我國看守所特邀監督員巡查監督工作探討

張　軻

(中國人民公安大學 犯罪學學院，北京 100038)

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我國看守所特邀監督員巡查監督工作探討

張軻

(中國人民公安大學 犯罪學學院，北京 100038)

針對看守、羈押場所事故多發的問題，對于此類場所的特邀監督員巡視監督工作在國外已多有探索，我國也將此項工作引入國內，并作為一項制度加以確立。但基于目前此項工作在我國的開展與國外相比，還存在一些問題和不足。應進一步完善我國的巡視監督工作，使羈押巡視工作真正發揮其應有功效，并促進看守所的規范化建設和對于在押人員的人權保障。

羈押巡視；社會監督；特邀監督員

羈押巡視制度，也稱為羈押場所的獨立巡視制度，是指國家組織社會成員對羈押場所進行定期或不定期的獨立巡視,巡視成員通過巡視羈押場所或與在押人員、監管人員進行訪談,以確認在押人員受到的待遇是否符合法定條件與程序，其法定權利是否得到了有效保護的一項對羈押場所的監督、檢查制度*參見陳衛東教授在《法學研究》中發表的《羈押場所巡視制度研究報告》中，談到對于羈押場所獨立巡視制度，是指國家機關組織來自社會公眾的代表對羈押場所進行定期或不定期的獨立巡視,巡視人員通過巡視羈押場所的羈押條件、查驗羈押記錄、與被羈押人進行單獨訪談,以確認被羈押人是否受到了人道待遇、羈押是否符合法定條件與程序、被羈押人的法定權利是否得到了有效保護的一項對羈押場所的監督、檢查制度。。此項制度因其監督時間的不確定性、監督方式的公開透明性、人權保護的全面性，已被許多國家廣泛應用。羈押巡視制度起源于英國，經過十幾年的發展，在制度制定、工作開展等方面，有許多值得我國學習的地方。目前，在我國的羈押場所中*我國的羈押場所包括：監獄、看守所、拘留所、留置室。，在看守所中引入了羈押巡視制度，并將此項制度根據我國實際情況和特點加以改進，創立了看守所特邀監督員巡查監督的工作制度。

一、當前我國看守所特邀監督員巡查監督工作現狀

在巡查監督工作開展以前，對于看守所的監督，還主要以各級人民檢察院及人大代表等為主體。羈押巡視制度引入后，又增添了普通社會成員為監督的主體。且根據我國的實際情況，對此項制度進行“中國化”并不斷完善。最初，在學者及實踐部門進行深入探討和論證后，遼源市在2008年開始了特邀監督員巡查監督的工作試點，得到了極大的認可。2011年9月，公安部印發了《看守所特邀監督員巡查監督工作規定》，將看守所的特邀監督員的巡查監督工作作為一項工作規定確定下來，并對監督員的工作、權力及義務進行了明確的規定，并于同年將此項工作在全國看守所推廣。近年來，我國看守所正在積極探索特邀監督員的巡查監督工作，并在開始階段取得了一定的成果。2012年初公安部就在全國范圍內看守所，建立起特邀監督員巡查監督工作機制。并對看守所提了針對性意見，督促其進行整改。近幾年看守所內案件、事件發生減少，負面曝光率顯著降低。

二、在我國看守所特邀監督員巡查監督工作中存在的問題

(一)巡查監督主體數量及質量有待提高

特邀巡查監督工作是要形成一個有質量的社會監督集體，這對特邀監督員的數量及質量都有較高的要求，在現有制度規定下并不完善。第一，特邀監督員數量欠缺。根據公安部關于巡視監督的《規定》，每個看守所根據自身規模可有特邀監督員2～6名。從人員數量上說，相對較少，很難組成一個有質量的監督討論小組，也難以集中成為一個智慧的團體。第二，特邀監督員的人員遴選受限。根據《規定》，特邀監督員應符合的五項基本條件*特邀監督員應符合的基本條件包括：擁護黨的基本路線；人大代表、政協委員黨政機關工作人員及法律工作者，但公檢法現職人員除外；自愿參加巡視工作；實事求是，作風正派，威信較高；身體健康五項。。根據此項規定，雖然把公檢法現職工作人員這一“自家人”排除在外了，但是依然會以人大代表、政協委員及黨政機關的工作人員為主。帶有官方色彩的政機關公職人員等占據了監督員中的一大部分，“官派”色彩濃，不能形成一個相對獨立的巡視監督工作組織。這類監督員既不容易看到看守所存在的問題，也不能真正代表普通公眾的意志，還容易使普通公眾誤以為羈押巡視又是表面工程，打擊他們參與政治生活的積極性。第三，監督員的專業培訓欠缺。在監督員選任之后，重要就是對其培訓，但在《規定》中并沒有體現對于監督員培訓的要求。這導致特邀監督員一方面不了解看守所內的紀律，容易出現事故；另一方面對看守所內的情況不是很了解，這就導致短時間內不能開展監督工作。

