省直管縣改革背景下司法管轄制度的完善

李義鳳

（河南財經政法大學，河南鄭州450046）

省直管縣改革背景下司法管轄制度的完善

李義鳳

（河南財經政法大學，河南鄭州450046）

推進省直管縣體制改革和建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，是中央做出的兩項重大決策，二者既有內在聯系也有不同的價值定位。當前，囿于法律規范自身的穩定性和滯后性，司法管轄制度改革落后于省直管縣體制改革進程，一定程度上成為制約省直管縣體制改革深入開展的瓶頸。以黨的十八屆三中、四中全會《決定》和《人民法院四五改革綱要（2014—2018）》為指針，建立與省直管縣體制改革相適應的司法管轄制度，既是省直管縣體制改革的必然要求，也是司法體制改革的重要內容。

省直管縣；司法管轄；改革；完善

省直管縣是黨中央、國務院為適應經濟、社會發展需要，提高行政管理效率，優化行政區劃設置而做出的一項重大決策。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會《決定》均提出“推進省直接管理縣（市）體制改革”。從2002年部分省份試點財政省直管，到2010年中央確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區的30個縣（市）全面省直管，省直管縣體制改革取得了引人注目的成效。司法管轄制度改革是中共十八屆三中、四中全會的重要議題。十八屆三中全會《決定》指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”省直管縣體制改革與司法管轄制度改革分屬行政和司法兩個不同的領域，二者既有內在聯系也有不同的價值追求。長期以來，我國各級司法機關與行政區劃重疊設置，省直管縣體制改革必然對現有的司法管轄制度帶來沖擊和影響，司法管轄制度必須作出相應調整。從這個角度看，司法管轄制度改革是省直管縣體制改革的配套措施和附屬行為。另一方面，從擺脫司法權受制于行政權，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權的角度看，司法管轄制度改革有其獨立的價值追求，與省直管縣體制改革在最終目標上并不完全一致，在實際操作上并不必然同步。實行省直管縣以后司法管轄制度出現諸多不相協調之處，究其原因在于沒有妥善處理好行政體制改革與司法體制改革之間的關系。因此，以省直管縣體制改革為契機，分析省直管縣體制下司法管轄制度存在的問題，提出省直管縣體制下司法管轄制度改革的對策，對推進省直管縣試點工作、深化司法體制改革具有重要意義。

一、省直管縣以前司法管轄制度狀況解讀

管轄，是訴訟法的重要概念，是進行訴訟活動首先要解決的問題。我國三大訴訟法（刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法）均規定了管轄制度。一般而言，管轄是指各級人民法院之間以及同級人民法院之間受理第一審案件（刑事、民事、行政案件）的職權分工和權限劃分①。人民檢察院與人民法院是級別對應關系，一旦明確了法院的管轄范圍，檢察院的管轄范圍也隨之得以確定。

司法管轄與訴訟法中管轄的概念并不完全等同。司法管轄作為一國司法體制的重要組成部分，是指司法機關在司法管理、級別設置、案件受理等方面的一系列原則、制度、規定的總稱。司法管轄制度以訴訟法中的管轄為基礎，但不限于訴訟法中管轄的概念，上下級司法機關之間的關系、各級人民法院的職能定位、案件審級制度等，均屬司法管轄的范疇。司法管轄制度改革是司法體制改革的前提和出發點，改革的最終目標是通過優化制度設計，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權，保障國家法律的公正和統一適用。

