地方政府跨域合作的合憲性證成及其限度

張彪

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

·法律園地

地方政府跨域合作的合憲性證成及其限度

張彪

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

地方政府跨域合作是應對公共事務和政府權力外溢的主要手段。作為一種新興的政府權力模式主張，它的制度演繹首先要解決合法性問題，同時要注意防范其可能威脅憲政框架穩定的潛在風險，因而有必要確定其合憲性維度。地方政府跨域合作的合憲性基礎源于公法思想從規范主義到功能主義的發展，具體的技術手段包括憲法解釋、憲法修改等。地方政府跨域合作的憲法防衛機制應當以“合法性原則”、“均衡性原則”和“程序正當原則”為中心。

地方政府跨域合作；規范主義；功能主義；憲法防衛

一、地方政府跨域合作的興起及其合憲性問題

近些年，地方政府之間的跨域合作逐漸成為國家治理的典型特征，并有繼續加強和深入發展的趨勢。這一現象發生的原因是多層面的。一方面，伴隨著政治、經濟和社會結構的高速發展與變遷，地方政府所面臨的治理問題日趨復雜，原本在單一行政轄區內可以完成的公共事務，如公共安全、河流治理、環境整治、公共服務等，如今不僅涵蓋了地方的政治、經濟、社會與空間系統，同時也跨越了不同的行政轄區，具有越來越明顯的“政治性”、“公共性”和“外溢性”。［1］（p55）另一方面，廣泛、多元且復雜的社會利益關系正在模糊地方政府之間的權力邊界，地方政府基于“土地管轄權”所實施的治理行為不僅會對本行政轄區內的利益主體產生影響，同時也會間接影響相鄰或相關行政轄區的利益主體，過去依據嚴格的“土地管轄權”而構建出的治理體系正在受到挑戰。為了回應上述情勢劇變，一系列原理和技術得到發展，形成了包括區域合并、中央調控、地方政府跨域合作三種截然不同的模式主張。

1.區域合并。傳統的區域改革主義篤信“發現問題—解決問題”的工程式思維，當它們意識到公共事務和政府權力有逸脫行政區劃邊界的趨勢并且這種趨勢不可逆時，自然地就把“解決問題”的著力點集中在行政區劃這一客觀存在上。由此，傳統區域改革主義演進出了“區域合并（consolidator）”的主張，“企圖去除所有或大部分都會區里的小政府，并以單一、全功能、有力的和普及整個都會區的政府取而代之”，［2］（p7）進而達到一勞永逸的根治目的。這一制度設想看似合理，其實面臨著實踐與理論的雙重困境。從實踐操作的角度看，行政區劃作為一項帶有根本性的制度安排，涉及國家政治、經濟、文化和社會生活的方方面面，對安定性有著較高程度的要求。調整既定行政區劃“有可能會引起某些局部的不穩定因素”。［3］（p110）因而行政區劃一經確定，“國家非迫于緊急、特殊的情勢變更，一般不會對其進行頻繁調整，否則會對政治安全產生不利影響。”［4］（p48）從理論邏輯來看，公共事務和政府權力外溢是永續的，只要行政區劃的邊界客觀存在，它們之間的沖突就無法避免。調整行政區劃猶如抱薪救火，薪不盡火不滅。來自理論上的悖論以及實踐操作上的難度并沒有為“區域合并”留下太多的發展和演繹空間。

