論地方各級人大常委會有效監督政府專項工作
——以江蘇省各級人大常委會監督實效為研究對象

曾凡證

(南京審計大學 法學院，南京 211815)

?

論地方各級人大常委會有效監督政府專項工作
——以江蘇省各級人大常委會監督實效為研究對象

曾凡證

(南京審計大學 法學院，南京 211815)

地方各級常委會對政府專項工作的有效監督的重要形式。主要體現在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，如何在新時期增強地方各級人大常委會的監督實效，是當前亟待思考的議題，我們要認真思考影響人大審議政府工作報告的效用因素，處理好地方各級人大常委會和政府之間的關系，使地方各級人大實施對政府的有效監督，確保地方人大監督權的有效實施。通過增加人大常委會監督的剛性、加大監督的公開力度、完善人大監督程序從而實現有效監督。

地方人大常委會；有效監督；政府專項工作

眾所周知，權力是一把“雙刃劍”，運用得當則會政治清明、國富民強；運用不當則會導致政治腐敗、國弱民貧，在人類社會實踐的進程中，人們探尋到約束權力的利器——法治，唯有依法治國，才能將權力控制于制度的樊籠之中，并在以監督為核心的法治體系中，可以為法治建設提供有力的保障。由此，我國也建構了以人大監督為核心的監督體系，然而，在實踐監督過程中，卻存在權力濫用和腐敗的問題，人大監督并沒有充分發揮出其核心的功效，因此，要喚醒人大監督的活力，將國家權力機關置于人民的監督之下，從而充分發揮出人大常委會的監督功效。

一、地方各級人大常委會監督權綜述

我國歷來重視對國家權力的監督，并建構了以人大監督為核心的社會主義監督體系，這些監督表現出多層次、多渠道性，主要包括有：執政黨監督、人大監督、行政監督、司法監督、社會監督，這些監督體系具有鮮明的社會主義特色，在不斷地加以完善，在這些監督渠道之中，人大監督處于核心地位，它的實質是人民主權原則的具體化和實踐化，是民主集中制式的權力監督機制，側重的是用權利制約權力，人大常委會的權利直接來源于人民，無疑是最高的權威性，當人民當家做主的權利上升為國家權力的時候，人大常委會的監督作用應當體現出其最高的權威性作用和意義，它代表和維護人民的根本利益和意志。

地方人大監督有地方各級人大監督和縣級以上地方各級人大常委會監督，其本質都是國家權力機關的監督，地方各級人大對“一府兩院”的監督不可能是全過程、全方位的監督，而是重點監督，而地方各級人大常委會對“一府兩院”的監督是日常的工作監督，是經常性的監督，因而，需要對地方各級人大常委會監督給予足夠的重視，“使之成為我國地方人大監督的著陸點”[1]。

二、江蘇省各級人大常委會監督政府專項工作的現狀

以江蘇省人大常委會為例，在我國改革開放的進程中，江蘇省地方人大常委會堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅持依法治國，以江蘇省的工作大局為著眼點，重點履行立法、監督、重大事項決定、人事任免等職責，在近些年的工作中，加強江蘇省的地方立法工作，推行與“兩個率先”相匹配的地方性法規，編制好江蘇省2013—2017年的立法規劃，并擬定和修改了14件法規，對農村集體資產管理條例的18件法規案，進行了立法調研，極大地提升了立法的前瞻性和科學性。同時，還強化江蘇省地方人大常委會的監督工作，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，包括聽取和審議省政府的全民健身工作情況、“六五”普法工作、農產品質量安全工作、社會保險基金管理工作、出入境旅游工作、司法責任制改革工作、刑罰執行法律監督工作、國有企業發展和國有資產監管工作、新型省份建設工作、“走出去”戰略情況等，結合審議組織了2次專題詢問，對物業管理條例等法律法規實施情況，開展了4次執法檢查，聽取和審議計劃、預算、審計方面的5項報告。在實踐過程中，江蘇省地方人大常委會更加注重對民生工作的監督和生態文明建設的監督，聽取和審議了2015年省級財政決算草案和2016年上半年預算執行情況報告和審計報告，力求建設“法治江蘇”，建設“強富美高”的新江蘇做出貢獻。

