制度均衡下的綠色發展及其機制創新

田文富

（中共河南省委黨校，河南鄭州451000）

制度均衡下的綠色發展及其機制創新

田文富

（中共河南省委黨校，河南鄭州451000）

“十二五”以來，國家為實現產業結構升級，開始主動實施綠色發展戰略。黨的十八大報告明確指出要著力推進綠色發展；十八屆三中全會提出了用制度保護生態環境，強調完善制度體系建設；十八屆五中全會進一步強調樹立并全面貫徹綠色發展的執政理念和發展觀念。可以預見，綠色發展路徑仍將成為我國“十三五”時期轉變經濟發展方式、培育新的經濟增長點的必然選擇。如何借鑒國內外綠色增長的實踐經驗，從制度變遷和機制創新的視角達到制度均衡的目標，實現帕累托最優，助推“五化協同”和綠色發展是本文探討的初衷與目的。

一、綠色發展需要完善的制度保障

完善的制度是推進綠色發展的基本前提和機制保障。眾所周知，唯GDP至上的經濟思維觀長期主導著地方經濟發展，使我們不但透支了自然資源和生態環境，也一再錯失經濟結構升級的契機。當前我國經濟正處于調整期和陣痛期，地方政府如果不改變保增長的沖動和對投資增長的依賴，不轉變發展思維，特別是當GDP增長下滑時，一味采取投資刺激，只能進一步推高負債率，延誤經濟調整契機，增加經濟發展的脆弱性和不確定性。因此，必須堅定“五化協同”發展導向，更加注重發展的“綠色化”，堅持節約優先和綠色發展的方針，以實現人與自然關系和諧發展的新型增長模式。要實現這一目標，除了需要堅決摒棄GDP至上的慣性思維、堅持既定的改革方向外，更需要完善制度保障，就是制度的供給要適應制度的需求，用發展經濟學的術語表述就是制度均衡，亦即在影響人們的制度需求和制度供給的因素一定時，一種制度安排和制度結構只要其收益大于零，并且在各種可供選擇的制度安排和制度結構中凈收益最大，那么這項理想化的均衡狀態就是制度均衡?，F實中制度均衡的形成需要經過一個由不均衡到均衡，再由新的不均衡到均衡的螺旋式上升過程，是一個長期反復的過程，需要各方面的共同合力。

綠色發展是人類立足當前、著眼長遠的經濟發展、社會進步與生態關系美好的生產方式、生產過程和消費模式的生態化與低碳化。17世紀末18世紀初古典經濟學家從經濟發展同資源環境承載力和支撐能力之間的關系出發，認為經濟要得到合理和穩定增長必須把增長的速度與規?？刂圃诃h境容量范圍之內。威廉·配第在其名著《政治算術》中認為社會財富的真正來源是土地和勞動，但社會財富的創造和增長能力不是無限的，受到一定的自然條件和環境的制約。馬爾薩斯認為人口的幾何級數增長會對糧食造成極大需求，從而轉化為對土地、水源等資源和環境的壓力，提出了以人口、糧食、土地、資源環境為未來主要矛盾的“資源絕對稀缺論”。20世紀60年代，社會科學領域開始反思生態危機和人類文明發展模式之間的關系問題，經濟學者通過構建模型和運用系統分析的方法研究人類發展面臨的生態困境。20世紀80年代，受生態馬克思主義的影響，以本·阿格爾、奧康納、萊易斯、福斯特、巖佐茂等為代表的生態馬克思主義者，從生態危機產生的社會根源考察，認為生態環境問題產生的根本原因在于資本主義制度固有的資本逐利性，提出建立新的社會制度、確立人與自然關系和諧發展的新生產方式來解決生態環境問題。20世紀90年代以后，“環境正義”運動提倡可持續發展與生態發展，表明綠色發展開始在社會生產、生活實踐中占據主要議題的趨勢已不可逆轉。我國“十二五”規劃中明確提出堅持把綠色發展作為整個十二五期間的發展主線，實踐中采取了促進綠色產業發展的相關市場手段，行政法律制度層面也出臺了一系列政策措施，但GDP至上的思維觀念和舊有發展導向在實踐中并沒有得到根本轉變，綠色發展始終沒有成為一項得以徹底貫徹和執行的政策，更談不上建設完善的制度體系。

