公共法律服務內涵研究

曹吉鋒

(廣西壯族自治區司法廳，南寧 530022)

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公共法律服務內涵研究

曹吉鋒

(廣西壯族自治區司法廳，南寧 530022)

摘要：公共法律服務作為全面法治建設的重要組成部分，在基本公共服務中占有重要的地位。對公共法律服務的內涵進行定位和研究，區別公共法律服務的特征，探索公共法律服務的目的，了解公共法律服務的意義，對構建公共法律服務體系具有重要的作用。

關鍵詞：公共法律服務;法律服務體系;法治社會

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，“建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系”。將公共法律服務體系建設作為全面推進依法治國的基本方略的重要內容。對公共法律服務進行研究，也成為了理論界和實務界研究的課題。研究公共法律服務的內涵，有助于充分厘清公共法律服務的概念，認清公共法律服務的本質，提高對公共法律服務的認識，了解構建公共法律服務體系的意義，對解決人民群眾的基本法律需求，大力發展法律服務業，在社會主義市場經濟條件下保障經濟建設、推動法治進步、創新社會管理、促進民生發展等具有重大的理論和實踐價值。

一、公共法律服務概念辨析

(一)法律服務概念

對公共法律服務內涵進行研究，首先要在概念上對“法律服務”進行定位和辨析，這是首要的環節也是基礎的步驟。目前，關于公共法律服務的概念，比較完整的表述是司法部《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》一文中，“公共法律服務，是指司法行政機關統籌提供，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益，實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務，是公共服務的重要組成部分”*司法部：《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》(司發[2014]5號)，2014年1月20日。。在該文中，又對公共法律服務具體的范圍進行了列舉“為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務；預防和化解民間糾紛的人民調解活動等”。司法部對此概念進行定義，更多是出于部門利益的考量，司法行政機關作為傳統的法律服務供給主體，由其來主導提出和推動具有一定的積極意義。但是公共法律服務因其公共性，必須要在全局的高度進行統籌，單純交由某一部門來實施和推動，也存在一定的缺陷。

在我國的法律體系中，“法律服務”一詞最早出現在1996年通過的《中華人民共和國律師法》中，該法第2條規定：本法所稱律師，是指依法取得律師執業證書，為社會提供法律服務的執業人員。《律師法》經過2001年和2007年兩次大的修改，“法律服務”一詞始終保留在“律師”的定義中，“本法所稱律師，是指依法取得律師執業證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執業人員”。由此可見，律師是法律服務的供給主體之一。2000年3月31日，司法部規章《基層法律服務工作者管理辦法》施行，該《辦法》也使用了“法律服務”一詞，第二條規定：基層法律服務工作者是符合本辦法規定的執業條件，經核準執業登記，領取“法律服務工作者執業證”，在基層法律服務所中執業，為社會提供法律服務的人員。由此推斷，基層法律服務工作者也是法律服務的供給主體。

關于“法律服務”的定義，我國相關法律法規并沒有做出明確界定。根據百度詞條的解釋，“法律服務”是指律師、非律師法律工作者、法律專業人士(包括法人內部在職人員,退、離休政法人員等)或相關機構以其法律知識和技能為法人或自然人實現其正當權益、提高經濟效益、排除不法侵害、防范法律風險、維護自身合法權益而提供的專業活動。

根據對我國法律服務的研究，我們認為“法律服務”有廣義和狹義之分。廣義的“法律服務”是指各級人大，公、檢、法、司、政府法制等國家機關，婦聯、殘聯等社會組織及律師、基層法律服務工作者等個人在涉及生產生活中的訴訟和非訴業務而提供的有償或無償的法律活動。廣義“法律服務”中，國家機關主體的職能行為在一定程度上與“法律服務”密不可分，職能行為從另一個角度看，也是一種服務。從法院的角度來看，法院的判決活動是實現國家審判權的表現形式，從當事人的角度看，法院的判決是為當事人提供的化解矛盾糾紛、維護合法權益的法律服務。同樣，公安機關打擊犯罪、檢察院提起公訴等，除可以從本機關的司法行為或行政行為理解外，也可以跟律師提供專業法律咨詢、辯護、代理以及婦聯協助維權活動一樣，都可以歸類到廣義“公共法律服務”的范疇。此外，公益性的法治宣傳活動和法律文化活動，比如各單位開展的普法宣傳、發放宣傳資料，贈送法律書籍，播放法治電影，開展“法律六進”活動，法律服務志愿者的志愿活動,等等，都可以歸納進廣義“法律服務”的范疇。