2.中央調控。在傳統區域改革主義之外，中央調控的方案頗具影響力。這一方案的支持者注意到了公共事務及政府權力外溢和行政區劃之間所持續存在的張力，但是，基于行政區劃安定性的考慮，他們并不認同調整行政區劃的做法。機制的協調遠比機械的變革穩妥，回應情勢變遷的關鍵應當是考慮設計何種機制以協調地方政府之間的關系，而非對行政區劃的被動調整。經典法學理論認為：“在沒有一個共同權力使大家懾服的時候，人們便處在所謂的戰爭狀態”，［5］（p94）這一論斷對深陷跨域公共事務治理和權力外溢爭端的地方政府同樣適用。因而應對問題的關鍵在于為地方政府設定一個“共同權力者”。中央政府應當承擔起“共同權力者”的責任，以更加積極的行動促進地方政府之間的關系朝有利于國家和地方治理的維度發展。中央調控方案的核心問題是，中央政府作為“共同權力者”，是否應該被賦予實質性的協調權力？倘若中央政府沒有實質性的事務管轄權，那么協調地方政府關系所需要的人事權、組織權、財政權也就無從談起，勢必會出現“議而不決、決而不行的現象”，［6］（p14）中央政府的權威也會因此受損。因而中央調控若要得以發揮效應，賦予中央政府實質性的協調權力實屬必要條件。由此需要進一步考慮的問題是，倘若對中央政府進行賦權（哪怕這種賦權只是臨時性的措施），在事實上等同于重構了中央政府與地方政府的權限配置，這種重構是否合理？是否能夠實現預期目標？毫無疑問，權限集中于中央有利于法律事實和政策推行的一致性，避免地方政府權限沖突。但一方面，在地方治理問題上，中央政府并不比地方政府擁有更多的信息優勢，也不比地方政府更加貼近事實真相，更不比地方政府更能照顧本地利益，因而它的治理能力和治理效果都存有疑問。另一方面，權限上收雖能避免沖突，節約決策成本，但“由于中央嚴格的指揮監督，地方政府官員易陷于唯命是從的被動地位，態度消極，不易發揮創新與自發精神，從而促使行政官僚化，工作效率降低”，［7］（p11）地方自我治理能力亦會因此而萎縮。所以中央高權協調無異于飲鴆止渴，不能普遍推行并常態適用，僅能作為國家治理和地方治理的臨時性補充并以特例的形式存在。

中央調控模式曾經是域外法治發達國家應對跨域問題的首選方案。比如20世紀30年代，美國面臨著大量交通、教育、衛生、污水處理等跨域公共事務治理問題，在州一級地方政府治理能力不足的情況下，聯邦政府展現出了“旺盛的企圖心”，透過一系列措施不斷強化自身的主導角色以期完成它所設計的“全國性目標”。［8］（p219）面對聯邦政府以憲法“表列權力”和“彈性條款”為基礎的權力擴張，最高法院一直保持著相對的克制和隱忍，在聯邦政府和州政府因權限爭議而上訴要求釋憲時，最高法院也比較傾向于聯邦政府。由此，聯邦政府的權力持續增加而州一級政府的權力不斷縮減，形成了美國跨域治理的“涵括——權威模型（Inclusive-Authority Modea）”。［9］（p67）這一做法雖然有效回應了當時迫在眉睫的跨域治理需求，但是“強大的聯邦政府已經嚴重侵犯了州與地方政府的權限”，［10］（p194）遭到了保守主義者的嚴厲批評。1976年，聯邦最高法院在“National League of Cities v.Usery”一案中判定，要求州與地方政府雇員的薪資與工時必須符合聯邦法案政策的規定是違憲的。這一判決否定了聯邦政府構建統一的跨區域勞動薪資標準的努力，可以看作是美國公共事務及政府權力外溢治理模式轉變的開端。自此之后，地方政府的跨域合作逐漸成為應對問題的首要選擇。

