論“政社分開”的困境及法律制度保障

2016-03-15 06:42:36丁亮

黑龍江省政法管理干部學院學報 2016年3期

丁　亮

(東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040)

論“政社分開”的困境及法律制度保障

丁亮

(東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040)

摘要：“政社分開”對于我國社會組織的發展來說具有重要意義，是社會組織健康發展的前提和必然趨勢。然而，由于歷史等方面的原因，我國社會組織長期依賴政府生存，尤其是與業務主管機關之間形成的領導與被領導的關系，導致社會組織的資金等權利與利益無法獨立享有與主張，很多重要職務由政府工作人員兼任，這就如同人被束縛手腳，也就無法發揮社會組織應有的社會事務的管理功能。因此，“政社分開”是目前社會組織立法亟待解決的問題之一。然而也正因為社會組織長期形成的對政府的依賴，如果將社會組織與政府間的關系進行大刀闊斧式的絕斷，同樣可能對社會組織造成重創，甚至威脅到社會組織的生存。這就需要在進行“政社分開”的同時，在社會組織相關立法中建立若干保障制度，以保證社會組織持續健康地發展。

關鍵詞：政社分開；社會組織；制度保障

一、“政社分開”的內涵與意義

“政社分開”這一概念的提出，可追溯至上世紀70年代后期和80年代初。當時提出的所謂“政社分開”，是指通過在我國農村基層政權設立鄉人民代表大會和鄉人民政府，將人民公社的政治職能剝離，僅保留其經濟職能，使其作為集體經濟組織，從而改變了當時政社合一的體制，也改變了我國整個社會管理體制和基礎。歷史上這一次“政社分開”的實現，體現了經濟基礎改變直接導致的生產關系變化，進而導致政府在管理職能、管理方式上的轉變。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革作出了戰略部署，在激發社會組織活力方面，明確要求加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。其中賦予了“政社分開”新的理念，即政府要給予社會組織獨立生存發展的空間，要向社會組織回放權利。這就要求政府要對社會組織給予充分的信任和尊重。具體地講，就是要求政府機關在人員、資產、辦公場所等方面要與社會組織分開，并且不能直接干預社會組織運作[1]。

新時期的政社分開，同樣來自于政府職能轉變的需要。現代的公共管理和社會治理需要多元參與的體系構建。在這個過程中，政府的職能面臨著重新定位與劃分。由于管理成本、管理難度以及管理專業性要求的不斷提升，政府很難再做“千手觀音”執掌一切，只能向“有所為有所不為”的角色轉換。也就是說，除了軍事、國防、外交等專屬國家的職能之外，經濟管理、社會管理、文化管理等管理性的職能需要由其他組織與國家分擔，共同治理。因此，“政社分開”必將促進政府職能的順利轉變，一方面保障了社會公共管理的質量，減少了因管理專業化不夠產生的低效與資源浪費；同時，也能夠使政府從繁雜的具體公共管理事務中抽身，專注于政治以及宏觀管理。

“政社分開”也是社會組織健康發展的前提。首先，只有政社分開后，社會組織才有可能真正獨立承擔起政府的事務性管理工作，由此才能促使社會組織向更專業化發展。而在政社分開前，業務主管機關對社會組織的一切事務都進行干預甚至主導，因此所有事務性管理的工作，實際上仍然是由政府承擔的，社會組織也就失去了成長的機會。其次，權利與義務往往是相對應的，社會組織只有能夠獨立承擔責任，有了獨立履行義務的行為能力，才可能獨立享有相應的權利利益。最后，社會組織在與政府圍繞公共事務分工合作的同時，能夠相互借鑒與學習，從而激發各自的潛能和動力[3]。

然而，由于歷史的原因，我國的社會組織，這顆本能夠長成參天大樹的種子卻一直以來只能在政府的溫室中發育。這就導致了我國目前社會組織的發育不良與脆弱性。在這種情況下，如果過于激烈的進行改革，無異于將溫室中的樹苗移植到室外，任其自生自滅，結果是可想而知的。因此，我們認為，在堅決推進社會組織“政企分開”的同時，要通過完善社會組織立法，建立政府技術指導、政府購買公共服務、稅收激勵等制度，保障社會組織最終實現獨立健康發展。

二、實現“政社分開”后可能面臨的困境

社會組織在與政府的行政干預剝離之后，其運作勢必會產生一系列的不適應，需要重新調適。這種不適應的根本原因在于在過去社會組織行政化的狀態下，社會組織已經習慣了在政府的干預甚至主導下行事，就如同其發展成長一直都存在一根拐杖去扶助它，支持它，現在要把這根拐杖拿開，就可能摔跟頭。具體來講，社會組織在脫離了與政府的親密關系之后，會產生以下幾個問題：

