農民工市民化的制度性問題研究

楊仁浩，王金

（華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

農民工市民化的制度性問題研究

楊仁浩，王金

（華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

農民工市民化已成為我國新型城鎮化的核心議題，但制度缺失與制度不當同時并存，現行戶籍制度、土地制度、城鄉社會保障制度以及落后的文化觀念嚴重阻礙了農民工市民化進程。基于此，需要從三個方面著手改進：一是破除戶籍制度壁壘；二是深化改革農村土地制度；三是推進農民工城市與農村社會雙保障體系的建立；四是完善農民工及其子女的教育體系，為農民工市民化進程又好又快地推進提供借鑒。

農民工市民化；制度性問題；制度改革

一、引言

農民工市民化是指農民通過進城務工、征地安置、投資創業、購房落戶、政府安排落戶等途徑進入城鎮，取得城鎮居民身份，在城市就業，獲得城鎮居民基本公共權益的過程。［1］（p74-78）在城鄉統籌發展和新型城鎮化的時代背景下，解決好農民工市民化問題，對于推進新型城鎮化、擴內需促消費和統籌城鄉發展等方面都有著重要的理論意義和現實意義，［2］農民工市民化已成為我國新型城鎮化的核心議題。農民工是農業人口城鎮化的主要參與者，但農民工進入城市卻無法獲得市民身份的“半城市化”現象，是中國城市化面臨的主要問題。［3］（p31-35）農民工市民化的制度缺失與制度不當同時并存，造成農民工市民化進程緩慢，也成為我國新型城市化推進的桎梏。因此，本文擬從制度角度描述和分析農民工市民化的困境，并提出破解困境的相關改進建議，以利于農民工市民化進程的推進和新型城鎮化的建設。［4］（p94-99）

二、農民工市民化的制度性問題

制度是一個國家存在并有序發展的基礎，在城鄉二元體制下，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉被人為地割裂開來，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到十分嚴格的限制，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。［5］（p48）中國城鄉二元體制造成城市和農村各項制度之間的差異，造成農民工離開農村但又很難融入城市生活，成為生活在城市與農村的“邊緣群體”，嚴重阻礙了農民工市民化進程。［6］（p17-18）

（一）戶籍制度改革低效緩慢。

新中國成立初期為實現資源有效配置，控制人口數量，以戶籍登記和管制人口流動為主體的城鄉二元戶籍制度得到自我強化，并且衍生出就業制度與住房制度等社會福利分配制度。隨著市場經濟的發展，該制度不僅強化了農民與市民的界線劃分，而且使之與社會保障制度、住房制度、就業制度的關系更加緊密，農戶只有通過嚴格的選拔轉為城市戶口才能享受與之相關的社會福利。2014年7月30日，國務院公布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，宣告中國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式，將退出歷史舞臺，但戶籍依然是限制農民工城市化的制度障礙之一：第一，由于戶籍制度是政府領導的強制性變遷制度，改革受到政府領導人過去的經驗影響，很難打破經驗主義的束縛。各級政府領導人在改革過程中會依據他們自身對制度環境、經濟環境、社會環境的判斷，選擇不同的改革方案，決策結果受主觀因素控制，產生戶籍制度改革政策選擇上的路徑依賴。第二，農民的思維慣性致使在長期的城鄉二元差異之下，戶籍制度使農民形成了獨特的社會認知方式，并以此傳承，形成了戶籍制度改革認知上的路徑依賴。第三，戶籍制度的改革受既得利益集團（城市居民和地方政府）的控制。傳統戶籍制度使城市居民對國家資源優先分配的政策產生依賴，城市公共服務分享意識淡薄，并且地方政府認為農民工大量涌入城市，一方面會使政府管理成本增加，另一方面一旦入市農民工找不到穩定的工作又失去土地的庇護，極可能引發城市的就業危機，對地方政府的政治穩定產生威脅。因此，由于工農分開政治制度的難變性，戶籍制度改革進程的低效緩慢成為農民工“走出農村，進入城市”的主要障礙。［7］（p19-23）

（二）土地制度改革未有突破。

城鄉二元土地制度是影響城鄉平等發展的最重要制度安排，其基本特征是：城鄉二元的土地權利體系；城鄉土地擁有不同的配置方式；土地增值收益在城鄉之間分配嚴重不公；土地管制缺陷造成城鄉不平等發展，由此造成農民土地權益受損、城鄉差距進一步擴大，進而使得農民工市民化的阻力進一步加大。［8］（p9-25）