3.地方政府跨域合作。上述可見，面對越來越繁多復雜的跨域治理問題，域外法治發達國家的治理觀念已經從解決問題轉向永續發展，在強調效率的同時，更加注重地方政府能動精神的發揮和自治權力的保障。在我國，公共事務和政府權力外溢的情況在改革開放之后呈現出爆炸式發展的趨勢，這和我國要在有限的時間并同一空間維度內快速實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的發展戰略密切相關。受制于長時期的中央集權傳統和計劃經濟體制的慣性，改革開放初期，我國地方政府的治理能力存在一定的不足，難以應對如此復雜的局面。彼此之間非但無法形成有效率并有效益的跨域合作，反而徒生事端，沖突不斷。嚴峻的形勢、緊迫的壓力，這些因素理所當然地導向了中央協調的治理模式。這一模式的首次實踐當屬20世紀80年代初國務院設立的“上海經濟區”和“國務院上海經濟區規劃辦公室”。不過，“上海經濟區”和“國務院上海經濟區規劃辦公室”并不具備實質性的協調權力，它們的各種協調努力“皆因沒有強制力保障終歸流于形式”。［11］（p20）盡管如此，高權威的中央協調并未因此而普遍發生。除非是基于一些重大、特殊且緊急的情勢考量，中央政府很少運用其政治權威直接介入跨區域性的地方事務，某些有限的介入也僅僅是作為一項臨時應對措施來處理。這是因為，權力過度集中于中央的體制安排無法調和“現代化過程中有限的社會資源總量與劇增的社會需求總量之間的矛盾”，［12］（p33）必然會導致央地關系失衡。改革開放以來，基于“社會主義民主制度”和“社會主義建設”的雙重考量，地方獲得了“必要的分權和自主權”，［13］（p321）這業已成為我國大國治理的一項基本經驗。所以自跨域問題發生到現在，地方政府一直是最主要的治理主體，它們之間水平面向上的合作也構成了最主要的治理模式。

4.合憲性問題。地方政府跨域合作的模式內含著對地方自主權的承認與尊重，以及對地方治理能力的維護與培育，它在緩和公共事務及政府權力外溢與行政區劃剛性邊界的矛盾和沖突上，也展現出了極大的創新精神和生命力。當前，“地方政府跨域合作的領域、層次、形式發展迅速”，［14］（p41）已經成為我國跨域問題治理的首要選擇。然而，盡管地方政府跨域合作的上述內在功能構成了其正當性存在的現實基礎，但卻面臨著于法無據的尷尬局面，①新近，葉必豐教授通過對4448件法律文件的統計和整理，指出我國已經積累了較多有關地方政府跨域合作的法律資源，包括15部法律的21個區域合作條款，25件行政法規的32個區域合作條款，以及24個有關區域合作的法律文件。這一研究極具開創性，對地方政府跨域合作法治化治理等相關問題的研究起到了相當大的促進作用。但從研究中也不難發現，上述資源中缺乏憲法性法律，因此能否就此認為地方政府跨域合作的法律依據問題已經得到解決仍然值得進一步商榷。參見葉必豐：《區域合作的現有法律依據研究》，載《現代法學》2016年第2期，第30頁。這在相當程度上制約了它的深入發展，需要我們從理論上對此做出回應。更為重要的是，每一種被推崇的制度背后都有危險的事實相隨。盡管地方政府跨域合作可以有效提升地方政府的治理能力，優化國家的治理結構，但我們仍然不能忽視它所蘊含的潛在風險。就本質而言，地方政府跨域合作是對國家治理權力配置的一次革新，國家結構形式將會因為它的普遍發生而在事實上重構，中央與地方關系也會隨之而動。面對這種新興的權力模式主張，我們必須在憲政框架內證成其正當性，在此基礎之上，才有將其納入法治化軌道，確保其在法定目的和空間范圍內運行的可能。地方政府跨域合作的合憲性維度，一方面構成了地方政府跨域合作的正當性基礎，另一方面也為地方政府跨越合作提供了合理的界限，防止其能動性的失控。因而地方政府跨域合作的合憲性維度問題，應當從合憲性補正和合憲性控制兩個方面具體展開。

二、合憲性補正：從規范主義到功能主義

作為國家權力配置的進化式運用，地方政府跨域合作在憲政框架內生存的正當性源于公法思想從規范主義到功能主義的演進與發展。

1.來自規范主義的束縛。

規范主義是主宰西方公法思想的基本風格之一，它的智識源泉是保守主義和自由主義這對“奇特的伴侶”。盡管兩者存在顯著差異，但是它們“在看待法律和政府的方式上卻分享著某種親和性”，“強調法律的裁判和控制功能，并因此而關注法律的規則取向和概念化屬性。”［15］（p85）規范主義對地方政府的橫向聯系懷有一種哲學的、政治的和文化上的偏見，這一點在強調權威和傳統的保守主義的理論中表現得最為直接。

