全面推進網絡空間法治化

中國人民公安大學 曹詩權

全面推進網絡空間法治化

中國人民公安大學 曹詩權

信息時代開創了人類新的認識與活動空間——網絡空間。基于網絡開放、自由、泛在、易用等特性，網絡已經成為政府、組織、團體和個人信息傳遞儲存的重要媒介。我們越來越清晰地認識到，網絡并非現實空間的簡單復制，而是一種全新的人類活動載體，它構筑了全新的行為樣態，開辟了人類新的實踐空間，承載并豐富了現實的利益內容和沖突。在網絡已經成為國民經濟的重要支柱，成為社會發展的重要驅動力，網絡安全上升為國家安全和公共安全重要組成部分的現實背景下，迫切需要我們認清網絡空間的規律、特性和走向，站在戰略高度，樹立全局思維，把握全球視野，瞄準安全底線，置重前瞻規劃，全面推進網絡空間的法治化，構建“立治有體、施治有序、聯動包容、平衡持續”的網絡空間治理新格局。

1 建設網絡強國，必須走法治之路

網絡空間與現實社會，并行不悖、相互交織、互相倚重。現實空間有法律“規矩繩墨”，網絡社會也不可能無法無天，胡作非為。“全面推進網絡空間法治化”，關鍵詞是“法治化”，策略方針是“全面”，它是構建網絡空間生活樣態、秩序構架、利益格局的必由之路，背景厚重，意義深遠。

當前，以互聯網為代表的信息技術迅猛發展，已經成為社會變革的重要推動力。依據中國互聯網絡信息中心發布的《第38次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截止到2016年6月，我國網民規模達到7.10億。[1]網絡的觸角深入千家萬戶，深入經濟和社會生活的各個角落，無處不在，無所不在，無時不在，無人不在。網絡不但是普通百姓生活、娛樂的重要工具和平臺，同時也是目前最具活力的經濟產業，是目前最具創新力的知識領域。可以說，不管是基本生活方式的演進，還是基礎社會結構的變遷，我們都無法脫離網絡的影響。“互聯網+”既是國家全局戰略，更是網絡與現實串并交融的鮮活態勢；網絡與傳統產業深度融合，網絡空間與傳統社會的界限逐漸模糊，網上網下分工對接、整體聯動；網絡的形象更加飽滿、網絡的主體更加多元、網絡的業態更加豐富、網絡的活動更加復雜；網絡勾連的社會關系的復雜性絲毫不亞于傳統空間，網絡凝結的社會利益的價值也絲毫不遜于現實社會，這些都意味著，任由網絡自由生長、對網絡“無為而治”的時代已經遠去，積極構建互聯網治理體系的時代正在到來。互聯網治理體系的重心，應該是全面推進網絡空間的法治化，通過法治的確認、引導、規范、調整、保護和罰禁等獨特功能，營造網絡空間創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展。

互聯網是人類生活的新空間，也是社會治理的新挑戰。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。互聯網作為一個全新領域，其治理模式沒有現成經驗可供借鑒，世界各國都還處于摸著石頭過河的探索階段。但是，誰能夠首先摸著石頭走上岸，誰就能在網絡規則主導權的爭奪上站得先機。因此，一個國家網絡治理體系的優劣，完全可以成為衡量國家治理能力現代化的標尺。法律在網絡治理中具有根本性、全局性、長遠性的作用。“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的

決定》（以下簡稱“《決定》”），在黨的歷史上首次對全面推進依法治國進行了戰略部署，具有里程碑式的意義。《決定》指出：“加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為。”這一表述足以表明，全面推進依法治國不僅適用于現實社會，同樣也適用于網絡這個所謂的“虛擬空間”。[2]《決定》不但是網絡法治建設的行動指引和目標參照，也豐富了全面推進網絡空間法治化的時代內涵。2016年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國家信息化發展戰略綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》是指導我國今后一段歷史時期國家信息化發展的綱領性文件。關于網絡法治建設的內容，《綱要》進一步明確，“依法推進信息化、維護網絡安全是全面依法治國的重要內容。要以網絡空間法治化為重點，發揮立法的引領和推動作用，加強執法能力建設，提高全社會自覺守法意識，營造良好的信息化法治環境。”可以看出，全面推進網絡空間法治化，目標明確，定位清晰，重心突出。