土地制度的問題主要表現在：第一，產權模糊，土地價值被低估。農村土地歸集體所有，在法律層面以及實際操縱中，造成了實際土地產權主體的虛置，集體所有意味著個人很難將一部分的所有權同等價的經濟權益相置換，在集體產權的變更中，國家對于集體產權更有話語權，因此相對城市土地交易而言，農地征用更像是行政分配，在此過程中，土地價值經常被低估，農民的經濟權益受損，導致農民的土地權益難以實現等值的貨幣化；第二，土地流動性較差，農民與土地難脫離。農村土地所有權歸集體所有極大限制了農民土地使用權的流轉，阻礙了農村土地市場的發展。農民土地使用權受集體土地所有權的分配，具有單邊分配性，導致土地使用權的流轉、處置受到嚴格管制，農民的土地產權缺乏絕對排他性，致使農民工不能通過抵押或轉讓的形式將農村土地財產變現，使農民難以“逃離”農村。總而言之，當下土地制度改革尚未對農村土地困境形成有力的突破與有效的解決，農村土地產權不清晰，流轉困難，資源不合理利用等問題是阻礙農民包括農民工走出農村、進入城市的原因之一。［9］（p31-35）

（三）城鄉社保制度碎片化。

城鄉二元的社會保障制度體系也是制約農民工市民化的制度性問題之一。我國目前已建立了城市和農村兩套社會保障體系，符合當前的國力水平與基本需要，但是，面對農民工市民化的難題，城鄉二元的社會保障體系不僅不能滿足需求，反而成了阻礙：第一，城鄉社會保障制度體系差別巨大。城鄉醫療保險分屬不同的部門管理，待遇差別也較大，農民工流出地政府為增加當地社保基金支持農民工市民化，而流入地政府為避免財政壓力不愿接納，致使農民工難以市民化；第二，城鄉社保體系對接難。現行體制下，城鄉社保轉換困難，對接難等問題突出，使農民工社會保障出現農村和城市兩條路徑，不能形成完整體系。然而農民工在城市社會保障問題得不到解決，在城市購房、生活就難以得到和市民同樣的保障，即農民工和市民社會保障難以均等化，農民工社會保障制度碎片化。整體性社會保障模式尚未構建阻礙了農民工市民化進程的推進。［10］

（四）城鄉二元文化差異大。

文化制度是指一國通過憲法和法律調整以社會意識形態為核心的各種基本關系的規則，原則和政策的綜合，我國基本文化制度是圍繞社會主義精神文明的核心進行教育科學文化建設和思想道德建設。城鄉二元結構導致城鄉文化二元化，城市和農村文化發展相對分割，交流融合與協調發展機制體制缺乏，城市文化日益發展、鄉村文化日漸衰落甚至出現城鄉文化沖突。城鄉物態文化、制度文化、行為文化和心態文化的巨大差異表現在市民與農民間衣食住行、價值觀、審美意識、思維方式、社交處事等方方面面，這種差異也阻礙了農民工對城市尤其是對市民生活的融入。［11］（p166-169）

三、市民化困境的破解路徑

（一）“進得來”——消除城鄉二元根源的農民工戶籍制度壁壘。

從人的發展角度來看，新型城鎮化的問題根源在于城鄉差距，我國城鄉差距加大的主要原因是城鄉二元戶籍制度，這是市民化推進的主要障礙之一。近年來政府高度關注戶籍制度的改革，2015年3月5日國務院總理李克強作政府工作報告時表示，要深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策。消除農民工市民化的制度壁壘，一是要逐步剝離戶籍制度相掛鉤的福利制度，將原有戶籍制度功能變成居民管理的一種手段，打破原城鄉戶籍制度的束縛，防止其不斷自我強化、加劇農民與市民就業和社會保障的不平等；二是要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善的積分落戶制度，重點解決符合條件的普通勞動者的落戶問題。從政府角度來看，一要降低政府做出的決策中主觀意識的比例，強化政府解決問題的能力；二要以公共利益方面為制度改革出發點，政府作為制度改革的決策主體，對改革進程要進行統一安排、部署和監督，從制度頂層設計的角度為農民工市民化清除障礙。此外，政府要積極從城市公共服務對象為城市居民出發，大力提升公共服務能力，鼓勵地方各級人民政府根據本地承載能力不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍，并提高服務標準與質量，縮小與戶籍人口基本公共服務的差距，為市民化進程的推進提供保障。

（二）“走得出”——農村土地制度改革與農民工市民化相輔相成。

完善農村土地流轉制度，推動農業規模化經營，使現有的土地使用制度為農民工進城務工創造積極條件，解決農民工進城務工的后顧之憂。因此要深化土地制度改革，健全農村土地產權流轉政策和“人地錢”掛鉤政策，規范土地流轉市場，消除農民工市民化的土地制度壁壘。第一，在當今國家大力提倡土地承包經營權流轉的前提下，強化土地承包權，保障農民既得利益。不僅如此，政府還要弱化土地的集體所有權，減小集體所有權對土地使用權的干涉，打破土地使用權分配的單邊性。第二，正確引導農民將承包的土地在承包合同規定的土地使用權期限內以拍賣、抵押、租賃、贈予等形式實現土地承包經營權的流轉，使其具有“私有性”，對于難以耕種的土地，積極鼓勵農民、企業以合理的方式投資，并允許其開發的土地擁有一定年限的“私有性”，間接提高農民的經濟收入水平，為其入市提供經濟支持。第三，積極穩妥、循序漸進地推動農村土地的有序有償流轉，健全農村土地市場，完善農村土地產權的法制建設，使農民在進行土地經營權的流轉時有法可依，有法保障。規范的農村土地市場是提高農村土地流轉率的關鍵，建立合理的土地流轉機制，保障土地作為公共物品的市場屬性，并完善與土地流轉機制相配套的市場管理機制，讓農民可以在依法、有償、自愿的土地流轉環境中保障自身利益，為其入市解除土地的禁錮。