保守主義尊崇傳統，強調權威和秩序，它們視國家為傳統、權威和秩序的代表及終極保障，因而把維護國家生存和政治安全視為其理論構建的中心任務之一。在洛克的政治思想中，隨處可見對國家存續的擔憂，他指出政府存在“解體”的風險，而這種風險一方面來自于外部的武力入侵，另一方面與國家的孱弱有關。“征服者的武力往往從根本上把政府打垮，并把社會打碎，使被征服或被瓦解的眾人脫離原應保護他們免受暴力侵犯的社會的保護和依賴。毋庸贅述，對于這種解散政府的方法，世人了解很深并有深切的體會，決不能加以容忍。”［16］（p134）霍布斯認為應當維護國家的絕對權威，哪怕國家是非正義的，因為“即使最壞的君主制也比自然狀態或無政府狀態為好”。［5］（pⅲ）為了使國家的絕對權威得以維護，社會秩序有所依托，一方面，“主權者的意志”必須獲得絕對的服從；另一方面，必須建立一個強大的中央政府，尤其要注意防范地方政府彼此聯合對中央政府可能產生的威脅。可見，保守主義內含著對地方政府跨域合作的懷疑與否定。

這種意識形態的影響是深刻的。在美國邦聯時期，合眾國對地方各州之間的聯合非常謹慎，《邦聯條例》第六條規定：“未經合眾國國會之同意并準確規定其宗旨及期限，任何兩州或兩州以上之間均不得彼此訂立任何條約、或進行任何聯合或結盟活動。”這一條款所展現出來的立法精神和技術安排，“由于毋需說明的理由（建立中央相對集權的強大的聯邦政府，以保證政治上的統一，實現國內安定，促進經濟繁榮），而被錄入新憲法”。［17］（p228）可以看出，地方政府跨域合作要想在憲政框架內獲得正當性基礎，不僅要求它恪守形式法治原則，嚴格滿足憲法的規范，同時還必須以中央政府的承認為前提。在此之外，地方政府沒有任何“特權”支持它們進行橫向聯系。

和保守主義相比，自由主義并沒有對地方政府跨域合作表現出特別明顯的偏見。“個人自治”是自由主義的理論預設，它關注的主要是“自由權”。［15］（p89）在設計公法形象時，自由主義強調的是使政府服從于法律的必要性，因為“最能清楚地將一個自由國家的狀態和一個在專制政府統治下的國家的狀況區分開的，莫過于前者遵循著被稱為法治的這一偉大原則。”［18］（p73）只有這樣，才能維護個人自由的權利，確保政府不會恣意而任性地侵入受法治保護的私人領域。正是由于這種對個人自由的熱情關懷，自由主義注重分權與權力制衡，至于地方政府橫向聯系是否會危及或損害中央政府的權威，它并不在意。然而，也正是自由主義的這種特質，使得憲法的發展越來越集中在“政府權與公民權”的關系上，缺少對“政府權與政府權”關系應有的重視，有限的關懷也僅僅停留在中央與地方關系之上。

從詞義本源上來看，憲法（Constitution）一詞是由拉丁語“Constitutio”發展而來，“組織、結構、規定”是憲法的基本意涵，［19］（p35）憲法最初的意義僅僅在于確定國家的組織結構形式。這是因為在早期，“人們并不認為政府和個人之間存在著不可調諧之矛盾”，“只是到了16與17世紀，部分由于宗教勢力的衰微和新興商業階層與封建貴族之間的利益沖突，西歐出現了中央統一政府的需要，由此興起了霍布斯等提倡的絕對君主學說。”［20］（p57）相應地，反對君主無限權力的自由主義學說也才開始出現。自由主義視政府為個人自由的對立面，認為憲法的終極任務是限制政府權力，保障人權。反映在國家結構形式的設計上，中央與地方的關系就是一個非常重要的制度安排。地方自治對于維持小政府規模，保障個人自由具有重要意義，在憲法中規范中央與地方關系，目的就是防止中央權力侵害地方自治，從而影響個人自由的實現。至于水平面向上的府際關系，它的地位遠不及央地關系那么顯耀，由此成為憲政光芒照耀下的陰暗之地。如果說保守主義基于國家安全和絕對主權的考慮而對地方政府橫向聯系抱有偏見，那么自由主義則更進一步，它因為對個人自由權利的重視而對所有政府權力都秉持著懷疑的態度。導致的結果是，一方面，它禁止政府任何法外權力的出現，排斥政府的積極作為；另一方面，它又內在地壓縮著地方政府橫向聯系的發展空間。