2 應對各類網絡威脅，必須對網絡空間依法治理

互聯網具有鮮明的“雙刃劍”效應，正反同現，道魔共生。網絡風險和威脅至少存在于六個方位：

一是全球化背景下的網絡敵對挑釁、敵對攻防、敵對威懾、敵對控制、敵對破壞和黑客行動、恐怖傳導等直接或間接危害國家主權安全、政治安全、政權安全、軍事安全。在信息化時代，網絡與國家安全發生著密切的聯系，各國在網絡安全領域的競爭對各國的國家安全、經濟發展和社會穩定都造成了持續性的重大影響。[3]智能互聯網時代，網絡已經全方位滲透社會生活中，物聯網技術、三網融合技術、智能家居、智能辦公等的發展，使得整個社會都被納入到數字之網中，因此網絡造成的安全風險更加具有擴散性。傳統社會與網絡空間，已是一榮俱榮、一損俱損的關系。而當前來自境外的網絡安全威脅已成為國家的首要威脅源。《中國互聯網站發展狀況及其安全報告（2016）》披露，[4]2015年CNCERT監測發現針對我國境內網站的仿冒頁面（URL鏈接）191699個，較2014年增長85.7%，涉及IP地址20488個，較2014年增長199.4%，平均每個IP地址承載約9個仿冒頁面。CNCERT全年接收到網頁仿冒類事件舉報75860起、處置事件75135起，分別較2014年增長324%和319%。據CNCERT監測，針對我國境內網站的釣魚站點（IP地址）有83.2%位于境外，共有17044個境外IP地址承載了167507個針對我國境內網站的仿冒頁面，其中IP地址較2014年增長179%，所承載仿冒頁面數量較2014年增長79.8%。[4]

二是互聯網、物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等新技術、新應用日新月異，并加速應用到金融證券、能源資源、交通運輸、建設規劃、生態環境、電力通信等所有重大國計民生領域，其信息化網絡化程度越高，潛在風險威脅越大；如發生任何故意破壞、不法侵害、不當應用或疏忽，則勢必給國家經濟安全、資源安全、信息安全、數據安全和社會公共安全造成嚴重后果。

三是信息安全、電子政務、網絡文化和公共服務信息化的泛在性發展與技術應用，給政府管理、服務和社會建設帶來科學、便捷、高效的正能量，但同時也使政府各部門、各行業、各組織成為網絡介入侵害的客體和對象，市場安全、文化安全、教育安全、意識形態安全、醫療衛生安全、科技安全和政府管理安全、行業安全受到威脅。

四是“互聯網+犯罪”與“犯罪+互聯網”交織同構，網絡販槍、販毒、走私，網絡盜竊、賭博，網絡詐騙、非法集資，網絡淫穢色情，網絡造謠、誹謗，網絡攻擊、竊密，網絡組織賣淫、拐賣人口，網絡泄露販賣竊取公民信息、侵犯公民人身和財產權益，網絡非法牟利、非法經營等等，諸如此類網絡違法犯罪花樣繁多，禁而不止，打而不絕，有些甚至呈現出形式多樣化、組織團伙化、勢力黑惡化、利益鏈條化、運作產業化、空間國際化等態勢，已成為一種新的嚴重社會公害；其復雜程度、危害程度和泛眾化程度遠遠大于傳統違法犯罪。

五是互聯網創新、開放、共享、快捷、高效的融通特性，既為所有企業帶來無限網絡紅利，也給企業埋下巨大安全隱患。無論傳統行業企業，還是新興產業企業，其物流、資金流、信息流、技術流、客戶流和商業秘密等一旦鏈接到網絡空間，則必然伴生安全風險；其工業控制系統、綜合業務系統、電子商務系統、管理運行系統、技術秘密系統、信息數據系統等都可能遭受不法攻擊、破壞、干擾、竊取、篡改、泄露和利用，給企業帶來滅頂之災。企業之間的競爭已不再僅僅是現實世界的市場競爭，而是更為慘烈的網絡空間競爭。

六是云計算、大數據等新技術、新應用的自身安全問題日益凸顯。郭啟全先生指出，“隨著國家信息化建設的加快，關系國計民生的大規模網絡、系統及大數據的安全風險顯著增加，更易成為網絡攻擊的目標，網絡安全保障保衛任務將更加繁重。云計算的虛擬化、集約化的安全，物聯網感知層、傳輸層的安全，智能位置服務的位置隱私安全，大數據的海量數據安全，移動互聯網的智能端安全，成為網絡安全新的挑戰。基礎網絡發展IP化、移動化、高速化、泛在化，給網絡安全管理帶來新的挑戰。”[5]