(一)社會組織資金短缺

在“政社分開”之前，社會組織來自政府的資金支持主要表現為兩個方面，我們在這里權且將其稱為顯性的資金支持與隱性的資金支持。顯性的資金支持就是指來自政府財政的直接的，體現為資金形式的財力支持。在“政社分開”之前，這個部分的財政支持在社會組織的運營資金中占了較大的比重。根據一項社會組織調查問卷顯示，近36%的社會組織完全依靠政府資助營運，而以政府資助作為部分營運資金的社會組織則占了一半以上。

隱性的資金支持不表現為來自政府的直接的資金投入，而是體現在各層級政府提供的免費場地、人力資源等其他支援。這類支持雖然不直接體現為金錢，但為社會組織節省的營運費用實際上甚至遠超其直接提供的資金支持，從而成為社會組織依賴政府的主要方面。根據另外一項調查數據顯示，在涉及社會組織辦公場所產權問題時，有14.8%的社團、27%的民辦非企業單位及7.3%的基金會是自有產權；23%的社團、58.9%的民辦非企業單位及15.6%的社會組織是租用房屋以作辦公之用；62.2%的社團、14.1%的民辦非企業單位及77.1%的基金會是免費借用住房作為辦公場所。一般來說，租用和免費借用的住房主要是來自其業務主管單位和其他政府機關用房，其中免費借用辦公場所的比例最高的均為免費借用業務主管單位用房[3]。

因此，一旦社會組織與其業務主管機關脫離從屬關系，所獲得資金支持，尤其是隱性資金支持，將會有較大幅度的減少。基于此時，如果社會組織不積極拓寬資金來源的渠道，那將無異于釜底抽薪，對于社會組織的生存與發展將會是致命的打擊。

(二)利益表達途徑受阻

目前，我們國家的多數社會組織還處在發展之初，力量還較為薄弱，利益訴求的渠道是否暢通對于其今后能否健康發展顯得至關重要。社會組織的利益表達主要包括兩個方面內容，第一個方面指社會組織向上級政府表達自己的利益需求，以此來影響政府決策。社會組織作為一個利益集團，必然存在利益訴求，而只有掌握政治資源的政府，能夠通過將其意見、要求納入決策的過程，最終制定能夠滿足其相關訴求的政策來實現。根據調查數據顯示，第一個方面的利益表達主要通過其業務主管部門及領導來實現[3]。然而“政社分開”的主要內容就是政社分開，即將社會組織與其原來的業務主管部門分離，使其成為獨立的法人主體。這就使社會組織失去了最主要的利益表達渠道，使其難以提出利益主張，影響政府決策。最終的結果就是利益無法受到關注，從而導致組織利益的萎縮。

利益表達的另一方面，是指社會組織為傳播自己的理念，達成自己的目的而向全社會范圍進行的表達與宣傳。這種利益表達同樣有賴于政府的支持。因為這種利益表達只能通過媒體來進行，即通過求助于媒體的宣傳最大程度的表達自己的組織理念，傳播自己的聲音以獲得更多社會支持。而在我國，“媒體的行為實質上代表的是一種政府行為，它發出的聲音很大程度上代表官方意志”[4]。也就是說，媒體在我國被視為黨和政府的喉舌，特別是涉及政治以及重大經濟、文化內容的宣傳都受到政府的嚴格控制。因此，只有與政府關注的對象及政府的觀點相似或一致時，才能更多地得到媒體資源。在“政社分開”之前，由于與政府關系緊密，甚至擁有“準政府”的身份，社會組織較為容易地獲得媒體關注；然而在與政府脫離直接的關聯之后，這種媒體資源的獲得就顯得相對困難了，從而直接影響了對自身的社會宣傳。

(三)組織人才流失

由于我國合法成立的社會組織在“政社分開”前都存在著一個業務主管部門，更有部分社會組織是由政府機構改革“翻牌”而成的，因此，他們中的很大部分仍保留原有的行政級別及相關人事制度[5]。這就可以理解為什么包括社會組織理事會成員在內的相當一部分工作人員都由部門的工作人員兼任。這些工作人員通常由政府通過公務員考試等法律途徑選任，具有較高的業務能力，因此對于社會組織的工作起到了較為重要的作用。更重要的是，由于這些人員存在于社會組織中，他們能夠將從政府部門那里獲得的重要信息及時傳達給社會組織，保證了社會組織在相關政策發生變化時能夠“聞風而動”，快速反應，以獲得更多社會收益和政府支持。而社會組織“政社分開”往往不允許其成員兼任政府職務，意味著已經兼任的這些工作人員必須在社會組織與政府之間做出選擇。從珠三角等地已經完成或正在進行社會組織“政社分開”改革的情況看，幾乎所有的兼職人員都選擇了政府。因此就導致了目前出現大批的工作人員離開社會組織，回到政府工作的現象。這對原本就力量弱小、缺乏專業性的社會組織無疑是又一次重創。