（一）綠色發展的市場機制失靈

根據微觀經濟學基本原理，市場機制是資源在不同用途之間和不同時間上有效配置的機制，也就是說，完善的市場機制可以實現廢棄物資源的優化配置。在我國，受GDP政績觀等因素的影響，政府主導綠色發展的傾向和現象十分普遍，這與完善的市場經濟所要求的經濟人理性、市場信息完備、公開透明、競爭有序的基本要求相悖。這也是黨的十八屆三中全會進一步強調完善市場經濟體制，放開政府審批的道理所在。市場本身在調節綠色發展方面也存在機制失靈狀況。眾所周知，大氣、水和生態環境是公共產品和公共資源，綠色經濟技術的利用推廣和環保節能產業的發展有利于生態環境的保護和大氣、水體等污染的治理，而作為市場主體的生產企業往往需要一定的資金投入，這無疑會增加企業綠色生產成本。在市場發育不完善的條件下，一部分污染企業“搭便車”的情況就會出現，不同的市場主體都試圖通過犧牲生態環境來實現自身利益最大化，從而使綠色產品失去競爭力，挫傷企業綠色發展的積極性。

（二）政府調節機制失靈

價格圍繞價值波動是市場經濟發展的一般規律，市場是實現資源優化配置的基本手段。但是，由于市場先天具有的盲目性和滯后性的缺陷，往往又容易造成資源的浪費，需要政府的宏觀調控來彌補這一不足。尤其是綠色發展的內部不經濟性和外部效應的特殊性，更需要政府的引導和必要的干預，通過立法規劃、政策優惠、稅收減免、財政補貼等激勵機制對市場進行糾偏。然而，如果政府行為不當往往又容易產生新的甚至更多的缺陷，從而無法達到資源優化配置的初衷。理想的政府決策必須科學、透明和專業化，并基于對市場狀況充分了解和科學研判，而事實上政府自身功能定位的局限性往往使得干預效果不盡如人意，甚至可能扭曲市場配置資源的功能。如果政府干預市場過多、過嚴，有可能導致市場僵化固化；如果政府調節不足或過寬，又可能加劇市場失靈情況的發生。盡管國家一再強調，我們絕不走發達國家“先污染、后治理”的老路，但事實上我國經濟高速發展是以犧牲生態環境為代價的，這也促使我們深刻認識和思考，如何實現政府調節和市場調節的制度均衡，實現“既要金山銀山，又要綠水青山”綠色發展的目的。

（三）綠色發展制度理念缺失、可操作性不強

當前我國正處于工業化中后期和城鎮化快速發展推進期，發展的任務仍很艱巨。只有轉變舊有的發展觀念，樹立尊重自然、順應自然的生產觀念，樹立節約循環利用的資源觀和財富觀，才能為綠色產業的發展創造良好的社會氛圍和持續發展的內生動力。不僅如此，我國現有的綠色發展制度設計簡單，涉及的綠色經濟規則和指標不具體，指導原則太多、實施細則過少、操作時隨意性較大，起不到應有的示范和先導作用。當今世界各主要發達國家對于綠色產業發展有相當成熟的做法，比如新能源余電并網制度、綠色建筑規劃和實施制度等。這些已被量化且已投入實際操作的指標體系和制度機制，在實施新能源和節能環保產業的發展方面完全可以被我國所借鑒。

采用SPSS 19.0統計學軟件對數據進行處理，計數資料以例數（n）、百分數（%）表示，采用x2檢驗，計量資料以“±s”表示，采用t檢驗，以P＜0.05為差異有統計學意義。

（四）綠色制度供給手段單一

綠色制度是保障綠色經濟發展的基本原則。一是綠色制度設計手段單一。由于政府職能職責所限，再加上對綠色產業不甚了解，政府職能部門受各種主客觀因素的影響，使得我國綠色發展制度設計的強制性、限制性色彩較濃，靈活性和適應性缺乏，人為隨意性和計劃痕跡明顯，這恰與綠色產業需要鼓勵性引導的現實要求南轅北轍，起不到政策應有的激勵導向作用。二是綠色制度供給的環節單一。目前我國綠色制度和規范指導原則的制定主要集中于企業生產經營環節，如《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等，但是資源能源在流通領域、消費領域的污染浪費同樣存在，特別是社會消費領域。因此，拓寬綠色制度供給渠道，完善企業和個人綠色流通與綠色消費的制度設計，加強鼓勵引導，實現從綠色生產、綠色管理到綠色流通、綠色消費的全覆蓋十分緊迫和重要。