三、地方各級人大常委會監督政府專項工作的問題思考

在改革開放進程中，我國地方各級人大常委會的監督工作正在不斷制度化、規范化和程序化，有力地推進了我國民主法治的進程，然而，在實踐過程中顯現出權力秩序中的脫序現象，在實際運行過程中還與人民不斷發展的權利要求不相適應，需要思考和完善。

1.地方各級人大常委會監督政府專項工作不夠突出。地方各級人大常委會監督政府的專項工作中，要進行重點監督，尤其對于民眾關心的熱點問題，進行重點而明確的監督，這其中隱含有多方面的原因：(1)我國的直接選舉和間接選舉結合的選舉制度，層次太多，存在溝通不暢的問題，地方各級人大代表不能準確選取民眾關心的熱點問題進行監督，也無法回應選民的訴求，這種多層次的間接選舉，弱化了代表與選民之間的責任關系。(2)我國的兼職代表制，使得地方人大代表難于集中精力進行政府監督工作，這就難免使地方人大常委會的監督工作流于形式。(3)我國人大的權威性還沒有全面樹立，存在對國家公權力部門不敢大膽監督的現象，這也有體制和機構設置等方面的原因。

2.專項工作監督的制度體系還有待完善。在我國的《監督法》中，對于人大常委會聽取和審議政府專項工作報告，做了明確而詳細的規定，然而，這僅是宏觀層面的、原則性的規范，在具體實施過程中還不夠明確，可操作性不強，與一些地方的實際情況還有較大的差距，難以形成合理、有效的運轉體系，還需要進一步完善。

3.專項工作監督的議題審議還欠缺合理性。在我國的《監督法》之中，關于議題審議的方向和途徑都做了規定，然而，還存在一些欠缺合理性的問題。這些主要表現為：(1)普及性的議題較多，而實質針對性的議題較少。在地方各級人大常委會監督政府專項工作的過程中，集中于對常規性的議題如：地方經濟發展規劃、財政預算等，而一些主動性的、有針對性的議題較少，這在一定程度上影響了人大監督的效能。(2)議題確定過程透明度不高。在地方人大常委會監督政府專項工作的議題中，代表和民眾較難參與，在議題確定形成過程中，一般的常委會組成人員也只有在主任會議正式通知后，才能獲知內容，這就使議題確定的民意基礎缺乏，與人大監督工作公開、透明的方向不符。

4.專項工作監督的審前調研深入度不足。地方各級人大常委會監督政府專項工作之前，需要進行充分而全面的視察調查研究工作，這是聽取和審議政府專項工作的前提，但是，在我國的《監督法》之中，并沒有將聽取和審議政府專項工作報告前的調研視察工作，列為必要的程序，而是用“可以”加以表達，可想而知，人大常委會對政府專項工作監督的審前調研是明確不足的，而且在《監督法》的“可以”表述引導下，地方人大常委會的組織視察或調研工作，往往是“走馬觀花”，并沒有深入、全面、細致地進行審前調研工作，這就使專項工作監督工作缺乏必要的深入了解和認識，“對問題的查找也不確定，整改的措施缺乏針對性，難以提高專項工作監督的質量和實效”[2]。

5.人大常委會監督政府專項工作的力度不足。人大對政府專項工作的監督權必須要有足夠的“剛性”，要在有必要的法律制裁手段的約束下，樹立人大的權威性和地位，“這些‘剛性’的監督權有質詢、罷免、撤職、免職、撤銷等”[3]，然而，在實際監督過程中，人大常委會對政府專項工作的監督偏軟，通常只采用一些聽取匯報、詢問、視察、檢查等，而較少采用硬性的監督手段，如：質詢、罷免等，這就使人大常委會對政府專項工作的監督顯出“雷聲大雨點小”的狀況。

6.人大監督政府專項工作的落實細化度不足。人大常委會對政府專項工作的監督最終還是要落實到實處，如果審議的意見只是一紙空文，沒有具體的落實，則會影響到人大常委會的權威地位，一些地方人大常委會在審議工作中，側重于對審議報告的聽取，而沒有注重對審議意見的跟蹤落實，對于沒有切實審議意見的部門或個人也沒有約束機制和對應的處理辦法，人大常委會的監督工作有待強化和細化，真正起到監督和推動“一府兩院”工作的功能。