可見，在規范主義公法思想的統治下，地方政府跨域合作的正當性基礎并不充分。雖然我們可以嘗試通過憲法解釋或憲法修改等技術性手段對其加以補充，但這也僅僅只能作為一種補充，而無法從根本上解決問題。只有公法思想從規范主義轉向功能主義，地方政府跨域合作的合憲性才能獲得支持。

2.功能主義下合憲性建構。

功能主義是公法思想的另一種基本類型，它以“社會實證主義”、“進化論的社會理論”和“實用主義哲學”為智識取向。在規范主義的邏輯構建中，它不斷嘗試對一些關鍵概念，諸如“秩序類型”、“國家形式”等進行二元對立的演繹，功能主義對此并不認同。在功能主義看來，上述二元對立的概念都是“人為虛構的”，規范主義這樣做的目的不過是“界定出它們的真實屬性或理想特征，并辨析或凸顯出由于理性的失誤而進入到現代政治意識之中的敗壞的形式”。［15］（p190）在功能主義看來，國家與個人并非對立關系，它們都服從并統一在“實現最美好的生活”［21］（p188）這一目的之下。因此，國家只是履行特定職能的一個機器，它并不是專制權力的代表，其存在的意義是為了更好地構建可以實現美好生活的“公共服務的合作體系”。［22］（p78）由此帶來的理念變革是過去二元對立概念的和解，主要表現為對權力和政府角色的重新定位。一方面，政府權力固有的專制標簽得以去除，分權和制衡已經不是權力架構的首要任務，行政權得以擴張，“委任立法和行政審判都不是專制權力的征兆”。［23］（p126）另一方面，能動且積極的國家角色對國家、中央政府及地方政府三者的關系進行了重新演繹。地方政府既不是中央政府管制國家的工具，也不是中央政府的競爭對手。在促進公共福利的共同目標之下，中央政府和地方政府之間應當是一種全新的“協力伙伴關系”。［24］（p50）

與之相對應的是，地方政府的橫向聯系不應當被視為對中央政府或國家安全的潛在威脅。或者說，不能基于上述理由粗暴地遏制或拒絕地方政府之間的積極作為。跨域合作作為應對公共事務和政府權力外溢的一種制度創新，對于公共福利的增進有著重要作用。國家因其存在的合理性內核，而必須加以承認和肯定。即便這種制度創新蘊含著不確定的風險，但我們的回應也不應該是全盤否定它，相反，應該給它一個自我進化的機會。

美國法律現實主義運動的鼻祖O.W.Holmes曾于19世紀中后期提出：“法律的生命不是邏輯，而是經驗。”［25］（p1）這一論斷終于在一個世紀后被發揚光大。給我們的啟示是，法律固然包含有抽象和邏輯的因素，但它更多的應該是“一種社會工程的實踐演練”。因而，在功能主義思潮為地方政府的角色轉變及其橫向積極聯系說明了正當理論基礎之后，各國憲法紛紛在制度上對此進行合憲性確認。美國的主要做法是聯邦最高法院的憲法解釋。雖然在跨域治理發生的早期，美國采用了中央調控的模式，但這一模式和長期存在的對地方自治的關懷存有無法調和的矛盾。為此，美國聯邦最高法院通過一系列案例的演繹放松了聯邦憲法對各州橫向聯系的限制以求更好回應社會劇烈變遷中的公共服務需求。具體表現在：（1）州際協定的范圍逐步擴大。原本各州聯系“主要為制定州界事宜，至近年亦使用州際協定以解決共同問題，今已存在的協定大致如煙草產品、防洪、環保、漁釣、天然瓦斯、河水污染及港口設備……等”；（2）國會監督逐步放松。國會同意本是各州簽訂州際協定的前提性條件，但是現在國會對州際協定的監督“可在協議當時，或之后予以同意”；（3）對州際協定的監督例外。比如，“州際間之互惠協定無須經由國會同意”，［26］（p72）諸如此類的監督例外越來越多。可以說，各州互動已經成為美國政治生活的常態，聯邦政府對此保持了足夠的克制，并且呈現出積極支持的態度。在日本，憲法在地方政府跨域合作問題上的進化式變遷源自于憲法修改和地方自治制度的確立；在德國，主要表現為“地方公法人”制度的發展和聯邦憲法法院的釋憲行為。