(二)巡查監督工作內容及方式不完善

對于監督員的工作開展方式，在《規定》中進行了明確。但是對于我國監督員的工作方面的制度以及工作方面，也存在著一些的不足。首先我國的巡查監督方式過于單一。在我國，監督的主要方式是監督員與監管民警、在押人員進行交流。不能讓面對面的交流成為獲取問題的唯一方式，應拓寬工作方式，僅憑這種面對面的交流，很難對看守所的情況進行全面了解并發現實際存在的問題。同時也要給予羈押人員主動聯系監督員的權利，在押人員與監督員沒有建立動態交流平臺，使兩者交流不暢，很多問題不能及時反映。其次在我國現有規定中，特邀監督員對看守所內發生的事件或案件，缺乏獨立調查權或調查監督權*在這里的獨立調查權是特指針對在看守所內發生的案件，例如看守所內非正常死亡的案件等。。在押人員在押期間發生事故或案件時，可能會暴露看守所內的一些問題，這時如果監督員不能參與的事故處理或案件偵辦，就不能完全了解被監督單位內部發生的情況。最后特邀監督員巡查結果的呈現沒有從制度上進行固定。《規定》中僅有看守所應定期或不定期召開監督員的座談會，聽取意見和建議。且對于監督的反饋沒有關于監督報告的要求，也沒有關于監督結果是否公開的要求。這不利于通過特邀監督員這個窗口，向群眾反映看守所現存的問題。再者雖然規定明確了看守所整改反饋的時間，但是對于整改反饋的呈現方式沒有做出規定。這可能使整改不能落到實處，監督易流為形式。

(三)巡查監督工作規定法律位階較低，工作的社會影響力不足

首先，我國的特邀巡查監督工作，僅從部門規章層面對此項工作進行規定，從法律的效力、位階方面看，其相對較低。而英國，2002年《警察改革法》就對獨立羈押巡視制度做出了原則性規定，由內政部負責對多年來羈押巡視工作成功實踐的固定，并制定《獨立羈押巡視實施規則》，確保這些實踐在全國范圍內得以實施與推廣提供機會。可見英國的《規則》，法律位階相對較高，重視程度較高。其次在我國《規定》中，監督員只是可以將巡查意見書提交上級機關，但其工作開展情況及看守所的整改落實情況，并不需要向具體負責領導進行報告。也沒有從制度上明確行政長官需要會見監督員，不能體現重視程度，也不能提供合理化意見。再次單憑現階段特邀監督員對看守所巡視的社會知曉程度來看，影響力并不高，這就不能吸引群眾積極的參與到此項工作中。最后特邀監督員的監督工作因為工作內容不能及時面向社會公開，所以此項工作不能受到更為廣泛的群眾的監督，只能與公安機關存在一種相互監督的關系，這從制度上講這是極不科學的。

三、對于我國看守所特邀監督員巡查監督工作的完善建議

(一)進一步提升巡視主體的數量及素養

1.適當增加特邀監督員的數量。現實情況中，某些大型看守所的羈押人員數量龐大，如果僅有6名特邀監督員，不能保證巡查監督工作的正常開展。在此方面可借鑒英國對每個羈押場所設立的獨立監督委員會，該委員會由社會上12到20個業外人士組成。他們每天至少有一名成員會去視察羈押場所，然后每月召開一次會議[1]。這樣能對羈押場所進行及時、有力的監督，更能夠集中智慧。因此要從制度上規定，適度增加特邀監督員的數量，使其構成相應的社會團體或組織，集中更多數人的智慧，更利于開展監督工作。