二、國內外綠色發展實踐的經驗啟示

從20世紀90年代至今，我國各級政府先后出臺了一系列鼓勵措施和財政稅收政策支持可再生能源、新能源汽車、太陽能光伏、生物醫藥產業等綠色產業的發展。如國務院《關于加快發展節能環保產業的意見》提出，節能環保產業要成為國民經濟新的支柱產業，為此推出一系列鼓勵該產業快速發展的法律法規和政策措施。在此意見下發之前，國務院已開展惠民工程、推行領跑者計劃等活動，出臺節能節水環保設備所得稅、資源綜合利用所得稅、增值稅等優惠政策，在全國范圍內推廣實施綠色信貸、綠色金融和綠色保險。上海、杭州、深圳等11個城市開展了排污權有償使用和交易試點。上海加大對分布式光伏發電的補貼，開展個人分布式光伏電站的并網試點，實行綠色賬戶試點等。杭州市排污權實施化學需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物四項交易指標檢測，并鼓勵排污權租賃、質押貸款，推出“綠色金融”向排污單位提供各類融資等。歐盟、日本和美國等發達經濟體開創了綠色經濟和新能源產業的先河，韓國、新加坡等新興經濟體緊跟其后，已形成了世界范圍內的綠色發展熱潮。其中一些成功的經驗和做法可以為我國實施綠色發展戰略提供有益借鑒。

（一）以立法和規劃為先導，重點促進新能源及可再生能源發展

在綠色發展上，無論是發達經濟體還是發展中國家均以政府立法和規劃為指導引領市場，克服綠色發展某些方面的外部不經濟性，推動綠色產業和低碳經濟發展。其通行作法是通過立法和政府中長期發展規劃相結合就綠色經濟發展的目標、技術研發和能源政策等做出超前的規劃，運用財稅杠桿刺激綠色低碳增長。比如，日本實施綠色發展戰略的特點是政府主導驅動，通過規劃立法引導綠色社會的形成。1971年日本建立統一的環境管理體制——環境省和“環之國”會議機制，全面協調環境保護部門和有關政府職能部門、大型企業和社會組織的關系。日本2006年的《新國家能源戰略》和2007年的《21世紀環境立國戰略》提出綜合推進循環型社會，倡導節能減排、減少石油消費和依賴。2009年4月日本《綠色經濟與社會變革》草案提出優化創新經濟結構，包括綠色消費、綠色都市、綠色投資、綠色科技的發展，加大對節能環保產業的支持力度，解決氣候環境問題，促進生物多樣性。2012年日本推出“綠色發展戰略”總體規劃，將大型蓄電池、新型環保汽車以及海洋風力發電列為日本綠色增長戰略的三大支柱產業。美國、德國、法國等也都把可再生能源的開發和商業利用作為投入重點，在太陽能、風能和核能方面采取加大技術研發、商業并網、成本補貼等具體措施進行支持，既保障了能源安全、刺激了經濟，同時也減少了污染排放。其他國家也都認識到新能源和可再生能源的長遠價值，為抓住綠色增長的先機，采取從某一個或幾個方面選擇突破口，花重金投入開發，如韓國政府著重選定了六大綠色技術產業進行培育，印度重點實施太陽谷計劃，巴西從生物燃料和風能著手，俄羅斯以核能、氫能作為優先發展方向等。

（二）以綠色技術的研發和應用為核心

發達經濟體都把綠色技術的發展作為提升未來經濟競爭力和世界影響力的關鍵。美國奧巴馬政府對于新能源產業發展就情有獨鐘。美國精英普遍認為，“能否在綠色能源技術開發方面走在最前面，領軍新的能源革命，在很大程度上決定美國經濟的未來，包括經濟增長潛力、長遠的能源安全以及在經濟和科技創新領域的全球領先地位”[1]。正是認識到了這一點，發達經濟體都把綠色發展的重心放在傳統能源的節能高效利用、新能源和可再生能源的開發與商業利用的技術研發上，把綠色節能低碳技術的突破作為綠色環保產業和低碳經濟增長的中心任務。目前，西方發達國家在節能環保、智能電網、新能源設備和碳捕捉儲存等方面優勢明顯。美國的二氧化碳捕獲封存技術、頁巖油氣開發技術、核能和太陽能技術世界領先。德國在節能環保設備技術、“熱電聯產”技術、風能及其設備技術上位于世界前列。法國以第三代壓水反應堆ERP為代表的核電技術發電成本比天然氣還低30%。日本在可再生能源領域占據世界半壁江山，大型節能環保設備技術、水凈化處理技術世界一流。

