外，政府搜集、研判霧霾相關信息需要花費較高昂的經濟和時間成本，而這與社會公眾對于霧霾治理的高效性、高期望值之間也有著一定的矛盾沖突。因而，缺乏多方參與、政府單一中心的霧霾治理模式，也從側面制約了相關政策與法律法規的執行力度和有效性。

2.3霧霾治理的約束激勵機制仍不夠健全

針對霧霾治理，自2013年9月“大氣十條”實行以來，環保部會同有關部門，將相關工作任務進行分解落實，并與全國31個省(區、市)簽訂目標責任書，明確了各地空氣質量改善目標和重點工作任務，力求落實和敦促地方政府的環境保護責任。但是，霧霾治理的約束激勵機制仍存在著一些不健全之處。例如，霧霾治理的信息公開制度不夠完善，在中央目標責任的壓力約束下，一些地方政府出于政績考慮有可能出現編造虛假數據、夸大霧霾治理效果的行為，對于政府治理霧霾的真實績效難以準確把握和衡量。同時，盡管近年來我國的政府信息公開制度不斷趨于完善，但在霧霾治理等環境行政行為中還存在著一定的不透明性，如某些政府與排污企業之間可能會出現的合謀尋租行為，在治霾相關政策執行落實中存在著一定的投機性、選擇性施政，如嚴格砍壓小型排污企業的排污量，對大型排污企業的減排約束卻較為寬松或縱容。同時，對于減少空氣污染物排放量的相關企業或居民個人行為，政策與法律法規方面的激勵機制還不夠完善，尤其缺乏有效的經濟補償和財稅補貼待遇。霧霾治理方面的約束激勵機制不健全，也是致使霧霾治理成效欠佳的重要困境之一。

3提升霧霾治理實效的對策建議

針對霧霾天氣的社會原因和霧霾治理所面臨的困境，可從轉變經濟增長方式、強化約束激勵機制、促進多方參與等方面，推動霧霾治理工作的深入開展，提升霧霾治理的實效。

3.1轉變經濟增長方式，加快產業結構和能源消費結構的調整

霧霾現象是在我國經濟社會高速增長的過程中產生的，必須通過發展的方式加以解決，最根本而言，這在于轉變經濟增長方式，實現經濟社會發展的全面轉型。只有加快轉方式、調結構，嚴格執行生態環保紅線、環境質量底線和資源消耗上線，真正走綠色、低碳、可持續的發展道路，當前的霧霾頻發出現、環境惡化趨勢才能從根本上得以扭轉。在產業結構方面，應當改變一些城市“工業圍城”的局面，努力發展現代服務業等第三產業、以及新興的環保產業，促進產業結構的調整和GDP結構的綠色化。在能源結構方面，煤炭在我國一次能源生產和消費總量中占7成左右，而清潔能源的開發利用還遠遠不夠，冬季北方供暖期間燃煤用量激增，污染物排放量隨之加大，導致霧霾天氣多發。因而，應繼續探索能源消費結構的調整，改變以煤炭為主的能源使用結構，嚴格控制區域煤炭消費總量，限制高硫份、高灰份煤炭的開采，研究推廣煤炭清潔化利用技術。還應從政策調控上大力推動清潔能源、可再生能源的開發利用，積極發展諸如風能、地熱能、生物能源等，從污染物排放的源頭上降低霧霾天氣出現的可能性。

3.2強化約束激勵機制，增強霧霾治理政策與法律法規的有效性

2015年1月1日，修訂后的《環境保護法》正式施行，它被稱為史上最嚴環保法，在環境保護的法律規制上較之以往有了很大的突破，如較大幅度提高了環境處罰數額、對逃避監管排放污染物的人員可以拘留等。為促進新環保法以及治霾相關政策的有效落實，必須以空氣環境質量改善為核心，強化約束與激勵機制，推進霧霾治理模式的轉型升級。要以實現與全面建成小康社會相適應的空氣質量目標為引領，不斷改革完善空氣污染物排放標準、總量控制、排污收費等一系列環境管理制度，推動霧霾治理工作的系統化、科學化、精細化和法治化，努力在防治空氣污染方面實現環境治理體系和治理能力的現代化。環保部應以環境質量改善為出發點，進一步加大對霧霾污染事件的約談和問責力度，真正落實地方政府的治霾責任，促使霧霾治理的相關行動切實有效。此外，鑒于霧霾治理的復雜性，政府多個部門、以及多個地方政府之間的通力合作勢在必行。環保部門、氣象部門以及其他有關部門應建立健全霧霾監測預警的溝通交流和數據共享機制，區域內的地方政府之間應探索建立區域重污染天氣會商預警機制和聯合應對機制，如成立大氣污染控制委員會等，促進府際間的霧霾協同治理。還應對那些嚴格執行政策和法律規定、響應政府治霾號召的企業，給以相應的財稅減免等物質激勵、以及宣傳表彰等精神激勵，發揮霧霾治理工作的激勵表率效應，以便相關政策法規的更有效落實。

