高校學生處分權研究
——以高校紀檢監察為視角

王成偉

(常州紡織服裝職業技術學院，江蘇 常州 213164)

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高校學生處分權研究
——以高校紀檢監察為視角

王成偉

(常州紡織服裝職業技術學院，江蘇 常州 213164)

近年來時常發生的“大學生狀告母?！卑讣谝欢ǔ潭壬险凵涑龈咝W生處分權力的異化，亟待法律規范、制度約束與監督。高校紀檢監察機關對學生處分權的有效監督，既是依法治校的應有之義，又是學生權利保障的內在要求。

高校；學生處分權；紀檢監察

近年來，高校與學生之間的法律糾紛時常發生，頻現“大學生狀告母校”案件，主要案由是學生不服高校處分，認為高校處分學生用權任性。這在一定程度上折射出高校學生處分權力的異化，亟待法律規范、制度約束與監督。

一、高校學生處分權力的正當性

學界普遍認為，高校與學生之間存在行政法律關系與民事法律關系[1]。高校具有處分學生的權力，在筆者看來，這種權力直接來源于二者之間的法律關系，正是二者之間存在的行政法律關系與民事法律關系決定了高校處分學生權力的正當性。

(一)高校管理的需要——基于行政法律關系的應然要求

高校管理是學校管理者通過一定的機構和制度采用不定期的手段和措施，帶領和引導師生員工，充分利用校內外資源和條件，整體優化學校教育工作，有效實現學校工作目標的組織活動[2]。該組織活動即高校管理行為的體現，高校實施管理行為的法律依據即高校管理權的來源是研究高校學生處分權力首先要解決的問題。

國家教育行政部門為了實現教育管理目的而賦予高校一定的管理權，二者的教育管理目標是一致的。當學生的行為成為影響高校和諧的因素或者高校認為學生的行為與教育行政管理權產生沖突時，高校對學生的處分權便要發揮作用。高校學生處分權就是高校根據法定事由和法定程序對受教育者的一種強制性處分，也叫高校對學生的紀律處分[3]。正是基于該因素，教育法律法規授權高校行使教育管理職能，即前述高校與學生之間存在行政法律關系。具體而言，根據《教育法》第28條第四款、《高等教育法》第41條和《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《規定》)第52條規定，高校對學生享有學籍管理、批評教育和紀律處分的權力。由此可見，高校行使對學生的處分權既是管理的需要,又是二者之間行政法律關系的應然要求。

(二)高校與學生合同關系的需要——基于民事法律關系的應然要求

根據前述高校與學生之間存在民事法律關系，即在食宿服務、教材訂購、教學設施的使用等方面建立的合同關系。此關系自大學生入校之際，在遵守平等、自愿等民法基本原則的基礎上建立，雙方根據合同約定履行義務。高校負責提供滿足學生需求的餐飲和住宿條件，符合教學要求的設施以及教材訂購等服務，學生則要根據合同約定支付相關費用，在接受教育服務主合同之外，同時接受相關附加合同的約定[4]。為此，高校須做好相關的管理服務工作，制定《學生公寓管理規定》、《學生文明用餐公約》等制度作為附加合同，以此約束學生的個性化行為，保障校園安全與穩定，使得二者之間的教育服務合同、后勤服務合同約定的校方的義務得以充分履行，進而保障學生的合法權益得以實現，使得二者之間的服務合同得以充分履行。

基于上述目的，即民事法律關系對高校須履行義務的要求，高校自然要制定有利于校方義務履行和保障學生學習生活權利得以實現的合同條款，并以管理制度的形式呈現?？梢钥隙ǖ氖?，高校制定管理制度的出發點或者目的是良性的，不過為了使制度具有威懾性和實效性，相應的管理手段即處分作為懲罰性條款就出現在管理制度當中。至此，高校行使對學生的處分權作為一種違約的懲罰性條款，既是二者之間合同關系的需要又是二者之間民事法律關系的應然要求。

二、高校學生處分權力的異化分析

孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使權力一直遇到界限的地方才休止?！盵5]高校學生處分權力也不例外，存在隨意性強、依據不合法、程序不公正、監督缺失等問題。