沒有網絡安全就沒有國家安全；沒有網絡安全也沒有社會公共安全；沒有網絡安全也沒有公民、法人的人身和財產安全；沒有網絡治理也沒有社會治理。建設法治國家、法治政府、法治社會，就必須同步建設法治網絡。要使網絡空間這一人類命運共同體真正成為億萬民眾共同的精神家園，實現網絡空間天朗氣清、生態良好，就必須堅持正能量是總要求，管得住是硬道理，[6]建立健全網絡法治體系，依法建網、依法管網、依法治網、依法用網，厘清網絡主體，引導網絡利益，規范網絡行為，調整網絡關系，明晰網絡義務，嚴格網絡責任，懲戒網絡違法，打擊網絡犯罪，管控網絡信息，保護網絡數據，保障網絡權益，防范網絡風險。

3 掌握網絡空間主控權，必須依靠法治

我們需要清醒看到，當前國際社會圍繞網絡空間資源利用與治理的控制權、話語權爭奪日益激烈。一些主要國家將網絡作為謀求戰略優勢的新手段，對內不斷加強頂層設計、能力建設和安全審查，對外搶抓網絡空間控制權、規則制定權和話語權。網絡空間已經成為國家發展的重大戰略資源，成為大國博弈的重要戰場，成為國際交流、國際議程和首腦外交的重要主題。少數國家在網絡安全領域采取一系列措施，強力維護其網絡空間霸權，強奪網絡空間制高點，強占網絡空間規則制定主動權和主導權。對此，我國必須以全球視野、戰略思維，敏銳認知，積極應對。一方面推展“和平、安全、開放、合作”和“多邊、民主、透明”的中國話語、中國聲音、中國態度，另一方面要高站位建設網絡法治、推進網絡法治，以法治之力奠定主導權、話語權、控制權，增強網絡安全防御能力和威懾能力，切實維護國家網絡主權、安全和利益；強化網絡安全審查制度，強化網絡安全標準化和認證認可工作；增進全民全社會網絡安全法治意識。中國參與互聯網國際規則的制定，是一場不能輸、也輸不起的較量。失去了互聯網，我們在很大程度上就失去了未來；失去了互聯網規則的制定權，我們在很大程度上就失去了互聯網。沒有中國立場，談何中國話語？沒有中國規則，談何中國利益？網絡空間的法律治理，時不我待、只爭朝夕。互聯網的廣闊天地，法治大有可為。

相對于傳統法律，網絡空間中的法律制度還屬于相對薄弱的、有待于知識填補的全新領域，誰能夠在這一領域提出具有生命力的、可行的法律理念和規則，誰就能占據網絡法律的制高點與優先權。網絡作為新生事物，其出現不過幾十年的時間，關于網絡治理的研究、以及網絡法律規則的構建，西方國家沒有明顯的優勢，甚至說東西方處于同一起跑線上。網絡恐怖主義的打擊和防范、網絡對傳統國家安全的威脅、網絡有組織犯罪等是世界各國面臨的共同挑戰，從長遠看必然需要各國攜起手來共同應對，如果中國在網絡空間國際規則制定中“禁言”、“失聲”的話，遲早會再次淪為接受他人規則的境地。實際上，這已經不再是某種揣測，而是正在發生的事實，因而必須進行積極應對。

習近平同志在2014年2月中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上指出：“要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益。”2015年，習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上講話指出：“網絡空間，不應成為各國角力的戰場，更不能成為違法犯罪的溫床”，對于網絡空間的違法活動和犯罪現象，“都應該根據法律和國際公約予以堅決打擊”。“網絡空間同現實社會一樣，既要提倡自由，也要保持秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。我們既要尊重網民交流思想、表達意愿的權利，也要依法構建良好網絡秩序，這有利于保障廣大網民合法權益。網絡空間不是法外之地。網絡空間是虛擬的，但運用網絡空間的主體是現實的，大家都應該遵守法律，明確各方權利義務。要堅持依法治網、依法辦網、依法上網，讓互聯網在法治軌道上健康運行。”2016年4月，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上講話強調：“我們要本著對社會負責、對人民負責的態度，依法加強網絡空間治理，加強網絡內容建設”；“要加快網絡立法進程，完善依法監管措施，化解網絡風險”；“要依法加強對大數據的管理”。貫徹落實總書記重要講話精神，我們不僅要依法建設立體化社會治安防控體系，還應該依法建設立體化網絡安全防控體系，使網絡空間在法治環境中長治久安。

