行政負責人出庭應訴具體操作制度建設研究

薛　濤，喬　岳

(1.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080； 2.哈爾濱市中級人民法院，哈爾濱 150000)

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行政負責人出庭應訴具體操作制度建設研究

薛濤1，喬岳2

(1.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080； 2.哈爾濱市中級人民法院，哈爾濱 150000)

法治政府的建設需要行政機關負責人出庭應訴，以推進民本思想，消除特權觀念，長期不出庭必然遠離人民群眾的訴求，難以做出正確的決策；同時，行政機關負責人事務性工作較多，又不可能所有的案件都由其出庭應訴。應始終倡導和支持行政負責人出庭應訴，并給予時間、人員、知識、程序上的保障。對于行政負責人出庭應訴的在具體操作制度上的人員范圍、案件類型、考核機關、考核內容、考核程序、拒訴責任、敗訴負擔等進行科學合理的設計。

行政案件應訴；行政負責人；制度建設

近日，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》總體目標是經過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》在組織保障和落實機制中明確要求落實第一責任人責任。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，將建設法治政府擺在工作全局的重要位置。行政負責人出庭應訴是落實法治政府建設第一責任人責任的重要方式，值得探討。

一、行政負責人出庭應訴形式已經確立

1998年，陜西省合陽縣人民法院給該縣縣委、縣人大、縣政府提了一條司法建議，建議以后行政訴訟時，行政首長應出庭應訴。這樣的司法建議是司法機關長期辦案過程中如何化解矛盾的經驗總結，體現了基層群眾的心聲，是現實司法環境的要求，合陽縣很快將這一司法建議制度化。并由縣政府和縣法院聯合下發《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，規定行政首長是否出庭應訴，將影響到各部門年終崗位目標任務考核。

一些地方政府如沈陽、深圳、溫州也先后頒布了類似的文件，要求行政領導出庭應訴。2004年3月，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，行政負責人出庭應訴制度在全國醞釀。2006年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，明確提出“倡導并鼓勵行政領導出庭應訴”。 2015年5月1日，行政訴訟法修改后實施，在第一章總則，第3條中明確規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”。

若想加快法治政府的建設速度，必然要求督促行政工作人員嚴格依法行政，必然要求行政工作人員重視和了解行政行為的合理性和合法性，在眾多的行政工作人員中應抓住“關鍵少數”[1]，行政負責人是關鍵少數的核心乃重中之重。

行政負責人應訴對法治政府建設具有重大意義：

首先，行政負責人在行政案件中出庭應訴，能夠促使行政人員轉向“民本”思想，想的較多的是責任而不是利益。隨著“權力意識”向“權利意識”的轉變、“管理政府”向“服務政府”的轉變,公務人員在思想上應始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，利為民所謀，情為民所系，敬畏權力，尊重法律。行政首長負責制是一項基本制度，這些人帶頭處理行政案件，親臨法庭審判，對本單位、本系統的人員，既具有依法行使權利的示范作用，又能警示工作人員慎用手中權力，有利于提高行政機關整體素質；又因目前情況下，行政機關敗訴的幾率較大，參訴人員想到的更多的可能是這事我遇上了怎么辦？怎么能避免？責任有多大？自覺改變一些官僚、衙門作風，牢記“權為民所用”的執法宗旨,加強學習，規范行為。

其次，行政負責人應訴，能夠促使行政人員消除特權思想，有利于解決社會矛盾。行政負責人放下架子參加案件處理，因其對事務的處理在本單位享有決定權，使得案件的處理能夠及時的抓住處理良機；行政行為相對人也不會因案件請示來請示去而無端浪費時間，心生厭惡，多生寬容和理解。

原被告雙方及時消除雙方心理上的隔閡，以誠相待，有利于擺正位置，消除特權思想。行政負責人親自出庭應訴，是尊重法律的表現，在法庭上，行政負責人親身感知案件的處理氛圍，在禮與法的交鋒中更能深刻理解行政管理的真諦，學會做公仆，能有效地消除老百姓的抵觸情緒和對抗心理，讓老百姓感受到行政機關能夠真心聽取自己的意見，對自己的尊重，擺脫“仇官”心理，利于化解官民矛盾，促使老百姓“信法”不“信訪”[2]。