(一)立法缺陷產生的不良影響

立法內容不夠完善，時滯性比較突出。綜觀《規定》有關程序的規定，尚存在“沒有明確規定高校的告知義務，有關代理權行使問題的規定過于簡單，對申辯權的規定不夠具體，聽證程序的規定缺失，沒有明確規定訴訟救濟途徑”等缺陷[6]。此外，《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》中最早的實施至今己近二十多年，伴隨高等教育的改革，許多新問題、新情況不斷出現，但上述法律規范中卻沒有相關規定，導致新問題無法可依。

立法技術上原則性表述較多，用語比較空泛，缺乏可操作性。比如，《教育法》第42條第四款規定，“受教育者可以對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴或者依法提起訴訟”，此處的“申訴”的具體程序是什么，“合法權益”包括哪些，“訴訟”的性質是什么，《規定》第5條第五款內容基本承襲了《教育法》第42條第四款的規定，沒有做出補充回答，導致法規難以適用。

(二)紀律本身合法性的質疑

高校依據《教育法》、《規定》等上位法制定本校的學生管理制度，以此來約束和管理本校學生。在“從嚴管理”理念的指導下，高校自創的管理制度即紀律本身不可避免地打上“嚴”的烙印，“嚴”過法律法規就是違反上位法的表現，違反上位法的高校紀律不應當產生效力。

筆者以常州某高職院?！秾W生違紀處理規定(試行)》為紀律合法性分析的樣本。該規定第二章“錯誤性質及處理”共計21條，其中許多條款存在違反上位法的情況，以第7條為例。第7條規定，學生具有“組織、策劃和參與擾亂社會秩序或破壞學校正常教學、科研、生活秩序，從事破壞安定團結的活動”、“組織開展未經批準的社會政治、學術活動或舉辦未經批準的沙龍、俱樂部等”情形之一者，視情節輕重和悔改態度，給予記過以上直至開除學籍處分。至于處以何種處分，沒有具體規定，只能以高校自身認為應當給予的處分為標準。不但處分裁量權之大，而且如果處以“開除學籍”處分，則不符合《規定》第54條關于開除學籍處分情形的規定，也就是違反上位法的規定，顯然該高校該條學生違紀處理規定不合法。

(三)處分程序的不公正

美國大法官杰克遜指出：“程序的公平性和穩定性是自由的不可或缺的要素，只要適用公平、不偏不倚，再嚴厲的實體法也可以忍受。”[7]在“重實體、輕程序”法律傳統的影響下，高校遵循正當程序原則的情況并不理想，高校處分學生的程序不公正。這集中表現在：“高校事前告知義務即對相關紀律的宣傳教育義務履行不到位，作出處分決定時未告知處分決定的內容、依據、理由并提供陳述和申辯的機會，作出處分決定后沒有按照法定程序送達處分決定書?！?/p>

在“艾某訴母校重慶某高校降格留級處分程序不公案”中，重慶某高校2009級七年制本碩連讀臨床醫學專業學生艾某，在校期間累計補考課程4門，重考17.5學分課程。2013年9月，該校教務處發出《降格通知》，將艾某降至五年制臨床醫學專業學習。艾某認為學校僅因幾科成績不合格就將其降格留級不合情理，且作出處分決定前未履行通知義務，也沒有聽取被處分人意見，違反了法定程序，遂向重慶市渝中區人民法院起訴請求撤銷上述決定。法院審理認為，該處分在實體處理上并無不當，但該校在作出對艾某的處理決定前，沒有聽取艾某的陳述和申辯，根據《規定》第56條規定，屬于程序違法，依法應予撤銷。

(四)處分權監督機制的缺乏

事前事中監督缺失。高校紀檢監察機關的主要工作職責之一是監督高校權力的運行，而處分權的行使是高校權力運行的重要內容，必然受到高校紀檢監察機關的監督。然而，高校紀檢監察機關往往將主要精力放在校內涉及人、財、物等重要領域或者風險點的監督檢查上，忽略了對高校處分學生依據的合法性、程序的公正性、事實的準確性的監督。換言之，高校紀檢監察機關的監督難以輻射到學生處分，給高校學生處分的任性用權創造了空間。