新中國成立以后，隨著《憲法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等一批法律法規的通過和實施，具有中國特色的司法管轄制度逐步建立起來。以省直管縣試點開始為分界線，省直管縣以前司法管轄制度最大的特點，就是在司法機關設置上，體現國家單一制政體，司法機關管轄范圍與行政區域劃分相互重疊，從而在全國和地方各級人民代表大會的基礎上形成“一府兩院”的權力架構。在我國，人民法院和人民檢察院分別是完整的組織體系。根據《人民法院組織法》的規定，人民法院按照四級設置，即全國法院除專門人民法院外，分為最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院。從行政區劃上看，四級人民法院分別對應于中央、省級（自治區、直轄市）人民政府、省轄市（州）人民政府、縣級（市轄區、縣級市）人民政府。在案件審理程序上，我國實行兩審終審制，當事人不服地方各級人民法院第一審裁判的，有權向上級人民法院提出上訴；對于刑事案件，檢察機關認為第一審裁判確有錯誤的，有權提起抗訴。所有案件經兩級人民法院審理即告終結（最高人民法院直接受理的案件、按照民事訴訟特別程序審理的案件實行一審終審），第二審人民法院的裁判是終審裁判，當事人不得再行提出上訴，除非生效裁判確有錯誤的，按照審判監督程序進行再審。

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》撰文專論深化司法體制改革，指出：“探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關的地域管轄和案件管轄。……通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件。”②據此，司法管轄概念的外延可作擴大理解，我國訴訟法規定的管轄種類主要包括：（1）級別管轄，是指各級人民法院審判第一審案件的職權范圍。（2）地域管轄，是指同級人民法院之間在審判第一審案件上的職權劃分。（3）專門管轄，是指除普通法院之外的各專門法院（鐵路運輸法院、海事法院等）之間在案件受理范圍上的分工。（4）指定管轄，是指在案件管轄不明、存在爭議或者有管轄權的法院因特定原因不宜審判時，由上級法院指定案件由某一法院審理。（5）管轄權轉移，是指法院雖有管轄權，但根據案件的特殊情況，將案件的管轄權在上下級法院之間進行轉移。（6）移送管轄，是指有管轄權的人民法院受理案件后發現不屬于本院管轄，或者在必要的時候，將案件移送同級其他人民法院審理。另外，由于案件性質的不同，三大訴訟法在管轄問題上存在差異：對刑事訴訟而言，訴訟程序涉及公安機關、人民檢察院、人民法院等專門機關，各專門機關之間存在立案管轄的問題，即各專門機關在直接受理的案件范圍上存在權限劃分；對民事訴訟和行政訴訟而言，存在專屬管轄問題，即針對某些案件（如涉及不動產糾紛等），由特定法院管轄；在民事訴訟中，對于合同糾紛案件允許當事人以書面方式約定管轄法院（協議管轄）。

二、省直管縣以后司法管轄制度改革的思路與探索

省直管縣體制改革是優化行政區劃設置的重要舉措，其主要理論依據是現代管理的扁平化理論、區域空間開發理論、分權化理論、民本理論和城鄉統籌理論③。我國現行行政區劃設置某些地方違反了現代管理理論，表現在：因管理層級過多難以在管理幅度與管理層次之間形成動態平衡；因管理層級分散難以形成新的經濟增長極；因管理層級增加導致下級單位工作難度加大并影響其自主權；因管理的核心層級（縣級）資源有限難以更好地貫徹以人為本的執政理念；因政策、資源等向大城市過于集中而形成城鄉分離的二元結構模式④。同時，“省—市—縣—鄉”的四級行政區劃設置也與現行憲法相背離。根據《憲法》第三十條的規定，中華人民共和國的行政區域劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治縣）、鄉（民族鄉、鎮）三級，在省和縣之間并不存在省轄市一級。省直管縣體制改革的核心內容是取消省轄市層級，將現行四級區劃設置改為三級，這一改革舉措符合現代管理理論，實現了向憲法規范的回歸。與之相適應，在縣級司法機關人財物由省級統一管理的條件下，現行的司法管轄制度必須作出適當調整。司法管轄制度改革的思路是打破司法機關與行政區劃之間的重疊關系，使司法機關與其對應的行政區劃彼此分離。