關于狹義的“法律服務”，我們認為，偏重從傳統的法律服務供給主體的角度來考慮，即司法行政機關指導下的法律服務,除律師和基層法律服務工作者的法律活動外，還涵蓋公證員的公證活動、司法鑒定人員的鑒定活動、法律援助工作者提供法律援助活動，人民調解組織的民間矛盾糾紛調解活動,等等。

(二)公共法律服務概念

公共，顧名思義，是指公有的，公用的，大家的意思。該詞最早出自《史記·張釋之馮唐列傳》：“ 釋之曰：‘法者天子所與天下公共也。今法如此而更重之，是法不信於民也。’”意思是，法律是皇上與普通百姓公有和公用的，而現在法律比以前更加繁重，是法律失信于百姓了。

2012年7月，《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》(國發[2012])29號)發布，公共服務一詞更多的出現在民眾視野中。在該規劃中，對基本公共服務的定義為“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”。根據“十二五”規劃綱要，為突出體現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的要求，該規劃的范圍確定為公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域的基本公共服務。

國家所規定的基本公共服務，更多是從與人民群眾密切相關的“衣食住用行”方面來考慮，是滿足一個人在現代社會基本生存所必須的方面。與之相比，公共法律服務則屬于比生存更高的層次，是滿足基本生存之外的更高等級的價值追求，屬于上層建筑的范疇。

關于公共法律服務，我們則認為是指廣義或狹義“法律服務”中，由政府主導提供的，全社會公眾共同參與的，保障全體公民的，滿足生存和發展基本需求的，能夠方便獲得的，均等化和普惠性的法律服務。

二、公共法律服務的基本特征

關于特征，是一種事物獨特的固有的東西，能夠成為其區別于其他事物的不同地方。對公共法律服務基本特征的研究，是深化對公共法律服務內涵認識的必需，也是開展對公共法律服務研究的重要內容。公共法律服務的特征主要表現在以下幾個方面：

(一)從供給的主體來看，公共法律服務具有廣泛性

公共法律服務將供給主體定位為政府主導，社會廣泛參與。除了政府機關單位外，社會組織、公民個人都可以參與進來，共同提供法律服務。在普及法律知識和法治文化方面，國家機關因其所承擔的職能，發揮了更大的作用。這個不由某個部門單獨來實施，而是各有關單位的共同的責任。土地管理方面的法律法規，國土資源部門要承擔更多的責任，引導人民群眾合理地利用土地，在法律允許的范圍內進行建設。最低社會保障方面的法律，需要人力資源與社會保障部門加大宣傳力度，為人民群眾辦理最低社會保障提供幫助。

從社會正常運轉的角度，單靠政府的力量，在許多方面未必能兼顧到，因此需要更多的社會組織和個人參與進來，形成合力，推動公共法律服務的供給。企業組織開展法律知識學習，創建和傳承企業的法治文化，在企業職工中形成學法用法的良好學習氛圍。專業的法律工作者，具有一定法律知識的大學生和青年志愿者，從事一些力所能及的法律知識普及，舉辦法治文化講座，為群眾解答法律疑惑，解決法律問題。