四、地方各級人大常委會有效監督政府專項工作的舉措

1.提高對地方人大常委會監督權的認識。國家公權力部門長期以來對于地方人大的監督權缺乏正確的認識，包括人大常委會監督權的性質、地位、作用等，這種認識上的誤區導致地方人大監督權陷入困境，為了使地方人大常委會有效監督政府專項工作，要從幾個方面加強對人大常委會監督權的認識。首先，要提高地方人大工作者自身的認識。要從地方人大工作者自身加強對監督權的認識，要意識到監督權既是一種職責更是一種義務，要對地方人大監督權的性質、地位和作用有充分、正確的認識，不能認為對政府的監督就是不要黨的領導，是給國家機關“找麻煩”，因而，對問題不敢認真查處，使監督權流于形式，要意識到人大對政府的監督不僅是一種法定權力，還是一種法定責任，如果履行不好則是對人民的失職。其次，要提高國家公權力部門對地方人大監督權的認識。地方人大監督權實施的主要監督對象是“一府兩院”，然而，在我國的權力運作的“雙軌制”制度之下，地方人大對同級地方“一府兩院”的監督權顯得困難重重，其中地方“一府兩院”領導對于地方人大監督權的認識水平成為了一個關鍵性的因素，要讓地方同級“一府兩院”意識到人大的監督不僅是一種督促，還是一種支持，就會理解和配合地方人大常委會的監督工作，保證人大常委會監督權的充分、全面行使。最后，要提高社會民眾對地方人大常委會監督權的認識。社會民眾的支持是地方人大常委會監督權行使的民意基石，只有在社會民眾的正確理解和支持下，地方人大常委會才能產生積極、有作為的監督行為[4]。

2.完善地方各級人大常委會的審議程序。在我國《監督法》的精神引領下，江蘇省各級人大常委會認真總結實踐經驗，根據江蘇省經濟社會發展的實際情況，擬定和編制了江蘇省各級人大常委會的政府專項工作監督計劃，并對江蘇省專項工作的具體問題進行明確和細化，完善了相關的配套制度，并側重于對專項工作審議議題的選擇和確定、“健全審議督辦機制等內容，進一步完善江蘇省人大監督審議的規范性和科學性”[5]。

3.科學合理地籌劃人大常委會監督政府專項工作的審議議題。對于地方各級人大常委會對政府專項工作的議題選擇，可以提高人大監督的質量和水平，也對“一府兩院”的工作是一大促進。為此，需要科學合理地籌劃、安排專項工作的審議議題，提高人大監督的有效性。

首先，要堅持以大局為重的服務理念。在地方各級人大常委會聽取和審議政府專項工作報告的過程中，人大常委會要堅持以黨為中心的大局意識，要圍繞黨委的中心工作，使審議議題與“一府兩院”著力推進的重大項目相契合，要關注社會改革穩定大局、關注社會熱點和難點問題，要使議題與社會民眾的意愿和要求相一致。其次，地方各級人大常委會對政府專項工作的監督要體現出先進性的觀念，除了對常規性和程序性的審議議題進行監督之外，還要用與時俱進的觀點，對全局的、長遠的社會民生的問題進行議題選擇，從而增強專項工作審議監督的實效性，并在社會上強化其監督影響和效果。再次，要夯實民意基礎，實施開門選題。要讓人大常委會組成人員和人大代表參與到議題的確定之中，集思廣益，可以采用各種形式如：給人大代表致電、征求意見函等，還可以利用人大網站對民眾的意見進行收集，實現開門選題，讓公眾通過投票的方式，選取議題，將普遍認可度較高的議題擬定為正式議題，提交主任會議進行討論、決定，從而有力推動社會的有序、長效發展。

4.做好審議調研的基礎工作。做好日常調研工作。地方各級人大常委會要進行深入細致的調查研究，在聽取和審議政府專項工作報告的常規工作中，逐漸積累和深化，從自己的角度，調查“一府兩院”中存在的問題，分析社會民生熱點問題背后的原因，并積極探索解決民生問題的路徑，在與基層相接觸的深入調研工作中，“注重廣泛性和針對性，防止以偏概全的片面認知”[6]。