司法機關設置與行政區劃嚴格對應、司法機關人財物受制于地方政府，以及由此導致的司法地方化的弊端，一直以來受到理論界的詬病。十八屆三中全會審時度勢，提出“省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。省直管縣體制改革為司法管轄制度改革提供了契機。在縣級司法機關脫離原省轄市司法機關的監督或領導后，司法機關現有的四級設置被打破，但級別管轄和兩審終審制作為三大訴訟法的基本制度在短時期內不可能改變廢棄，為此必須在省、縣級司法機關之間設置一個司法層級。從各地實踐來看，主要有兩種做法：第一種做法，以河南、湖北等直管縣數量較多的省份為代表，采用增設中級人民法院和省檢察院分院的做法。在河南，從2014年1月1日起調整法院、檢察院的司法管轄體制：設立河南省第一中級人民法院、河南省人民檢察院第一分院，管轄鞏義、汝州、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡等7個試點縣（市）；原濟源市中級人民法院更名為河南省第二中級人民法院，原河南省人民檢察院濟源分院更名為河南省人民檢察院第二分院，管轄蘭考、滑縣、長垣3個直管縣和濟源市（縣級市）。河南省第一、第二中級人民法院由省高級人民法院直接管理；河南省人民檢察院第一、第二分院為省人民檢察院派出機構，由省人民檢察院直接領導。在湖北，2001年7月設立江漢中級人民法院和省人民檢察院江漢分院，管轄仙桃、潛江、天門3個直管市。第二種做法，以寧夏回族自治區等直管縣數量較少的省份為代表，采用不增設新的中級法院和檢察院，指定某一中級人民法院和檢察院管轄試點縣的做法。寧夏回族自治區高級人民法院和自治區人民檢察院指定吳忠市中院人民法院和人民檢察院負責試點縣重大案件的一審和基層法院、檢察院二審案件的審理及法律監督工作⑤。設立（或指定）中級人民法院和檢察（分）院，跨行政區劃管轄試點縣司法機關，與十八屆四中全會確立的司法改革目標相一致，具有改革的前瞻性，體現出遵循司法規律的科學性。

三、域外國家司法管轄制度發展評述

“他山之石，可以攻玉。”考察域外司法管轄制度的基本情況，可以對我國司法管轄體制改革提供經驗和借鑒。由于兩大法系歷史傳統的不同，西方國家的司法管轄體制存在較大差異。

（一）英美法系國家的司法管轄制度

在1873年以前，英國僅高等法院就超過10種，地方法院數量更多，導致英國司法管轄體制過于復雜。1873年至1876年，英國對司法管轄體制進行改革，撤并了一批法院，逐漸形成今天全國范圍四級法院的設置，即治安法院（第一審級）、刑事法院（第二審級）、高等法院和上訴法院（第三審級）、最高法院（第四審級）。治安法院是英國的基層法院，數量最多，負責審理英國95%以上的案件。根據英國1980年《治安法院法》的規定，治安法院就是“根據授權或者習慣法賦予的使命行事的任何一個法官或者法庭”⑥。治安法院由英國內政部參照行政區劃將全國各郡劃分為900多個司法管理區，每個司法管理區設一所治安法院，負責對簡易罪的審理和對公訴罪的預審。英國刑事法院是在古老的巡回法院和季節法院的基礎上成立的，是英國全國性的法院，負責對發生在英格蘭和威爾士的公訴罪進行初審以及審理來自治安法院的上訴案件。刑事法院沒有自己固定的法官，開庭時由高等法院法官、巡回法官、記錄法官或者治安法官主持審理。目前，英國的英格蘭和威爾士按照地域劃分為中部與牛津巡回區、東北巡回區、北部巡回區、東南巡回區、威爾士及切斯特巡回區、西部巡回區等六個巡回區，刑事法院可以在以上任何地區開庭審理案件，開庭時間和地點根據大法官或者以其名義發出的指示而定。對治安法院審判的刑事案件，被告可以上訴到刑事法院，也可以直接上訴到高等法院的王座法庭；對于刑事法院審判的案件，被告既可以上訴到上訴法院的刑事法庭，也可以上訴到高等法院的王座法庭，對于不服判決的，可以一直上訴到最高法院，此外，對于涉及人權問題的案件，最終可以上訴到歐洲人權法院，歐洲人權法院作出的判決結果對英國各級法院也有約束力。在英國，除以上普通法院以外，還有專門針對尸體檢驗的驗尸法院和負責審理軍職人員犯罪的軍事法院。