4 全面推進網絡空間法治化的路徑

經過二十多年的發展，我國互聯網發展的成就舉世矚目，網絡空間的法治化建設也取得了長足進步，但是就維護網絡長遠發展、保障網絡空間秩序、保護網絡各方主體權益的現實需求而言，網絡空間法治化依然需要強力推進。據不完全統計，我國現行有效的針對互聯網的法律、行政法規、司法解釋、部門規章和其他規范性文件約170余部，其中專門性的法律只有3件，其他相關性的法律有13件。從網絡法治體系的整體構成來看，嚴重滯后于社會現實和發展需要，空白領域日益增大，法律缺憾日益突出，[7]既與國家現代治理體系的構建目標相去甚遠，又無法滿足網絡自身日新月異的發展需求，更成為網絡空間安全治理的明顯短板：其一、應急性立法多，長遠規劃不足。特別是面對層出不窮的網絡攻擊和網絡違法犯罪與侵權樣態，傳統法律似乎找不到直接有效的應對舉措。已出臺的網絡規范多數屬于應勢性、專項性行政法規、解釋意見或部門規章，時局性、針對性、功利性、短期性政策效用取向明顯，法治應有的系統性、協調性、整合性、嚴密性不夠，統一、普遍的規范層級與權威未能彰顯；對網絡立法缺乏前瞻統籌的長遠規劃，也缺乏對網絡違法犯罪活動的先見性規律認知把握，導致有關的規范應對可能頭痛醫頭、腳痛醫腳，顧此失彼、掛一漏萬。造成上述狀況的原因是多方面的，其中之一在于我們對網絡立法原則、立法體系、立法基本結構等基礎性的問題缺乏更深入的研究和了解。另外一個原因則是長期以來沿襲“成熟一部、制定一部”的立法習慣，穩健性的立法思路雖然更契合法律規范的科學性和民主性，但是已明顯不適應網絡時代快速發展和變動不居的利益格局。如果過于謙抑和保守，則很可能陷入“不成熟不敢立，越不立越不成熟”的怪圈中。二是規范效力位階不高，核心法律缺失。法律位階與立法質量沒有必然關系，但是某一個領域的法律的位階高低可以反映出該領域的立法成熟度。根據統計，中國自1994年接入國際互聯網的二十多年里，全國人大常委會通過的網絡立法只有三部，分別是《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《電子簽名法》、《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》。上述三部規范中，恐怕也只有《電子簽名法》屬于人們心目中或嚴格意義上的“法律”。此外，還有行政法規十余部，其余均為部門規章、司法解釋和其他規范性文件。法律、行政法規數量偏少，部門規章過多，意味著國家層面核心法律的缺失和某些立法空白的存在。例如，電子商務、電子支付、跨界數據流動、互聯網監管體制等重要領域即欠缺整合統一核心規范。[6]部門規章僅作為行政管理機關為解決某一個具體問題的對策規范，一方面容易出現注重行政監管，忽略權利保護和利益平衡；另一方面難免存在部門權力和資源分割壁壘，喪失規范的客觀性、中立性，在一定程度上背離網絡空間應有的創新驅動發展和協調共享發展屬性。加強網絡管制，推進網絡空間法治化，目的在于整肅網絡生態，促進和保障網絡空間綠色發展、創新發展、共享發展、可持續發展，構建各類網絡主體權力、權利、義務和責任的衡平體系。為此，我們在當前的路徑選擇上，應該置重于以下三個方位：