第三，行政負責人出庭應訴，能夠促使行政機關制定和完善責任追究機制，從而倒逼行政工作的認真、合理、合法[3]。行政負責人經常參加訴訟在增強自己和單位人員的法律知識之外，對于本單位工作人員在工作中暴露出來的工作能力和水平，工作中存在的瑕疵與問題，工作中對法律的理解與適用，都有清晰的認知和洞察。

二、行政負責人出庭應訴狀態并不理想

《法制晚報》曾報道，目前，從全國范圍來看，對于已經發生的行政案件，行政負責人出庭參加訴訟的比例非常低。各地行政負責人出庭率差異較大。一些地區行政負責人是否出庭應訴，將影響到本單位年終崗位目標任務考核，在這種嚴格制度要求下，行政負責人的出庭率就較高：如江蘇海安縣近五年來行政機關負責人出庭應訴率達到了100%[4]，南通、揚州等城市則超過了80%。陜西省合陽縣行政機關負責人的出庭率連續幾年達到97%以上。一些地區，對于行政負責人是否出庭沒有硬性要求，全憑行政負責人的自覺、自愿、自省，這樣的出庭率就相對不高：如有作者對江蘇省亭湖區人民法院2012-2014年的行政訴訟案件進行了簡單統計，2012年受理的105件行政訴訟案件中有38位行政機關負責人出庭應訴，應訴率為36.2 %，單位一把手出庭0件；2013年受理行政訴訟案件 105 件，共有40位行政機關負責人出庭應訴，應訴率為38.1%，僅有1件是單位“一把手”出庭參加訴訟。2014年受理行政訴訟案件174件，共有52位行政首長出庭應訴，應訴率為30%，單位一把手出庭3件[5]。

黑龍江省行政負責人出庭應訴的狀態并不理想。全省情況的統計筆者并沒有查到，但是通過查找到的一些采訪報道和學術刊載可見一斑。如佳木斯市中級人民法院曾統計該院受理的行政案件行政機關委托律師或本單位具體辦事人員代理出庭的占多數，行政負責人出庭的不超過5%。牡丹江市愛民區人民法院法官在論文中提到我們牡丹江市兩級法院二十年的行政審判中，無一例行政機關“一把手”出庭應訴的案例。其他地市情況也大體如此，這樣看來“告官不見官”在我省仍是行政訴訟中一個普遍的不合理現象,在某種程度上也一直潛在地阻礙著我省法治政府建設的進程。

行政負責人出庭應訴對于和諧社會建設，對于化解矛盾，對于撫慰具體行政行為相對人心理都有重大意義。為什么卻出庭率不高？究其原因有以下幾點:第一，個別行政負責人放不下面子。許多行政負責人是管理專家但不是法學專家，怕上法庭出洋相，干脆就不去；因行政案件敗訴率很高，行政負責人怕輸官司，丟面子，有損自己形象，給政治對手以攻擊理由；行政案件的原告是行政管理的相對人，原本是管理與被管理的關系，在法庭上雙方是原告與被告，平等了，行政負責人很不舒服。第二，個別行政負責人丟掉了全心全意為人民服務的宗旨。在現代社會，還有些官員墨守著“官貴民賤”等封建殘余思想，錯誤的將其視為官場規則，沒能夠從群眾利益出發，不關系群眾疾苦，只想升官發財之道，已經失去了一個人民公仆的基本行為準則。第三，官司輸贏與行政負責人無關，所以，官司輸贏傷不了“行政長官”半根毫毛，況且，行政長官都很忙，讓單位其他人員或者法律顧問應訴也很正常，索性干脆不去搭理訴訟，久而久之就形成了對官司無所謂的態度。

行政負責人不出庭應訴，不關心法治政府建設，將會導致很多問題滋生：

首先，法律學習再多，法律活動再多，象征意義大于實質意義，沒有深入到官員骨子里。我們國家的每個省每年都要搞法制宣傳教育基地建設，組建講師團，開設法律講堂，對公務人員進行專場法律培訓，建設法制學習在線教育網，投入大量的人力和物力，這個必須要搞，盡管效果只能是懵懂的法律意識培訓。如果行政負責人不注重法治政府建設，不率先垂范，其余行政官員根本無法將法律植入官員骨髓。