(二)從供給的客體來看，公共法律服務具有覆蓋性

十八屆四中全會提出，要推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。覆蓋城鄉居民就是要實現公共法律服務供給客體的覆蓋性。由于我國城鄉二元經濟結構的存在，城市與農村之間還存在一些差距，對法律的需求方面也有一些差異。但是隨著經濟的發展，特別是城鎮化進程的加快，我國城鄉居民之間的差距也越來越小。盡管在需求側重點方面存在不同，公共法律服務要做到“橫向到邊、縱向到底”，既要滿足城市人口的需求，也要滿足農村人口的需要。城市人口之間的法律服務更多體現在就醫、就學、就業方面，農村之間的鄰里矛盾糾紛，山林土地糾紛，則需要人民調解組織化解矛盾糾紛的存在。

(三)從供給等級來講，公共法律服務具有均等性

“平等乃是一個具有多種不同含義的多形概念。它所指的對象可以是政治參與權利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等和人類基本需要的平等。”[1]均等，也可以等同于平等，作為法的基本價值之一，在法的發展過程中，對平等價值的追求一直都沒有停止過。推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。“基本公共服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”公共法律服務作為社會公共服務的重要組成部分，與公共服務一樣，為社會成員提供均等的法律服務，這是由法律服務的本質決定的。

公共法律服務的均等性包括三個方面：一是獲得機會的均等。從應然的層面來講，這是法律服務的核心，也是最重要的一個方面。無論是處在城市還是農村，發達地區還是欠發達地區，不同階層之間、群體之間、個體之間沒有差別，沒有尊卑等級之分，都均等地享有法律服務的機會。二是服務內容的均等。從實然的角度出發，國家和社會提供的法律服務，律師服務、公證服務、司法鑒定服務等，利益主體可以根據自己的實際情況進行選擇，獲得自己所需要的服務。三是獲取程序的均等。程序正義問題越來越受到重視，人們不只追求實體正義，程序正義也是人們追求的目標。英國大法官丹寧勛爵曾經說過：“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”，這種“看得見的方式”就是程序，強調了程序的重要性。在享受法律服務方面，人們獲取服務的程序均等，要嚴格按照程序來進行，不能因為身份問題而有差別。如果破壞了這個程序，則會造成實質上的不平等。

(四)從供給的范圍來看，公共法律服務具有普惠性

公共法律服務作為社會公共服務的一部分，不僅讓個體都能有享受到法律服務的機會，而且讓個體都能享受得起法律服務，這是公共法律服務的另一個原則，也是平等原則的保障和體現。因為“為了體現人與人的平等關系，在基本義務與基本權利的承擔、享有問題上，一個社會必須遵循平等的原則：使每個社會成員承擔的基本義務與他人平等以及享有的基本權利與他人平等”[2]。既然一個人對某個事物不享有該項權利的話，那么他所主張的該事物就會被剝奪。律師服務在一定階段曾經被視為特惠，只有少數人能夠聘請得起律師，部分人因為經濟困難被排除在法律服務范圍之外，但是隨著經濟的發展，已經有越來越多的人可以聘請律師為自己服務，即使因經濟條件或其他原因請不起或沒有接受服務，可以申請法律援助。作為行政給付的一種，由政府出錢來幫助經濟困難和特殊群體打官司，滿足他們對法律服務的需求。中共十六大提出“拓展和規范法律服務，積極開展法律援助工作”。2003年7月21日，國務院制定了《中華人民共和國法律援助條例》，標志著中國法律援助制度的正式確立。一個法治健全的國家不可或缺的司法救濟機制，法律援助制度是保護公民權利、完善社會主義法治的必然要求。

就目前來講，法律服務是一種勞動，也是一種付出，是有成本支出的，因此，提供法律服務收取一定的費用無可厚非。但是法律服務不是奢侈品，不能掌握在少數人手中，而是讓多數人都能消費得起，享受得到，成為一種普遍的社會公共服務。法律服務的收費要合理，各地要根據當地的經濟發展水平，設置不同的收費標準，人們根據自己的需要，來享受同等價值的服務。作為對社會負責任的群體，作為專業提供法律服務的機構和人員，也要講求奉獻和付出，為社會提供公益性的法律服務。從公共法律服務設置的最終目標來看，當經濟發展到很高的水平，物質財富極大豐富，國家有足夠的財力來保障公共服務的時候，則不再收取費用，讓社會大眾都能免費享受法律服務，真正達到法律服務的普惠。