作為聯邦制國家，美國有聯邦和州兩套司法系統，兩套司法系統彼此獨立，各成體系⑦，以下僅以聯邦法院系統為例討論美國的司法管轄制度。實際上，美國聯邦法院系統存在兩種類型，一般稱為普通法院系統和專門法院系統。專門法院是指根據美國《憲法》第1條規定的“國會有權設立最高法院以下的各級法院”，國會在認為必要時有權創設各種專門法院，目前最具代表性的法院有聯邦理賠法院、聯邦關稅與專利上訴法院、聯邦稅收法院、美國退伍軍人上訴法院、聯邦軍事上訴法院等。美國聯邦法院系統由地區法院、上訴法院和最高法院三級構成。聯邦地區法院是民事、刑事案件的初審法院，由美國國會按照人口、面積和案件數量將全國劃分為94個司法區，每個司法區設立一所地區法院，負責審判該司法區發生的案件。其中哥倫比亞特區和一些較小的州，如關島、波多黎各、維爾京群島分為一個司法區，其他較大的州，如紐約、加利福尼亞、得克薩斯等分為四個司法區。聯邦上訴法院又稱為巡回法院，不受理一審案件，只受理不服地區法院和專門法院判決的上訴案件。美國根據就近原則將全國50個州劃分為11個巡回區（連同哥倫比亞特區共12個），每個司法巡回區設立一所上訴法院。上訴法院一般只審理法律問題，不審理事實問題，上訴法院做出的判決一般就是終審判決，只有極少數案件可以向最高法院上訴。聯邦最高法院設于華盛頓，對少數涉及州之間訴訟的案件具有初審權，其主要工作是受理上訴案件，即對聯邦上訴法院或各州最高法院作出的判決不服，而具有重大法律意義的案件。

（二）大陸法系國家的司法管轄制度

德國司法管轄體制最大的特點是法院設置的高度專業化。為提高法院的裁判水平，德國根據案件性質和來源的不同將聯邦法院分為五個不同的法院體系（每個法院體系一般分為處級法院、州法院和聯邦法院三級），即普通法院（受理一般的民事、刑事案件）、勞動法院（負責審理涉及勞資關系、集體合同等糾紛）、社會法院（受理涉及社會福利、社會保險、救濟賠償等方面的糾紛，實行復議前置）、財政法院（負責審理有關稅收、繼承、關稅法律的爭議）、行政法院（負責受理不屬于社會法院和財政法院管轄范圍的或者不屬于憲法問題的所有行政法方面的公法糾紛）。除以上五個法院體系外，德國還設立聯邦和各州的憲法法院、專利法院、紀律法院等專門法院，其中涉及公務員違法行為的由聯邦或州的紀律法院審理；法官違法行為由法官工作法院審理；士兵違法行為由軍事法院審理；此外，還有律師法院以及公證人法院等職業紀律法院。德國法院的另一個特點是，各聯邦法院不是設在首都，而是分散在德國各地，如聯邦法院（普通法院的終審法院）、聯邦憲法法院設在卡爾斯魯厄，聯邦勞動法院、聯邦社會法院、聯邦行政法院設在西柏林，聯邦財政法院設在慕尼黑。