在我國，是否需要對地方政府跨域合作的合憲性加以補正，這一問題本身是否能夠成為一個“問題”，仍然存在著爭議。部分研究認為，地方政府跨域合作的合憲性已經得到了憲法的“暗示”和“間接授予”，［27］（p46）因此無須對其做出進一步回應。更為謹慎的觀點則仍然堅持對其進行合憲性補正的必要性，但是在技術手段上支持“憲法解釋”的方式。［28］（p113）無疑，在憲法的變遷中，憲法解釋是一個“重要途徑”。［29］（p64）但是考慮到我國當前憲法解釋機關的能力和實踐經驗，它仍然不適宜作為一個主要手段來使用。在現階段，憲法修改是比較可行的辦法，這也符合我國歷次憲法變遷的一般規律。因而，我們有必要在憲法中加入有關“橫向府際關系”的條款，同時輔之以專門規范跨域合作的憲法性法律，以此完成對地方政府跨域合作的合憲性補正。

三、合憲性控制：憲法防衛機制

盡管地方政府跨域合作因其內在功能合乎當前國家治理體系和治理能力現代化的要求而需要我們積極加以推進，但對于它可能會引發的外部效應仍然應當加以防范。表現在制度層面就是完善相關的憲法“防衛機制”，［30］（p64）從而確保地方政府跨域合作能夠在法定框架內有序運行。

對于我國而言，地方政府跨域合作的憲法防衛尤為重要。我國是一個多民族的地理大國，長期以來，“大一統”和“獨尊中央”的文化傳統非常濃厚，社會心理對于一個強大的中央政府保持著高度的認可。為了使中央政府的權威得以維護，地方政府的橫向聯系往往會被施以否定評價和政策壓制。自有元一代，中央政府甚至不惜犧牲經濟社會發展，將行政區劃由先前的“山川形便”轉變為“犬牙交錯”，人為地將同一自然地理單元割裂，使不同的行政區，尤其是一級行政區在管轄范圍上無法擁有獨立完整的地理單元。“所劃省區，或使擁有相當之軍需資源，藉以供養駐軍，鎮壓地方；或使戰略要地互相楔入，藉以控制，而免叛據……造成犬牙交錯之界線，藉以互相牽制是。”［31］（p40）元政府之所以采用這種區劃模式，一是為了“便于政治上之統治”，二是為了“便于軍事上之控制”。其對地方政府防范之嚴，對地方政府聯合之擔憂，可見一斑。

歷史上，地方政府跨域合作第一次得到制度性認可發生在民國時期。1923年的《中華民國憲法》第25條規定：“有（地方事務）涉及二省以上者，除法律別有規定外，得共同辦理。”這種對地方政府橫向聯合的承認并非因為中央政府放松了警惕，相反，是因為中央政府的力量薄弱。彼時，北洋系分裂并分別劃定各自的勢力范圍，地方政府的勢力過于強大，中央政府無力控制地方政府，更無力以中央調控的模式處理一些必要的跨域事務，因此不得不在“憲法”中作此規定。在其之后，1946年民國憲法第109、110條規定，對于省、縣的自治事項，“有涉及兩省（縣）以上者”，除法律別有規定外，“得由有關各省（縣）共同辦理”。這一安排遭到了激烈的批評，被認為是“不合于歷史傳統”，“助長地方意識、分散國力”，并“自毀長城之辦法”。［32］（p6）