3.3提高公眾環保意識，促進霧霾治理的社會公眾參與

霧霾治理與公眾利益息息相關，也是一種公眾感受度極高的社會問題。因而，政府在霧霾治理工作中，應通過加大宣傳力度、積極引導，努力提升公眾的環保意識，普及霧霾污染的危害與應對知識，倡導使用公共交通、減少冬季個人的燃煤污染排放。在相關政策制定及調整過程中，政府及有關部門應充分尊重社會公眾、民間環保組織的發言權和知情權，切實聽取他們對霧霾問題的利益訴求和合理建議，并可嘗試授權部分公眾、第三方組織對地方排污企業進行監管。此外，基于環境治理社會協商對公眾參與、公眾監督的要求，政府還可將公眾滿意度作為霧霾治理工作成效的重要測評標準，強化霧霾治理的多元主體約束，增強環境決策的透明性和執行力度。

綜上所述，近幾年來，我國多個地區、尤其京津冀地區霧霾天氣頻繁出現，給人民群眾的生命健康和經濟社會的長足進步造成了不容忽視的損害威脅。生產生活排放空氣污染物與不利于污染物擴散的氣象條件，是霧霾天氣形成的重要社會原因和自然原因。為提升我國霧霾治理工作的成效，應轉變經濟增長方式、加快產業結構和能源消費結構的調整，強化約束激勵機制、促進政策法規的執行落實，并促進社會公眾對霧霾治理的積極參與。

總之，我國霧霾天氣頻發有著特定的社會原因和自然原因，霧霾治理工作仍面臨著若干困境。采取一系列針對性的舉措，破解這些困境是可為的，也是可逐步達成的目標。但從根本而言，霧霾問題的出現與我國經濟社會快速發展的局面緊密相關，消除霧霾，我們需要有足夠的智慧、魄力、信心、以及必要的耐心。

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《環境與可持續發展》已成為對外宣傳

我國環境保護成就和研究成果的重要窗口

根據知網《2015年發行與傳播統計報告》：我刊機構用戶總計近5000個，分布于11個國家和地區，如美國國會圖書館、代頓ITS公司、美國海軍軍事學院、法國國防部、牛津大學、韓國最高法院、韓國最高檢察院、日本國會圖書館、新加坡國家圖書館、伊士曼化學公司、陶氏化學、NSD生物技術咨詢、南澳大利亞大學等國外機構，我刊業已成為對外宣傳我國環境保護成就和研究成果的重要窗口。

On the Governance Dilemma and Countermeasures of Controlling Haze

YANG ChaoLIU Wenjia

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，P. R. China，Beijing 100029，China)

Abstract：Clean air is one of the basic requirements not only for the continuous human development，but also for achieving a better life of human beings. In recent years，haze weather happened frequently in many regions of China，especially in Beijing-Tianjin-Hebei region，which threatened both people’s life quality and economic development. The most important social and natural causes for haze are the emissions from production and livelihood，and the unfavorable meteorological conditions for diffusing pollutants. China’s haze control has achieved some positive results，however we are still faced with some difficulties in the unscientific view of economic development，the effectiveness of policies，laws and regulations，and the mechanism of inventiveness and restraint. In order to enhance the effectiveness of haze control，Chinese government needs to change the pattern of economic growth，accelerate the adjustment of industrial structure and energy consumption structure，strengthen incentive and restraint mechanisms，and promote the implementation of environmental policies and regulations. In addition，the public needs to be involved in the haze control process actively.

Keywords：haze；air pollution；environmental protection

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0068-04

通訊作者：劉文佳，助理工程師，主要研究方向為環境經濟關系、環境管理政策、環境規劃等

作者簡介：楊超，碩士，助理工程師，主要研究方向為環境經濟關系、環境管理政策、環境規劃等

引用文獻格式：楊超等.論我國霧霾治理的困境及對策[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：68-71.