縱觀世界各國綠色發展的實踐歷程，都是以立法與政府規劃先行，在綠色低碳產業發展的初期，通過財政稅收減免、貸款擔保甚至直接進行資金補貼等方式鼓勵培育綠色產業發展，促進綠色技術研發創新；待綠色產業發展逐漸走向壯大、綠色技術逐漸成熟時，政府的刺激幅度也隨之遞減直至取消。這既使新能源產業的投入和技術研發風險得以一定程度地規避，又促進市場競爭和技術進步，使新能源產業的成本得以逐年降低，為商業應用提供了風險保障。比如美國和德國的新能源和可再生能源“余電入網制度”，都規定了電網運營商以遠高于市場的價格、無條件接入太陽能企業和城鎮居民發電的剩余電量，并規定了余電價格每年遞減制度，還包括其他諸如安裝費折扣返還、購置設施貸款（PACE）和稅收減免等措施，使光伏產業得到迅猛發展。發達經濟體在注重政府財稅手段運用的同時，還發揮市場手段的競爭作用和優化資源配置的功效，消減污染排放。通過建立碳排放交易所，開展碳排放權、二氧化硫排放權和COD等排放權交易。

三、加快推進綠色發展的保障機制建設

制度均衡是政府、企業和社會各種力量相互博弈的結果。特別是在當前經濟新常態下，政府各不同職能部門之間、政府與企業之間亟須權力整合與關系協調。為此，必須加大改革力度，吸收借鑒國內外綠色發展成熟的經驗做法，實現綠色發展的機制體制創新。筆者以為，目前最為緊要的是克服綠色經濟發展中政府調節機制“失靈”和市場調節機制“失靈”兩個方面的問題。

（一）科學合理地確定國家綠色發展戰略

作為一項社會系統工程，綠色發展戰略的實施不是一蹴而就的，而是一個長期的漸進的過程。一方面，需要結合經濟社會發展與生態環境保護的近期和遠期目標，尋找綠色增長的最佳平衡點，采取適合國情符合發展階段的綠色發展的漸進路徑，充分利用好綠色發展的戰略機遇期，加快重化工業綠色轉型，盡早迎來碳排放拐點，實現經濟增長與碳排放的脫鉤，有效降低減排成本和生產成本。另一方面，在可持續發展的框架下，要把綠色發展理念作為建設生態文明和創新型國家的重點任務，把綠色化納入“五化協同”可持續發展的具體實踐中，把綠色增長的目標融入綠色發展各項規劃和綠色政策制定、實施的全過程中。

（二）建立GDP綠色發展考核體系

目前包括墨西哥、印度尼西亞等在內的許多國家都把“資源消耗、環境損失、生態退化和治理成本”四個方面從GDP核算中扣除，把資源節約、節能減排、環境友好等指標納入綠色發展的考核之中，建立反映真實發展水平的GDP綠色考核體系。我國目前經濟發展存在著片面追求GDP增長速度的問題，使得大量財政統計數據存在重復計算和無效統計的現象，基層政府GDP數據失真和財政空轉現象嚴重，造成對土地財政的嚴重依賴，不重視產業的結構優化、轉型升級和技術進步，忽視新興產業的培育。為此，必須借鑒國外綠色發展經驗，全面統籌考慮經濟發展中的資源消耗、能源消耗、生態破壞和環境污染及其治理成本，對生態赤字進行全面統計和核算，建立科學真實的GDP綠色考核指標績效體系，助推綠色產業的健康發展。

（三）整合不同部門生態環保職能

改革現行綠色經濟管理和環境執法體制，使綠色生產、綠色管理、綠色執法、綠色采購、綠色消費等部門協調一致。解決政出多門、權力分散和有法不依、執法不嚴等問題。可以參照日本專門成立的協調各政府職能部門推動綠色發展的做法，加強頂層設計，按照山水礦田林地海等不同的生態功能，把國土、農業、林業、水利、礦產等部門的生態環保職能統一整合到環境保護部，統一標準、統一管理。