法國的司法管轄實行雙軌制，即全國法院分為彼此獨立、互不隸屬的兩大體系：行政法院和普通法院。法國是西方行政法院的發源地，行政法院設立的初衷是基于分權理論，司法機關不得干涉立法機關和行政機關的活動，因而普通法院無權審理涉及行政機關職權活動的行政案件，行政案件應當由另行設立的行政法院進行審理。法國有健全的行政法院體系，在最高行政法院之下設立普通行政法院和專門行政法院，普通行政法院包括行政法庭（屬于初審法院，全國共有33個，在各大城市設立）、行政爭議庭（設立海外未建省的領地）、上訴行政法院（行政案件的二審法院）。專門行政法院主要包括審計法院、財政和預算紀律法院等。法官行政法院的官員被認為是行政官員，行政法院審判案件的依據是行政法。法國普通法院有兩個顯著特點：一是民事法院和刑事法院雖名稱不同，但實際上是同一個法院，如民事初審法院、大審法院、上訴法院（民事庭）在審理刑事案件時則稱為違警法院、輕罪法院和上訴法院（輕罪上訴庭），兩種法院的法官實際是同一群人，法官要輪流審理民事和刑事案件。二是常設法院和非常設法院并存。具體而言，違警法院、輕罪法院是常設的（違警法院設于省屬的區、縣、市，輕罪法院設于各省省會，原則上每個省一所）；而重罪法院是非常設的，重罪法院又稱巡回法院，實行定期開庭（原則上每季度開庭一次，必要時可增加開庭次數），一般設于巴黎或者各省省會，根據審判需要可以設立分院。

（三）域外國家司法管轄制度的特點和優勢

綜上所述，域外司法管轄體制的主要特點有：（1）在法院設置上，基層法院的設置主要考慮所轄區域的人口數量、地域面積和案件數量，一般按照行政區劃而設立，數量最多。除基層法院以外，上訴法院（二級法院）較少嚴格按照行政區劃設立，而是打破行政區劃的限制，按照大司法管轄區設立，如英國的6個司法巡回區、美國的11個司法巡回區等。（2）在法院分工上，絕大多數國家不限于普通法院的單一體系，而是按照案件的性質和來源將全國法院系統分為多個獨立的體系，如德國的勞動法院、社會法院、財政法院、行政法院，日本的家庭法院，法國的行政法院，美國的專利法院、稅收法院，俄羅斯的憲法法院等，負責審理某一領域發生的案件，法院呈現專業化的特點。（3）在法院命名上，多數國家的法院按照所受理案件的性質或侵害社會關系客體的輕重大小命名，如英國的治安法院，法國的違警法院、輕罪法院，日本的簡易法院等。（4）在法院審判工作上，有些國家采取巡回法院或設立分院的方式，如英國的刑事法院和法國的重罪法院（又稱為巡回法院，采取定期和定點開庭的方式）；日本部分高等法院設立分院，如名古屋高等法院在金澤的分院，廣島高等法院在岡山和在松江的分院，福岡高等法院在宮崎和在那霸的分院，仙臺高等法院在秋田的分院。這些分院不是獨立機構，對外與其所屬高等法院仍為一體⑧。通過不同的法院設置，域外司法管轄體制體現出其優勢，主要包括：（1）方便公民訴訟，表現為基層法院數量多，上訴途徑靈活，高等法院設立分院；（2）消除地方保護主義，表現為跨行政區域設立法院，以及全國范圍內法院統一財政保障；（3）提高法院審判水平，表現為法院的專業化分工，按照糾紛的不同性質分別由不同的法院審理；（4）提高司法效率，表現為將案件按其標的大小或者違法行為的嚴重程度分別由不同的法院進行審理。