2.擴大特邀監督員的候選范圍。在監督員的組成方面，英國的獨立監督委員會的組成成員來自各行各業，只要通過警察機關的選任程序，就可以擔任人民監督員。即便申請者曾經是罪犯，或受到了正式的警告、訓誡等，這些因素在對其評估時必須被考慮，但以往的犯罪記錄不會成為其擔任羈押巡視員的障礙[2]。相對于其他人，犯過罪的人對于羈押場所更為了解，也能讓監督工作更有效率。這更體現出英國獨立監督委員會的獨立性和包容性。另一方面對于羈押人員來說，監督員的社會化比官員化更容易讓他們接受，方便監督員與羈押人員之間建立溝通。據此建議我國特邀監督員的候選范圍應當擴大，從制度上不再設置限制，將候選范圍擴大至普通公民，加大吸收社區民眾、志愿者、非政府組織成員等各類社會成員加入到監督員的隊伍中。同時對于犯過罪的人不能全盤否定，可以有選擇的進行招錄，這類社會成員的切身經歷更能幫助監督工作發現問題。同時在實際工作中鼓勵各類專業人士參與監督工作，從不同角度對看守所進行監督。

3.增加對于特邀監督員的崗前培訓。看守所作為一個羈押場所，特邀監督員平常了解較少。如若不經過崗前培訓直接開展工作，對看守所熟悉所需要的時間會較長。英國的羈押巡視制度已相對完善，對于巡視員的培訓工作也開展較好。培訓由警察權力機構負責，并與警察、獨立羈押巡視組織商討確定有明確目標的培訓計劃，警察權力機構還要對培訓的有效性與完成目標任務的程度進行評估[2]。我國看守所可以學習借鑒，從制度上確立培訓，其主體由公安機關或檢察機關擔當，聘請對監管系統熟悉的人員，對特邀監督員進行目標明確的崗前培訓。在實際培訓時，內容需要有熟悉監所管理的內容、清楚監督員的職責與義務以及工作紀律、學會與羈押人員開展有效果的溝通交流等方面，也可以嘗試設立末位淘汰，以增強監督員的責任心。

(二)不斷拓寬巡查監督工作的內容及方式

1.拓寬特邀監督員的監督方式。實際工作中現有的監督方式過于單一，應積極探索其他方式。

首先可以嘗試在互聯網上設立網站，通過監督員的信息公開，使在押人員的代理律師或家人能夠與監督員建立溝通，將在押人員實際在看守所遇到的問題告知監督員。在押人員在看守所內可能不會將自己真實的想法對監督員表露出來，通過這種間接的方式，方便監督員較為準確的得到在押人員的真實想法。

其次英國通過在在押人員的公眾區設立舉報信箱，在押人員可以寫信主動約見監督員，更方便監督員的工作[3]。我國的看守所也有設立意見箱，但一般都是公安機關或檢察機關設立的，對特邀監督員的意見箱也應設立，增加其與在押人員之間的交流方式。

最后還可以拓展其他方式，例如對在押人員發放調查問卷等。在英國對羈押場所的實際監督中，問卷調查是一項很重要的工作，其結果是對看守所內實際情況了解的一種重要形式，也是開展羈押巡視工作的重要著手點。

2.賦予特邀監督員看守所內發生案件的偵查監督權。對于在看守所內發生的案件，在不影響案件查辦的情況下，特邀監督員應有對案件偵辦進行監督的義務。應從制度上給予監督員看守所內發生案件的偵查監督權。在此方面英國的羈押巡視制度中就規定，一旦有在押人員死亡事件發生，被監督單位必須立即通知沒有調查權的獨立監督委員會，委員會會委派監督員監督整個事件的處理過程[3]。其實類似權力的賦予在我國也有所嘗試，在“躲貓貓”事件發生后，面對強大的輿論壓力，云南省委宣傳部組織媒體代表、網友組成獨立調查委員會，進入看守所展開對李某的非正常死亡的調查。雖然當時最終出具的調查報告受到質疑，但這是對民眾調查權的積極探索[4]。特邀監督員監督案件的偵辦能使得案件結果更有說服力，增加人們對于案件公正處理的信任。