（四）完善綠色產業財政稅收政策體系

一是加大財政投入力度。綠色低碳產業發展的重點項目，包括新能源開發利用、大型節能環保設備和節能減排技術創新等，事關國民經濟的長遠和可持續發展，是未來國家整體經濟實力和國際競爭力的重要來源，世界各國都把其作為財政投入的重點。例如，英國2009年用來促進更清潔環保巴士應用的資金達到2500萬英鎊，用于倫敦之外低碳公共交通系統建設的資金達到5000萬英鎊。1974—1985年日本政府累計投入了600億日元用于節能減排，對綠色產業相關環保設備的生產者給予將近一半的財政補貼等。我國各級政府要把綠色發展的重點行業納入國民經濟和社會發展總體計劃，納入財政投入預算并逐年提高扶持力度；整合現有太陽能、風電、電動汽車和節能減排、淘汰落后產能等多種專項資金，形成統一的、具有一定資金規模的、促進綠色經濟發展的專項資金，鼓勵民間和社會資本的參與和投入。同時，要把財政投入與金融政策、銀行信貸等措施實現有機銜接，建立中央與地方的協調聯動機制，提高綠色增長的財政貼息幅度，引導銀行信貸從資源型高碳型產業向綠色低碳產業發展方向調整，為綠色產業發展提供良好的融資環境和發展空間。

二是建立健全綠色增長稅收優惠政策。全面推進資源稅費改革，對于綠色低碳產業給予稅收減免和優惠，提高高污染和高能耗產品的稅負稅率。根據當前國際市場煤炭、成品油等低價運行的有利形勢，加快開征與污染物排放直接相關的生態環境稅（包括碳稅），合理確定二氧化硫、二氧化碳和氨氮、COD在內的污染排放稅率，促進綠色低碳增長，全面改善大氣和水環境。加快制訂實施對新能源和可再生能源、生物醫藥和新能源汽車以及關鍵節能減排技術設備的稅收減免與優惠政策。根據綠色低碳產業發展的現實需要和可能，細化擴大對生產使用節水節能、循環利用、生態環保專用設備有關企業稅收減免優惠條目，完善綠色低碳產業發展企業投資抵免、加速折舊、稅前費用扣除等所得稅優惠政策。

（五）建立市場引領機制

長期以來，我國經濟增長方式難以轉變的一個重要原因是資源稀缺和能源價格嚴重扭曲。過低的電價、地價、污染治理費實際上是在鼓勵高能耗、高污染的產業的發展。我國水、熱、電、氣等資源性產品當前的價格難以反映資源的稀缺性和節能減排的外部性，未能向企業和社會傳導資源緊缺、能源不足的警示。1980—2000年20年間，我國GDP翻了兩番，但能源消耗只增加了一倍，其中的重要原因就在于十四大后推行了價格改革。有關研究指出，我國能源消耗總量的減少，“55%歸功于能源價格的調整”[2]。由此可見，推進資源能源價格形成機制的市場化，是遏制能源消耗增長過快的有效措施。同時，還要加強排污權交易市場體系建設，明確排污權交易制度的法律地位，建立能夠反映污染治理成本的排污價格和收費機制。通過節約集約利用資源，保護生態環境，倡導生態產業和綠色增長模式，在“生產者—消費者—分解者”之間形成生態責任與經濟效益相匹配的生態鏈關系，促進產業結構綠色轉型升級，加快綠色低碳產業發展。

同時，綠色發展還要充分發揮國家戰略的宏觀指導性、地方創新的積極性、企業創新的主體性以及全民參與的廣泛性。但無論如何，所有綠色發展目標體系的實現都需要有完善、均衡的制度體系作為基礎保障和必要前提。

[1]元簡.美國的新能源政策：漸進模式及其影響[J].國際問題研究，2014，（6）：87—103.

[2]許柏年.充分發揮市場在節能減排中的基礎性作用[EB/OL].http://www.ditan360.com/RenWu/Info-7702 9.html，2010-12-31.

責任編輯 凌瀾

責任校對 張慧敏

2016-01-15

2014年河南省哲學社會科學規劃重大項目（2014A003）

田文富，男，河南鹿邑縣人，中共河南省委黨校副教授，主要從事生態文明研究。