做好會前調研工作。地方各級人大常委會要依照年度審議計劃，做好深入而廣泛的會前調研工作，要成立調查小組，擬定詳細而全面的調研方案，在主題明確的前提下，突出調研的重點和實效性，可以采用座談討論、走訪、現場察看、聽取匯報、問卷調查、熱線電話等方式，認真開展調研，在準確、深入的會前調研基礎上，生成高質量的調研報告，提供地方人大常委會審議的重要依據。

5.增加地方各級人大常委會監督政府專項工作的審議力度。引入重大議題的審議辯論程序。在地方各級人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告的工作中，要不斷創新監督理論和制度，要在審議調研的基礎上，引入重大議題的審議辯論程序，通過辯論程序，可以使不同的意見相互交鋒，更為深刻地對工作報告的內容進行認識，可以深入地闡明觀點和揭示問題的本質，減少監督過程中的“走過場”形式，尤其是在爭議較大、社會交流度較高的議題，可以專門設置辯論環節，就審議報告相關的主題進行辯論發言，確保辯論程序的依法、公正、合理、有序。

完善“票決制”體系。針對地方人大常委會對政府專項工作監督的“偏軟”現象，可以建立和完善“票決制”，在聽取和審議“一府兩院”專項工作報告之中，用無記名投票表決的形式，進行滿意度的測評，它可以克服人大對政府監督的形式化，增強監督的“剛性”，具體推廣實踐包括：(1)完善地方人大常委會對政府專項工作報告實施票決的制度，以體現出“票決”制度的權威性和法定性地位。(2)對“票決”制的表決程序加以規范化。為了增強程序的公正、公平性，可以采用無記名投票的方式，實施實時計票、當場表決。(3)對于投票表決的結果要合理。為了增強投票制度的有效性，應當只設置“滿意”和“不滿意”兩項，對于“滿意”票數沒有50%的即為不通過，要進行補充報告或重新報告，如果補充報告仍舊沒有通過，人大常委會要采用詢問、質詢、提請罷免責任人等形式，進行監督。對于超過50%的“滿意”票數，要做好審議意見的反饋和落實，豐富監督的手段，限定監督的時間，達到令人滿意的監督效果。

增強審議工作的透明公開度。人大常委會的監督工作要堅持監督公開的原則，充分利用人大網站、雜志，進行審議的公開，還可以邀請公民旁聽會議，實施審前公開、審中公開和審后公開，提升專項工作監督的透明度和責任感。

五、結語

綜上所述，地方各級人大常委會要做好監督權的行使工作，要在監督過程中體現出民意基礎，保證公民與人大常委會的互動，要增強和完善人大常委會監督政府專項工作的體制，提升人大常委會監督的權威性，并構建細致的法律責任系統，強化人大常委會對政府專項工作監督的“剛性”，要提升監督的效力，應當事事進行表決，決議不通過的，還應當啟動其他監督程序如：詢問、質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，從而體現出人大常委會監督的實效性。

[1]高春杰.地方人大常委會職權研究[D].濟南：山東大學，2013.

[2]王雪鋒.使命如山——襄樊市人大常委會專項工作評議紀實[J].楚天主人，2010，(3).

[3]張紅民.地方人大常委會質詢監督職能完善研究[D].長沙：中南大學，2011.

[4]劉偉.地方人大常委會研究:總結與反思——以近五年來的相關論文為綜述對象[J].中共寧波市委黨校學報，2010，(4).

[5]張真理，于雯雯.地方人大常委會立法的體制與機制問題研究[J].北京社會科學，2014，(3).

[6]陳曠.地方人大常委會組織的調研工作存在的問題與對策研究[D].長沙：中南大學，2011.

[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

江蘇省高校人文社會科學研究一般項目“江蘇省各級人大常委會監督政府專項工作研究”階段性研究成果(2015SJB204)；江蘇省法學會科研一般項目“江蘇省各級人大常委會監督政府專項工作研究”階段性研究成果(SFH2015D02)

曾凡證(1986-)，男，江西吉安人，講師、法學博士，主要從事憲法與行政法研究。

D911

A

1008-7966(2016)06-0010-03