(三)進一步規范巡查監督意見的反饋方式

1.應要求特邀監督員撰寫監督報告。在我國關于巡查監督的規定中，沒有要求監督員定期撰寫總結性監督報告。而英國要求每個獨立監督委員會，根據每年實際工作開展情況，通過集體討論必須拿出一份監督報告[5]。還會繼續監督整改工作開展的情況，以保障監督成果的落實。我國應添加撰寫年度總結性監督報告的要求，一方面能夠體現出監督員和看守所作出的工作；另一方面也能夠將未解決的問題固定并呈現，方便看守所進一步整改，也方便其他監督看守所的單位開展工作。

2.建立特邀監督員的長官會見制度及報告公開制度。英國的獨立羈押巡視在工作進行后，監督報告會呈現給內政大臣，副本會提供給警察委員會，這樣會有利于羈押場所的主管部門了解現狀及存在的問題。再就是監督報告擬定后會交給委員會秘書處進行復審，秘書處將報告中涉及安全及秘密的部分隱去，之后會將年度報告在網站上公布，也會在媒體上公開發表，并提交上議院討論[6]。這體現出英國的獨立羈押巡視的結果是公開的，且會向高級官員處匯總。一方面通過媒體及互聯網有利于官員、公眾和學界監督與督促獨立監督委員會的工作有質量的開展；另一方面能夠督促監督成果向實際轉化，形成對羈押場所的持續性監督。英國通過羈押巡視制度，對羈押場所形成了較為完善且有效的監督體系。為此建議我國的特邀監督員，應有權直接會見被監督單位的直接領導或上級領導，并將此轉化為一種制度規定，在一定時間內被監督單位的長官要參加特邀監督員的討論會議，或約見特邀監督員代表并瀏覽監督報告。對于巡視監督工作的報告，也應定期在網絡或媒體上公開，利于普通大眾對于特邀巡視工作及看守所內情況的了解。

3.對于巡視監督工作加入更多層次的社會外圍監督。對于監督的整個過程，應配合現在看守所的開放活動，鼓勵更多社會力量參與其中。特別是看守所媒體開放日、公眾開放日等活動，讓更多的人走進看守所，了解看守所，了解羈押巡視工作。通過互聯網、媒體或公眾等的宣傳，一方面鼓勵更多人參與羈押巡視工作，另一方面監督羈押巡視過程，讓這項工作更為正規化的開展。

(四)提高監督員的素質，并嘗試建立參與政治決策的羈押巡視群眾組織

通過在監督員的選擇和培訓等方面，提升監督員的整體素質，增強監督員的責任心及使命感。這些通過制度對監督員進行約束較難，但直接影響監督工作的開展和深入推進，要予以重視。可以通過定期組織針對監督員的講座或先進人物報告會等形式，積極引導監督員的工作。再就是，可以先嘗試逐漸擴大監督的群眾力量，使之形成一定規模和有質量的組織。在相應機關的倡導下，嘗試建立羈押巡視志愿者協會或看守所特邀監督員協會等形式，再逐漸擴大其社會影響力。并有選擇的讓特邀監督員參與看守所內條例或工作規定的制定。這種方式能夠逐步使特邀監督員的“聲音”參與決策或政策制定。羈押巡視這種監督方式的正規化發展，能夠激發社會成員對于權力部門的監督，鼓勵更多人參與到此類工作中。可以讓羈押巡視成為政府在社會監督的代表，使這種模式可以被其他權力部門的社會監督所學習。

[1]白泉民.中外刑罰執行監督與人權保護[M].北京:中國檢察出版社,2007：37.

[2]彭海清.英國獨立羈押巡視制度的確立及實踐新發展[J].比較法研究,2012,(1).

[3]葉望春.英國監獄社會監督制度的考察及對我國的借鑒價值[J].刑法論叢,2011,(1).

[4]劉仁文.網友調查躲貓貓符合法律精神[N].新京報,2009-02-28.

[5]廖勛橋.我國監所開放制度研究[D].成都:西南政法大學,2008.

[6]葉小琴.論建立監所檢察的預防監督機制——以英格蘭審前羈押監督機制的可借鑒性分析為切入[C]//北京:犯罪防控與平安中國建設——中國犯罪學學會年會論文集(2013年),2013.

[責任編輯:范禹寧]

2016-06-01

張軻(1991-)，男，山東廣饒人，2014級公安學專業碩士研究生。

D926.4

A

1008-7966(2016)05-0030-03