（三）“活得好”——農村與城市社會保障齊頭并進。

橫亙于城鄉之間的農村保障與城市保障缺乏有機的銜接，是導致社會保障制度不完善的原因。解決農民工城市社會保障問題，使農民工在城市穩定，第一，應當設立短期、中長期和長期的制度規劃，既不能違背我國社會保障制度大方向，又要和當前的和未來的制度設計相吻合，推進社會保障制度的空間轉移政策的實施，讓農民工可以在異地繳納養老金等保險基金。第二，要建立系統的社會保障體系，以公平、公正、公開為原則實現城市居民和農村居民社會保障服務的均等化，尤其是要完善農民工群體的城市社會保障體系，切實做到不留漏洞和縫隙。第三，從農民工的就業服務體系入手，完善農民工城市就業保障體系。一方面建立農民工與城市平等的工資保障體系，使農民能夠和城市居民同工同酬，實現工作福利和保險等值化；嚴格開展農民工違法雇傭的打擊活動，為維護良好農民工城市就業環境服務。第四，建立農民工新型社會保障網絡服務體系。一方面明確要求企業與農民工簽訂雇傭合同并聯網設置，為農民工建立失業、養老、工傷等社會保險；另一方面完善農民工城市社會保障法律體系，建立網絡法律教育平臺，使農民工在城市生活工作“不怕事”，遇事能夠有法可依，有法可循。總之，要從時間和空間完善社會保障相關配套體系，為建設新型農民工社保體系服務，為市民化進程順利推進提供保障。

（四）“融得入”——提升農民工教育文化質量契合城市高素質環境。

現如今，要意識到農民工等值化公共服務在解決農民工問題上的重要性，并把問題的癥結歸咎于政府提供的公共服務不足上。若要使農民工在平等競爭中擁有上升通道、釋放創造潛能，就需要提升農民工文化教育質量、革新農民工教育體系。無論是對農民工個體的文化教育，還是企業對農民工開展的職業培訓，農民工、企業、市場之間會存在嚴重的信息不對稱，此時政府就應建立公開、透明的信息平臺。此外，關于留守子女教育體系的完善，需要中央政府和地方政府的極力合作，中方政府出政策，地方政府加大執行力度，保障農民工子女有條件并且有意愿接受義務教育。此時，一方面要成立專門的農民工留守子女和流動子女教育管理部門，將該群體納入教育體系；另一方面要實行學校聯管、督學督管，結對幫扶等政策，為提高農民工子女教育質量提供制度支撐。只有農民工及其子女擁有良好的教育環境和教育質量，才能破除傳統文化對農村居民的侵蝕，才能為農村文化體系的建設注入新鮮的血液，才能為城市輸送“高質量、高品質”的新市民，市民化進程才能又好又快地推進。

四、總結

總之，農民工市民化過程極其復雜，涉及面相當廣泛，想要順利推進農民工市民化過程。路艱行遠，簡單依靠市場或者農民工自身很難完成，新型城鎮化也很難實現，對此，政府必須剖析農民工市民化的阻礙，通過頂層制度設計突破現有制度障礙，為農民工市民化進程建立暢通的制度通道，為我國新型城鎮化進程提速加力。

［1］李仕波，陳開江.農民工市民化面臨的制約因素及破解路徑［J］.城市問題，2014，（5）.

［2］歐陽力勝.新型城鎮化進程中農民工市民化研究［D］.財政部財政科學研究所，2013.

［3］李剛.農民工的適應性與中國半城市化的形成［J］.西北人口，2011，32（6）.

［4］王竹林，王征兵.農民工市民化的制度闡釋［J］.商業研究，2008，（2）.

［5］厲以寧.城鄉二元體制改革可帶來最大改革紅利［J］.農村工作通訊，2013，（14）.

［6］顏秀金.農民工市民化的制度障礙分析［J］.中國財經信息資料，2006，（4）.

［7］袁媛.我國戶籍制度改革中的路徑依賴研究［J］.農村經濟，2015，（1）.

［8］劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革［J］.國際經濟評論，2014，（3）.

［9］黨國英.土地制度對農民的剝奪［J］.中國改革，2005，（7）.

［10］魏雪琴.農民工市民化進程中社會保障的制度困境及優化研究［D］.華中師范大學，2014.

［11］高善春.城鄉文化從二元到一體：制度分析與制度創新的基本維度［J］.理論探討，2012，（2）.

責任編輯 申華

F323.6

A

1003-8477（2016）10-0036-04

楊仁浩（1976—），男，華中科技大學公共管理學院碩士研究生；王金（1993—），女，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。