四、省直管縣以后司法管轄制度改革的對策與出路

（一）靈活運用多種管轄方式

我國三大訴訟法現有地域管轄的規定偏于僵化，由此帶來的問題主要有：首先，嚴格的地域管轄不利于司法資源的平衡。全國各地經濟、社會發展存在一定差異，各地司法機關承擔的業務量也有較大差距。調研發現，一些地方的司法資源極為緊張，與之相反，一些地方的司法資源則存在閑置的情況。其次，嚴格的地域管轄可能損害人民群眾合法權益。再次，嚴格的地域管轄不利于實現公平正義。行政訴訟是“民告官”的訴訟，在當前司法機關人財物受制于地方政府的情況下，行政案件由當地法院審判難以保證公平正義。基于上述考慮，各地司法機關在現行法律框架內靈活變通：（1）對案情重大復雜、影響力較大的案件實行提級審理。在河南鄭州，2011年12月26日,鄭州市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局聯合印發了《鄭州市知識產權刑事案件提級管轄的若干規定》，對全市知識產權刑事案件實行提級審理，鄭州市13個縣(市)區的基層法院不再受理知識產權刑事案件，改由鄭州市公安局向鄭州市人民檢察院移送審查起訴，由鄭州市中級人民法院集中審理。（2）對涉外案件、環境保護案件、行政訴訟案件等通過指定管轄實行集中審理和跨地區審理。在安徽合肥，2013年12月7日，合肥市中級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局聯合下發《關于涉外一審刑事案件管轄的規定》，自2013年1月1日起，合肥市轄區內的涉外刑事案件指定廬陽區人民法院集中審理。在河南中牟，2014年4月22日，河南首個環保法庭在中牟縣法院揭牌成立，凡涉及環境污染、生態破壞、土地礦產林木自然資源、環境公益訴訟的案件，由環保法庭集中審理，實行刑事、民事、行政、執行“四合一”模式。在河南安陽，自2014年5月1日起，安陽市中級人民法院在全省率先實行第一審行政案件全部跨區域審理，全市各基層人民法院不再受理本轄區的一審行政案件，統一由安陽市中級人民法院指定轄區內其他基層法院管轄。

（二）擴充司法管轄的種類

《人民法院四五改革綱要（2014-2018）》提出：“通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。”我國現行司法管轄制度中并無“提級管轄”“集中管轄”的名稱，也即“提級管轄”“集中管轄”并非嚴格的法律概念。與“提級管轄”相近的規定是“管轄權轉移”。《刑事訴訟法》第二十三條規定：“上級人民法院在必要的時候，可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件；下級人民法院認為案情重大、復雜需要由上級人民法院審判的第一審刑事案件，可以請求移送上一級人民法院審判。”《民事訴訟法》第三十八條規定：“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件；確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應當報請其上級人民法院批準。下級人民法院對它所管轄的第一審民事案件，認為需要由上級人民法院審理的，可以報請上級人民法院審理。”《行政訴訟法》第二十三條的規定與之相似。能夠實現案件“集中管轄”的是訴訟法中的“指定管轄”。《刑事訴訟法》第二十六條規定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。”《民事訴訟法》第三十七條、《行政訴訟法》第二十二條規定：“有管轄權的人民法院由于特殊原因，不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。人民法院之間因管轄權發生爭議，由爭議雙方協商解決；協商解決不了的，報請它們的共同上級人民法院指定管轄。”根據訴訟原理，指定管轄一般發生在地區管轄不明、兩個以上法院對管轄發生爭議又協商不成，以及有管轄權的法院因特殊原因無法或不宜行使管轄權的情況下。導致管轄權轉移的原因分為法律上的原因和事實上的原因,法律上的原因主要是法律規定的情形，如因回避導致法官人數過少無法組成合議庭、為排除干擾保證審判公正；事實上的原因如有管轄權法院所在地發生了地震、洪水等嚴重自然災害⑨。上面提到的“通過集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件”，屬于為排除干擾保證審判公正而指定管轄的情形，是司法管轄制度的新發展。