對地方政府橫向聯系的擔憂并不僅僅源自于我們的文化傳統和文化慣性，它是基于中央和地方關系的一種必然結果。無論我們如何對央地關系進行描述，都不能忽視存在于地方政府和中央政府之間那種既包含合作（服從），也包含競爭（不服從）的特質，即便是在施行地方自治制度的國家，這一特質同樣存在。因為，與其說央地關系安排是一種國家管理或國家治理形式，不如說它是權力配置和利益分配的一種方案，發生糾紛是必然的。在法治發達國家，不但有關于央地關系的憲法規定，更有一套成熟的機制處理雙方的糾紛，避免其失控。但是在我國，歷史的發展并沒有演繹出處理類似問題的法治化安排，只能依靠中央政府的權威對利益糾紛進行平衡。倘若中央政府所面對的只是單個地方政府，問題并不復雜；倘若多個地方政府就某一利益分配結成聯盟，中央政府會付出更多的協調成本，甚至可能出現協調不能的情況。所以對地方政府跨域合作確實應當秉持一種謹慎的態度，防衛機制也因此成為必須。

理想中的憲法防衛機制當然應該是能夠盡可能精確地包含地方政府跨域合作的范圍、方式、程序、效力、期限和法律責任等內容，對上述內容的確定是憲法防衛機制得以發揮作用的基礎性條件。但是，從我國現有的制度資源來看，要想達到上述要求并非易事。需要注意的一個關鍵問題是，地方政府跨域合作雖然是以地方政府作為核心的跨域合作主體，表現為地方政府之間的橫向權力運作，但是真正對它產生決定性影響的是中央與地方的關系，尤其是中央與地方之間的權限配置格局。存在的問題是，由于制度建設上的滯后，我國的中央與地方關系尤其是中央與地方的權限配置尚未完全厘清。在此背景之下，設計并詳細闡明地方政府跨域合作憲法防衛機制的具體內容將變得非常困難。因而在現階段，我們有必要借用法律原則描繪出地方政府跨域合作的一般性限度，為地方政府跨域合作的限度提供基礎性和本源性的指導。更為重要的是，中國的大國治理需要足夠的試錯空間，原則性的憲法防衛機制包含有更多的制度彈性，這也可以為憲法防衛機制的進化式變遷提供可能。

具體而言，原則性的憲法防衛機制應當遵循合法性原則、均衡性原則和程序正當原則。其中，合法性原則為地方政府跨域合作設定限度：“一切合作必須由明確的法律依據或法律授權，合作事項應當在法律規定或授權的空間范圍內展開，任何超越法律規定或法律授權的跨域合作行為都應當被責以違法的評價。”［33］（p96）均衡性原則要求憲法防衛機制的設計和運行必須在推進國家治理體系和治理能力現代化的前提下，達成維護中央政府權威和憲政框架穩定的目標。相反，不能以維護中央政府權威和憲政框架穩定為理由，壓縮地方自治空間或消減地方自治能力。在地方政府跨域合作的全過程中，中央政府和地方政府的權力運作都可能會出現一定程度上的傲慢、短視甚至恣意行為。程序正當原則意在克服權力的任性，它要求有關地方政府跨域合作的法律程序設定本身應當是合理的，并且這種設定的合理的程序必須得到參與主體和利益相關主體的嚴格遵從。

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責任編輯 王京

D921.1

A

1003-8477（2016）10-0133-07

張彪（1983—），男，武漢大學中國中部發展研究院講師，法學博士。

教育部一般項目“跨域治理視角下地方政府合作的合憲性補正及制度化模式研究”（16YJC8 20044）、司法部2015年度國家法治與法學理論研究中青年課題“地方政府跨域合作的法治化治理”（15SFB3008），中央高校基本科研業務費專項資金，武漢大學自主科研項目“區域法制基礎理論研究”。