(五)從供給的方式來看，公共法律服務具有便利性

“上帝將世界給予人類所共有；……將它給予人類是為了他們的利益，為了使他們盡可能從它獲得生活的最大便利。”[3]便民原則是公共法律服務的基本要求之一，公共法律服務的提供，要根據人們的生活居住區域、分布的地點進行合理的分配。公共法律服務要發揮“點多、線長、面廣”的特點，為人們提供更加直接和貼近的服務，法律服務的發展才有生機和活力，才會發展壯大。反之，即使提供的法律服務再好，再齊全，而人民群眾根本享受不到，或者說享受一次服務要付出太多的時間和交通成本等，導致所享受到的服務與所付出的成本比例失調，那也是一種空談。

在公共法律服務場所的設置方面，要在臨街、一層的地方設置服務的窗口等，方便人民群眾享受服務。同時要公示材料目錄，簡化流程、減少環節，推行首問負責、一次性告知、限時辦結等，為群眾享受服務提供便利。

城市因其交通的便利、基礎設施的完善、生活條件的齊全和服務需求量大而占有了大部分的法律服務資源，這也方便了居住在城市的人群，他們可以享受到更多的法律服務。但是，這對于生活在農村的法律服務需求者來講，單因距離的問題，就存在一定程度的不方便。目前，我國的法律服務資源分布不平衡，東西部和城鄉之間差距明顯，所以，公共法律服務在以后的發展方向上，要多向西部地區傾斜，向農村傾斜，向偏遠地區傾斜，而且比重要逐漸加大。

三、公共法律服務的目的

在現階段，從最廣大人民群眾的根本利益出發，立足我國社會主義初級階段的基本國情，堅持盡力而為、量力而行，優先保障基本公共法律服務的提供。提供公共法律服務，目的主要體現在三個方面：

(一)從國家角度出發，構建服務型政府和法治政府

“服務型政府”的概念是2004年溫家寶總理《在省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》首次提出的。2005年3月，溫家寶總理又在第十屆全國人大三次會議上所做的《政府工作報告》中再次強調，要“努力建設服務型政府”。服務型政府主要是針對中國傳統計劃經濟條件下，政府大包大攬和以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府模式而提出的一種新型的現代政府治理模式，是對文革踐踏法治的反思。服務型政府的構建是一個長期的過程，不僅體現在“十二五”規劃所提出的保障基礎民生方面，在法律服務方面也要有所作為。

服務型政府同時也是一個法治民主和有效的政府。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。依法行政是現代政府的一個基本特征，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。提供公共法律服務，對于我國法治國家的建設，法治政府的構建，法治觀念的增強，為公民提供更充實的法律服務,都有重要意義。

(二)從社會的角度出發，完善我國的基本公共服務體系

2012年7月11日，我國公布了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，規劃認為，保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務都屬于我國的基本公共服務體系范圍。規劃雖然未將法律服務納入我國的基本公共服務體系，但是，不能否認基本公共法律服務在保障基本民生方面的重要作用。法律以各種方式影響著每個人的日常生活與整個社會，作為與人們生活密不可分的一部分，從出生到滅亡，法律貫穿了人們生活的始終。有人群的地方，就有法律，有法律的地方，就有法律服務。所以，從這個角度來說，公共法律服務應當納入我國基本公共服務體系。