（三）改革傳統審級制度

《人民法院四五改革綱要（2014-2018）》提出：“建立定位科學、職能明確、監督得力、運行有效的審級制度。”兩審終審制的審判制度，以及地域管轄、級別管轄、指定管轄、管轄權轉移等管轄制度，是我國訴訟法規定的基本制度，實踐證明，這些制度適應審判工作的需要，符合司法規律。省直管縣以后，適應司法體制改革的需要，有必要對傳統審級制度進行深化改革，切實保障人民法院審級獨立，確保國家法律統一正確實施。首先，明確四級法院的職能定位。充分發揮基層人民法院（含派出法庭）的作用，改變民事訴訟中以訴爭標的額確定級別管轄的做法，將大多數民商事案件的管轄權下放給基層人民法院（含派出法庭），將上級人民法院從普通案件的繁重審判工作中解脫出來。中級、高級人民法院主要負責重大、復雜、疑難和新型案件的審判工作；最高人民法院則集中精力做好審判指導工作，通過適時發布司法解釋和指導性案例，保證法律的統一適用。其次，規范上級法院發回重審和指定再審的條件。省直管縣體制下司法管轄制度改革不是打破原有的審級制度，地方司法機關人財物省級統管也并非意味著法院系統“垂直管理”，上下級法院之間仍為監督管理而非領導關系。為此，必須嚴格規范上級法院發回重審和指定再審的條件。根據三大訴訟法的規定，除因事實不清或者證據不足而發回重審的以外，對原判決認定事實沒有錯誤，但適用法律錯誤（或者量刑不當）的，第二審法院應當依法改判，不得因法律外的因素（如信訪壓力）發回重審。對于因事實不清或者證據不足而發回重審的案件，只能發回重審一次。同時，強化審級監督的糾錯功能，對于當事人的申訴符合法律規定的再審條件的，應當依法按照審判監督程序對案件進行重新審理。

（四）設立專門人民法院

知識產權在當今社會的重要性以及知識產權糾紛的專業性和技術性，決定了該類案件需要更加專業和高水平的法院進行審理。近年，隨著我國經濟社會發展，知識產權審判的重要作用日益凸顯，案件數量迅猛增長，新型疑難案件增多，矛盾化解和審判壓力逐漸加大。2013年，中國法院受理各類知識產權一、二審案件超過11萬件，成為全球受理知識產權案件數量最多的國家。2014年，該類案件更是達到13萬件⑩。長期以來，我國并沒有專門的知識產權法院，涉及知識產權領域的糾紛案件一律由普通法院受理，這種做法難以保證審判的質量和判決的執行，設立專門知識產權法院是大勢所趨。基于此，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，探索建立知識產權法院。”2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》，北京、廣州、上海三家知識產權法院分別于2014年11月6日、12月16日和12月28日掛牌成立，至此，我國首批設立的知識產權法院宣告誕生。2014年10月27日，最高人民法院審判委員會第1628次會議通過《最高人民法院關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》，明確了知識產權法院管轄的第一審案件的范圍。知識產權法院管轄所在市轄區內的下列第一審案件，普通法院不再受理該類案件：（一）專利、植物新品種、集成電路布圖設計、技術秘密、計算機軟件民事和行政案件；（二）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的涉及著作權、商標、不正當競爭等行政行為提起訴訟的行政案件；（三）涉及馳名商標認定的民事案件。北京、上海、廣州知識產權法院的設立，標志著我國司法管轄制度朝著法院專業化方向邁出重要的一步，對提高人民法院案件審判質量而言其意義不容小覷。

注釋：

①李建明：《刑事訴訟法》，高等教育出版社2014年版，第92頁。

②孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民日報》2013年11月25日，第6版。

③程樂意：《機構編制管理教程》，河南人民出版社2013年版，第79頁。

④沈榮華：《統籌城鄉發展背景下的省直管縣改革》，《中國行政管理》2012年第2期。

⑤張占斌：《省直管縣改革新試點:省內單列與全面直管》，《中國行政管理》2013年第3期。

⑥卞建林、劉玫：《外國刑事訴訟法》，人民法院出版社、中國社會科學出版社2002年版，第338頁。

⑦程榮斌：《外國刑事訴訟法教程》，中國人民大學出版社2002年版，第409頁。

⑧龔韌刃：《現代日本司法透視》，世界知識出版社1993年版，第80—81頁。

⑨方世榮、石佑啟：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2011年版，第332頁。

⑩王俏：《從創業到立業：廣州知產法院的“起步”》，《人民法院報》2015年12月21日，第5版。

責任編輯 王勇

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1007-905X（2016）04－0025－06

2016-01-18

河南省政府決策研究招標課題（2015B274）；河南省高等學校重點科研項目（15A630055）；河南省教育廳人文社科重點項目（2014-zd-004）作者簡介：李義鳳，女，山東茌平人，河南財經政法大學訴訟法研究中心研究人員。