事后監督嚴重缺失。事后監督是對違法或錯誤的糾正。在高校紀檢監察視野下，事后監督缺失是指受處分學生的權利救濟制度即校內申訴制度不完善。《教育法》第42條第四款與《普通高等學校學生管理規定》第5條第四款規定，“受教育者對學校給予的處分不服可以向學校、教育行政部門提出申訴”。對于校內申訴，被申訴人為高校，又向高校提出，高校既是運動員又是裁判員，其公正性受到嚴重質疑，這是校內申訴機制不完善的體現，使得事后監督名存實亡。

三、規范高校學生處分權力運行的對策

規范高校學生處分權力的運行，必須從高校學生處分權力運行存在的問題入手，注重源頭治理，加強教育立法，堅持標本兼治，健全管理制度，強化用權監督，形成規范高校學生處分權力運行的體制機制。

(一)加強教育立法

首先，要加強現有法律法規的修繕工作，在梳理匯總的基礎上，將過時的、與上位法沖突的條款刪除，將抽象的原則性的表述條款盡可能具體化、明確化，切實增強教育法律法規的可操作性；其次，要加強對教育法律法規體系空白部分的立法，為高校依法治校和學生維護自身合法權益提供法律依據。

需要特別說明的是，立法工作要注重保護“弱勢”一方即學生的權利，比如借鑒我國臺灣地區學生權利救濟方面的完備立法，盡快出臺《普通高校學生申訴條例》，全面細致地規定高校學生申訴機構的設置、屬性、權限、人員組成、受理范圍、受理程序以及效力等，形成對高校學生處分權力的有力監督。

(二)制定“學生本位”的紀律

首先，轉變高校紀律制定的理念，實現從“管理本位”到“學生本位”的轉變?？疾烀绹箵４髮W《學生司法章程》的第一部分，可以發現該章程建立的基本原則之一就是“學生本位”的原則，校方將違紀學生的權益保護置于首位，體現了現代社會人權的憲法意義。借鑒域外有益經驗，結合我國“以人為本”的科學發展觀的核心，高校學生紀律制定“學生本位”的理念應當在設計的目的、制定的原則和程序、制度的內容等方面都有所體現，重點要突出學生的權利，明確處分學生權限，尤其不能違反上位法，實現高校學生紀律從“學生義務主導型”向“學生權利主導型”轉變。

其次，保障紀律制定的學生參與權。高校學生紀律制定的主體是高校，那么學生是否具有參與權呢？大學治理理論是其具有參與權的理論依據。高校學生紀律是調整高校與學生之間權利義務的規定，具有限制學生權利的內容，因此，學生作為高校學生紀律約束的對象，是利益的相關者，具有參與高校學生紀律制定的權利。這也符合理性立法的基本思路，以此保障高校學生紀律制定的公平性與合法性。

(三)構建處分聽證制度

1.依據及定位。我國的依法治國方略以及憲法確認的民主原則為我國確立聽證制度提供了法律依據。聽證制度的實質是聽取利害關系人意見的法律程序，是正當法律程序的核心。在教育糾紛處理過程中舉行聽證，既有利于規范程序，又有利于保障權益；既有利于推進管理又有利于接受處分決定。從該角度講，處分聽證制度既是受處分學生尋求權利救濟的形式又是高校管理工作的創新。

2.機構設置及人員組成。為確保聽證機構的獨立性和公正性，處分聽證機構應獨立于高校學工處、教務處而設置，比如由高校法制辦公室來組織實施處分聽證活動。對于人員組成，可以借鑒“回避制度”的有關規定，行使處分權力及對事件進行調查的部門、人員應當回避，不得作為聽證委員會的成員；此外，聽證委員會的組成人員應由高校、教師和學生三方代表組成，而且要保證學生代表的人數比例。

3.受理范圍及具體程序。實踐中，少數設置聽證制度的高校關于受理范圍的規定各不相同，中國政法大學、華東政法大學把五種紀律處分全部納入受理范圍，而浙江大學則只受理“留校察看”和“開除學籍”的聽證申請。筆者認為，任何一種處分，都與學生權利密切相關，應當也必須使受處分學生充分享有正當程序的權利，所以《規定》第53條規定的五種紀律處分都應當列為聽證制度的受理范圍。處分聽證制度的程序可以設計為：聽證告知→申請受理→聽證準備→公開聽證→案卷制作。