(三)從公民個人角度出發，確保實現公民的基本權利和自由

生活在法治社會中，從法律上講，任何人都是有權利和義務的，雖然在某些特殊的情形下，有些人被剝奪了權利。權利有不同的定義，“可以把權利解釋為規定或隱含在法律規范中、實現于法律關系中的、主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段”[4]。我國憲法第二章明確規定了公民的基本權利和自由，通過國家根本大法的形式將公民的基本權利和自由固定下來。賦予這些權利和自由的目的，并不僅僅是寫在書面上，更重要的是確保這些權利和自由得到充分有效的實現。法律設置的目的就是要保證公民能夠真正享有基本權利和自由，而前提是公民要知道自己所享有的權利，并且在權利受到侵犯的時候能夠得到救濟。提供公共法律服務，則可以讓權利受到侵犯的人得到及時救濟，借此提高他們利用法律保護自己的能力，也借此增強人們的法律意識，進而確保實現公民的基本權利和自由。

四、公共法律服務的意義

(一)公共法律服務是弘揚全社會法治理念的有效手段

增強全社會的法治理念是一項系統的社會工作，不是一朝一夕就能完成。習近平總書記指出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。通常來說，法治有三個層次，第一個是制度層次，即“靜止的法”，就是我們所知悉的具體的法律法規條款；第二個是執行層次，即“流動的法”，也就是各級司法機關、行政機關的司法執法活動；第三個觀念層次，即“內心的法”，是全社會的法治觀念和法治信仰。我們的普法工作已經進行到“六五”，2015年是“六五”普法的驗收之年。普法工作對于弘揚社會主義法治理念具有積極意義，實踐證明，最好的普法就是建立完善的公共法律服務體系。提供公共法律服務，讓人民群眾接觸法、了解法、運用法，可以說，沒有完善的公共法律服務體系，就沒有完整的社會法治體系。公共法律服務體系建設這項工作和立法、司法、執法、普法等各個環節緊密聯系，而最終落實到全社會法治觀念和法律信仰的牢固樹立上。

(二)公共法律服務是樹立社會主義法治自信的重要途徑

“法治中國”并不是一個空洞的虛無的概念，是要連接地氣的，需要落地生根，它是需要抓手和平臺的。公共法律服務體系是“法治中國”在基層的延伸和實踐，是中國特色社會主義法治體系不可或缺的組成部分。一個方面，從理論層面上，構建中國特色的社會主義法律制度要求我們理應建立覆蓋全體公民的公共法律服務體系，這才能和我國的國體政體相一致，才能和建設社會主義法治國家的總目標相一致。另一個方面，從實踐層面上，現在社會各界特別是基層的人民群眾對法律服務的需求越來越多，如果不能建立好公共法律服務體系、不能有效提供公共法律服務，這個陣地很有可能被別有用心的人滲透進來。因此我們必須做好公共法律服務，增強全體人民群眾對社會主義法治的理論自信、制度自信、道路自信。

(三)公共法律服務是回應人民群眾呼聲和愿望的積極舉措

為人民服務是我們黨的一貫宗旨，人民群眾的需求是我們工作的重心和努力的方向，要想群眾之所想，急群眾之所急。近年來，隨著我國經濟社會發展，經濟事務、政治事務、社會事務越來越多，廣大人民群眾的法律需求也越來越多。從實際情況看，人民群眾找法用法的意識明顯增強，法律咨詢比率明顯升高，包括矛盾糾紛調解在內的法律服務工作明顯增多。同時，在法律服務的供給上，我們要做的不是鋪攤子，不是粗制濫造，而是要精益求精，確保質量。因此，需要各級黨委政府共同努力，要加快建設和完善覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系，努力完善公共法律服務網絡，增強公共法律服務的供給數量、提高供給質量，回應廣大人民群眾的呼聲和愿望。

參考文獻:

[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社,1999:285.

[2]張恒山.法理要論[M].北京：北京出版社，2009:263.

[3][英]洛克. 政府論(下)[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京:商務印書館，2011:21.

[4]張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，1997:115.

[責任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-10

作者簡介：曹吉鋒(1982-)，男，山東沂水人，法制處主任科員。

中圖分類號：D90

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0008-04

①《國家基本公共服務體系十二五規劃》第一章第一節。