4.1 以系統思維、前瞻思維做好頂層規劃設計，緩急有序地推進網絡法律體系的整體建構

對于信息時代網絡法律體系的整體建構，應當做好頂層設計，切忌缺乏立法規劃，可以考慮制定類似于“網絡立法指導思想與立法規劃”之類的指導性文件。[7]以此為指引，構建“以網絡立法為重點，加快建立以促進信息化發展和強化網絡安全管理為目標，涵蓋網絡基礎設施、網絡服務提供者、網絡用戶、網絡信息等對象的法律、行政法規框架”，緩急有序地解決現實中對于網絡法律的各個側面的需求。在具體操作上，需要三管齊下：一是頒立新法、制定新規。《國家信息化發展戰略綱要》已明確：“堅持急用先行，加快出臺急需法律法規和規范性文件。強化網絡基礎設施保護，加快制定網絡安全法、電信法、電子商務法，研究制定密碼法。加強網絡用戶權利保護，研究制定個人信息保護法、未成年人網絡保護條例。規范網絡信息服務與管理，修訂互聯網信息服務管理辦法。研究制定電子文件管理條例。”二是擴充解釋和適用現行法。對現行有效的法律法規，根據其規范內容中的法律主體、法律關系、法律行為、法律事實、法律責任、法律后果及其他關聯因素，適應網絡空間的新情況、新問題，進行新的解釋，賦予新的內涵，維護現行法的權威與適用。三是進一步修改完善已有法律法規，查漏補缺，拾遺更新，及時回應新需求，解決新問題，維護法治的穩定性和科學性。補足立法短板，消除規范沖突，切實發揮法治的規范指引功能。

4.2 增強執法司法的敏銳性、主動性、能動性，加大網絡執法力度，樹立網絡司法公信力

雖然良法是善治的前提，但是“徒法不足以自行”，法律實施是法治落地生根的關鍵，也是法治公信與權威的根本保障。推進網絡空間的法治化，應當注意兩個方面：一是破除部門壁壘，融通執法機制，形成執法合力，嚴格規范執法。嚴格依照現行有效的法律、法規，依法管網、依法治網，保障各網絡主體的合法權益，維護網絡空間安全有序。二是適應網絡新樣態，鼓勵執法司法創新，消除因循守舊，增進充分執法、能動司法。網絡的隱匿性、虛擬性、新奇性、泛在性，不僅會層出不窮隨時冒出新現象、新產品、新技術、新行業、新市場，而且也會成為某些違法犯罪活動的溫床。受制于網絡的技術性特性，一些違法犯罪活動要么難于及時發現或甄別，要么被發現后囿于認知識別能力、現行規范局限、執法司法成本、證據搜集等因素而沒有迅速受到管控打擊，這反過來又放縱了網絡違法犯罪活動的惡性滋生與蔓延，形成更大的社會危害。“法令行則國治，法令馳則國亂”，應當結合網絡的特點，進一步培養和提高執法隊伍的網絡執法司法素質，不斷創新執法模式，增強執法司法的責任感和使命感。

4.3 積極推動理論研究，加強網絡法的學科建設和法律人才培養

科技、教育和人才是國家發展的基礎和根本，網絡空間的競爭，歸根到底是網絡人才的競爭。我國目前是網絡大國，但要成為真正的網絡強國，就必須有充足的、源源不斷的高素質網絡人才儲備，包括網絡技術人才和網絡法律人才，而恰恰在這兩個方面的人才雙棲聚合上我國目前還有明顯的不足，因此推動網絡法律領域的理論研究，加強網絡法的學科建設和復合型網絡法律人才涵養，包括網絡立法人才和網絡執法司法人才的培養已是當務之急。分開來看，我國的網絡法律人才和網絡技術人才的缺口并不嚴重，但是既掌握法律專業知識又掌握網絡技術的復合型人才卻非常匱乏，而網絡發展趨勢必然是技術形態和法律形態的融通融合，因此高等院校應當嘗試開展跨越法律和技術的多學科人才培養，以滿足網絡空間發展和治理的戰略需求。

[1]CNNIC發布第38次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》．[DB/OL]．http：//www．cnnic．net．cn/gywm/xwzx/rdxw/20 16/201608/t20160803_54389．htm．

[2]黎慈．網絡空間法治化及其在中國的路徑選擇[J]．云南行政學院學報，2015．

[3]李懷勝．三代網絡環境下網絡犯罪的時代演變及其立法展望[J]．法學論壇，2015．

[4]孫云龍．中國互聯網站發展狀況及其安全報告（2016）在京發布．[DB/OL]．http：//news．xinhuanet．com/info/2016-03/ 18/c_135200752_3．htm．

[5]郭啟全．信息安全等級保護政策培訓教程（2016年版）．電子工業出版社，2016．

[6]國家信息化發展戰略綱要[DB/OL]．http：//news．sina．co m．cn/c/nd/2016-07-27/doc-ifxunyxy5687194．shtml．

[7]于志剛，邢飛龍．中國網絡法律體系的現狀分析和未來建構——以2012年12月31日為截止時間點的分析[J]．遼寧大學學報，2013．