其次，影響經濟發展環境，影響地區綜合競爭力。好的經濟發展環境，往往依靠好的法治環境作保障。行政機關負責人出庭應訴是法治化進步的一個重要標志，也是一個地區法治環境優良、政府行政執行能力強的信號彈[6]，其產生的政治效應是無法估量的，政治意義是深遠的；行政負責人如果能放下架子以平等的心態坦然面對訴訟,更能提高政府的社會聲譽和群眾由衷的擁戴，是政治文明的體現。

基于此,《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》在具體措施(七)37提出：樹立重視法治素養和法治能力的用人導向。抓住領導干部這個全面依法治國的“關鍵少數”，把法治觀念強不強、法治素養好不好作為衡量干部德才的重要標準，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，把嚴守黨紀、恪守國法的干部用起來。

三、行政負責人出庭應訴具體操作制度應有統一規范

從全國推行行政負責人出庭的效果反觀這一制度的特點：建議性多于強制性；倡議的較多，規范的較少；各地依據本地實際情況自覺實行的多，很多事項缺乏統一的要求。

(一)行政負責人不單單是行政“一把手”

行政負責人首先應指法人注冊時登記在法人登記證書及組織機構代碼證上的法定代表人；其次,當單位正職空缺時主持工作的負責人無疑是行政負責人；再次，一個單位，工作內容眾多，黨組或黨委成員要將人事、財物、文秘、主要業務等業務進行分管，分管負責人直接向黨組或黨委負責，分管負責人也是行政負責人。出庭應訴的不單單是行政“一把手”,也可以是單位的副職負責人。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規定,行政訴訟法第3條第三款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。從法律層面上講，我國的行政法律法規及其相關的法律解釋均沒有以強制性規定行政首長必須出庭應訴。從實際情況看，行政“一把手”擔子比較重，事務比較多，法律允許其委托代理人出庭應訴；行政“一把手”完全可以按照法律規定委托其班子里分管被訴工作的分管負責人來參與訴訟工作。這既符合法律的規定，也符合行政組織法中內部權力分配的要求，符合取得良好訴訟效果的工作實際的需求。

(二)對行政負責人出庭應訴應始終持倡議和支持態度

十八大以來，依法治國上升為最重要的治國戰略，建設法治政府最重要是依法治官，以提高行政主體的法治意識、服務意識和責任意識。行政負責人長期不出庭，深入群眾不夠多不扎實，必然難以了解群眾疾苦，與群眾離心離德，這是違背我們黨的宗旨的。應當始終教育和引導行政機關工作人員，領導干部，特別是行政機關負責人參與訴訟，解決矛盾，增長治國理政的才干，增強處理人民內部矛盾的能力。

有些地區要求所有的行政訴訟行政“一把手”都應當出庭應訴，這也是不可取的。行政機關中，每項工作都有其分管負責人，處理各種事項時凝結著分管負責人的智慧和思考，如果由副職的分管負責人參加訴訟能夠取得更好的效果，更能總結該領域問題處理的經驗。

(三)明確哪些行政機構的負責人需出庭應訴

依據《行政訴訟法》第14-17條規定，國務院各部門及省級以下地方人民政府均可成為行政訴訟的被告。基于此，以省(自治區、直轄市)而言，省政府及各組成部門，省政府各派出機構，各省轄市(地區)人民政府，省政府轄具有行政管理職能的事業單位，以及受省級人民政府委托行使行政權力的被委托單位的行政機關負責人均應出庭應訴,各地市級、區縣級類同。

(四)明確哪些案件行政負責人需出庭

行政訴訟法規定：行政負責人應當出庭應訴，但是對于哪些案件出庭應訴沒有規定，如果將其理解為所有案件都出庭，這完全不符合實際，沒有做到實事求是。筆者綜合國內的一些地區的做法認為，以下案件行政負責人應當出庭應訴：(1)對本單位行政執法行為和管理行政行為相對人可能產生示范效應的案件；(2)在本地具有重大影響的行政訴訟案件；(3)行政負責人出庭應訴對于查清案件事實，解決矛盾有重大作用的案件；(4)以本單位名義作出的土地、草原、林木等資源所有權、使用權權屬登記、處理決定等具體行政行為的，由行政負責人參加行政復議和行政應訴。