4.監督及效力。主要涉及三個方面的問題:一是應當受理而不予受理，二是聽證主持人違反聽證程序，三是聽證結論是否被采納。對于前兩個問題，建議高校紀檢監察機關作為“法定監督主體”，確保聽證程序的公正性。對于第三個問題，可以借鑒行政聽證制度的有益經驗，在學生處分聽證制度中明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他性原則。換言之，就是將聽證筆錄作為高校處分學生的直接依據、唯一依據，否則高校處分決定無效。

(四)完善校內申訴制度

1.機構設置。在高校，學生申訴處理委員會一般掛靠在學生工作處或教務處。由學工部門以學校名義做出的處分決定，再交至其進行審查，顯然不合理。借鑒美國高校學生申訴辦公室獨立設置的做法，應將我國高校學生申訴機構設置于高校法制辦公室之下，以保證其獨立性地位。

2.人員組成。在高校，學生申訴委員會成員一般包括了代表學校作出處分決定的部門，特別是學生工作處和教務處，他們既是運動員又是裁判員，裁判的公正性自然受到強烈質疑。從搜集的資料來看，臺灣教育部2011年6月8日頒發的《大學及專科學校學生申訴案處理原則》第4條第三款規定“學校獎懲委員會和負責學生獎懲決定、調查人員不得擔任學生申訴評議委員會委員”?；诠秸x的考慮，學工處、教務處負責人須排除在高校學生申訴委員會之外，還要保證學生代表的比例。此外，還可以適當聘任校外專家擔任委員，理想的操作辦法是由教育行政部門建立由法律專家、教育專家、心理學專家等組成的專家庫，經費由政府單獨劃撥，最大限度地保持其中立性。

3.受理范圍。在這個問題上，我國臺灣高校采取“以學生認為自己被處分或者權益遭受侵害便可以依法向學校提出申訴”的觀點，該觀點能夠最大限度保障學生的權利救濟。所以，從“以學生為本”的角度出發，大陸高校也應該采用該觀點，只要學生認為自己被處分或者權益遭受侵害便可以依法向學校提出申訴。換言之，就是擴大現有法律規定的申訴受理范圍，即把與學生受教育相關的人身權和財產權、通信自由與通信秘密權等也納入進來。

4.處理權限。在這個問題上，需要完善的在于申訴的審查處理權限，具體而言就是學生申訴處理委員會認為需要改變原處分決定的，需要提交學校重新研究決定。若高校仍舊作出與原處分同樣的決定，學生申訴處理委員會將如何制約學校，在目前尚屬立法上的空白點。在我國臺灣，高校學生申訴評議會具有變更和撤銷學校處分決定的權利，應該是大陸高校借鑒之處。所以，應賦予高校學生申訴處理委員會以變更或撤銷原處分決定的權利。

此外，還需要強化高校紀檢監察機關的監督作用，加強對高校學生處分活動的事前、事中和事后的全過程監督，確保高校學生處分權力的規范運行。

[1]賴真妮.高校與學生之間法律關系分析[J].法制博覽,2015,(32).

[2]唐憂.高校管理的部分問題及對策——西華師范大學的相關調查[J].青年科學,2010,(4).

[3]祁占勇.高校處分權的法律缺失及其可訴性探討[J].高教探索,2007,(1).

[4]李巧毅.略論高校學費的法律性質[J].廣東工業大學學報,2008,(1).

[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京:商務印書館,1994:77.

[6]邵亞萍.現行高校學生處分程序的瑕疵及完善對策[J].教育發展研究,2006,(15).

[7]馬懷德.行政程序法的價值及立法意義[J].政法論壇,2004,(5).

[責任編輯:劉曉慧]

2016-05-11

王成偉(1981-),男，山東濟寧人，講師，主要從事教育管理、民商法學研究。

D913.6

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1008-7966(2016)05-0014-03