(五)應當科學設定行政負責人出庭應訴的考核事項

1.考核機關的設定。筆者建議，政府法制部門應發揮行政負責人出庭應訴的協調、備案和考核工作。政府法制部門是專門的處理法律事務的機構，行政負責人出庭應訴屬于法律事務，理所應當的交由政府法制部門辦理。在制度設計上，為使得政府法制部門協調、備案和考核工作的有效和切實可行，應由本級政府法制部門對政府所屬部門及有行政管理職能的事業單位和被委托單位的行政負責人出庭應訴進行協調、備案和考核。本級政府負責人出庭應訴的協調、備案和考核由上級政府法制部門協調、備案和考核[7]。

2.考核內容的要求。筆者建議，應以出庭應訴的件數來量化考核行政負責人的應訴工作。因為以其他方式考核難以操作。應以行政負責人所在單位一年來發生的行政案件個數為基數，以行政負責人出庭應訴件數不低于總案件數的20%為宜。既能體現行政負責人對于行政案件的重視，也能客觀的遵循行政領導工作量大的客觀實際。

3.考核程序。行政案件在向具體行政行為被告機關發

出訴訟文書的同時，應將相關文書抄送同級政府的法制部門。行政機關應于開庭前10日將案件情況、出庭應訴行政負責人、答辯狀及證據清單報本級政府法制機構備案審查；審判、復議結論作出后15日內報政府法制機構備案登記。

(六)案件輸贏與行政負責人有關，得在乎

行政負責人沒有按照考核要求參加案件處理，應給予相應的黨紀、政紀處理，并對其單位在榮譽上予以一定的限制，這樣雙重控制行政負責人的出庭應訴，才會取得良好效果。《密山市行政機關負責人參加行政復議和行政應訴的暫行規定》提出：行政復議、行政應訴敗訴案件，由監察機關立案調查，對行政機關負責人和有關責任人員依法給予行政處分。

(七)應為行政負責人出庭應訴提供必要的條件

行政負責人日常要處理的事務眾多，參加的活動繁雜，為保障行政負責人出庭應訴，應當采取必要的、適當的照顧。

1.時間安排。考慮到行政負責人日常工作繁忙，在開庭時間的安排上，法院與行政機構提早聯系，盡量保證行政負責人能按時出庭。

2.人員安排。安排相應級別的法官擔任審判長，既便于案件的處理，也便于行政負責人有應訴的積極性。

3.發出應訴意見。在行政案件開庭前，由法院發出《行政負責人出庭應訴建議書》，督促行政負責人出庭應訴。

4.強化與政府法制機構的聯系。行政案件在向具體行政行為被告機關發出訴訟文書的同時，應將相關文書抄送同級政府的法制部門，既便于法制部門掌握本級政府各部門的執法狀況，也可以請法制部門協調落實行政負責人出庭的具體情況。

5.輔導應訴知識常識，減輕應訴人員心理壓力。根據不同案件、不同部門的實際，有側重的選擇部分典型案例，為行政負責人提供一些經驗材料；必要時，組織行政負責人參加庭審觀摩以提高他們的應訴常識，使其不會“談訴色變”。

[1]歐陽白果,楊芳,朱立方,等.地方政府依法行政的基本態勢、問題及其對策探析[J].嶺南學刊，2015,(2).

[2]章士遠.行政首長出庭應訴制度的理論基礎探析[N].人民法院報，2012-04-25.

[3]中共北京市委黨校北京市政府法治研究中心.北京市法治政府建設發展報告(2013)[R].北京：北京市委黨校，2013.

[4]米格.江蘇今年一季度行政首長出庭應訴率達71%[DB/OL].淮安新聞網，(2011-05-18)．http://news.hynews.net/js/2013-05-27/33719.html.

[5]張愛敏,周斌.對行政首長出庭應訴的現狀分析與思考[DB/OL].新華網，(2015-07-02)．http://www.js.xinhuanet.com/2015-07/02/c_1115796965.htm.

[6]房建.法治政府建設策論研究[J].黃山學院學報，2010,(6).

[7]鄭方輝，盧揚帆.法治政府建設及其績效評價體系[J].中國行政管理，2014,(6).

[責任編輯:鄭男]

2016-05-12

薛濤(1977-)，男，黑龍江寶清人，副教授；喬岳(1981-)，男，黑龍江哈爾濱人，審判員。

D915.4

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1008-7966(2016)05-0008-03