(四)組織功能難以發揮

社會組織的基本功能在于替代政府進行部分事務性管理工作，向社會或市場提供公共服務，幫助緩解或解決國家與公眾間、公眾之間存在的利益沖突，從而達到維護社會穩定的目的。社會組織之所以具有上述功能，從根本上說是由于社會組織的性質決定的。公民通過行使法律賦予的自由結社權利，成立社會組織，并擬通過社會組織的活動向國家主張個人利益，這就使社會組織處于與國家、其他社會組織以及個人的中間聯結點上。因此在發揮組織功能的過程中，要求社會組織能夠向上將組織、公民訴求向國家反映，向下傳達政府處理利益訴求的思路和舉措，“這種非暴力的政府與公民之間對話的序模式使各種利益要求有條不紊地進入政府的視野，和平地解決群體之間、群體與政府之間的矛盾，維護社會經濟生活的有序進行，溫和解決利益沖突，促進社會和諧”。從此可以看出，社會組織與政府的聯系越緊密，越能夠成功地完成上通下達的橋梁紐帶作用。在“政社分開”之前，很多合法成立的社會組織掛靠在業務主管部門之下，有些干脆被稱為“官辦社會組織”，這顯示了它們與政府之間的千絲萬縷的聯系。這就使這些社會組織能夠利用它們的“準政府”的身份去發揮社會服務的功能。比如，目前消費者協會普遍掛靠在工商局之下，這就使其在處理消費者與商家糾紛的時候更具有對抗權和話語權，一般情況下，商家都會看在工商局的“面子上”而對消協另眼相看。讓人擔心的是在“政社分開”之后，這種情況是不是會發生微妙的變化？社會組織與政府部門間的“血緣關系”沒有了，對上，能否還存在一個暢通的渠道向政府反映利益訴求？更重要的是，對下，褪去“政府光環”的社會組織能否依然得到社會的認同，具有協調糾紛的能力？

三、解決路徑分析

(一)稅收制度激勵社會捐贈

除了從政府那里獲得物質支持以外，社會組織獲得收入還可以通過其他途徑，比如稅收減免和激勵捐贈制度。需要指出的是這里的稅收減免指的是針對社會組織的收入給予稅收減免，激勵捐贈制度指通過一些法律規定與政策給予捐贈者一定的利益以達到鼓勵其捐贈的目的，事實上，激勵捐贈制度的主要方式也是稅收減免。

社會組織免交所得稅是目前國際上通用的慣例，很多國家的相關法律都給予了社會組織和捐贈者以一定的稅收減免，以解決社會組織的資金問題，鼓勵其發展。如美國，對社會組織的激勵機制就主要體現在所得稅法以及財產稅法中。從內戰時期的所得稅法開始，就明確規定了慈善組織無須繳納所得稅[6]135，以此奠定了后來美國包括慈善組織在內的社會組織的免稅地位。而目前在我國對于社會組織的財政、稅收問題等都沒有規定。因此，我國今后相關立法應在財政、稅收等方面對社會組織給予特殊照顧，做出專門的稅收減免方面的規定，最終形成社會組織的相關免稅體系和其他制度，從而推動我國社會組織的發展壯大。當然，稅收減免絕不等于不進行稅務管理。對于年收入達到一定水平的社會組織法律應規定其需要向稅務機關進行年度報告，同時，符合條件的社會團體應向稅務機關登記以明確其享有的免稅地位。

另外，根據其他國家的經驗，以法律的形式賦予捐贈者一定程度的稅收減免待遇也能夠很大程度上鼓勵捐贈，從而達到增加社會組織收入的目的。以德國為例，慷慨捐贈的自然人，其募捐額度可以憑收據在個人所得稅中扣除，此外，還能獲得來自德國紅十字會等公益機構的諸如免費急救等相應的優惠服務[7]。根據對國家的有用性，對不同的社會組織的捐贈所享受的稅收優惠也有所不同。例如對有關研究和藝術的組織的捐贈或對有需要的個人的捐贈最高可減免納稅人收入的10%，對其他社會組織的捐贈可能只有5%左右。德國法的激勵捐贈制度的激勵杠桿作用可謂被用到了極致。

(二)組織立法保障利益訴求路徑實現分流

調查數據顯示，除了向業務主管部門進行利益訴求，其實社會組織有時候也會通過全國和地方的人大代表及政協委員、中央和地方的政府官員、甚至領導同志身邊工作人員等多種途徑來與政府的行政機關取得聯系，提出其意見與要求，借此來主張自身利益，影響政策制定[3]。這就說明，即使是在“政社分開”之前，利益主張的途徑也不是單一的。因此，在脫離業務主管部門后，社會組織應積極拓寬其他利益訴求的渠道，而其他相關立法也應開辟針對社會組織提問題、反映意見的機會。例如，人大代表應重視聽取社會組織的意見建議，因為社會組織的宗旨和目的具有社會服務性，它們往往為實現某種公共利益而成立，因此，其利益訴求也就往往具有一定層面的代表性與共性。而目前的人民代表大會法僅規定各級人大代表應經常走訪聯系選民和原選舉單位，聽取和反映他們的意見和要求。這里的選民主要指公民個體，并沒有將社會組織包括在內。這就使社會組織的利益訴求路徑受到一定程度的阻礙，社會組織成員只能作為個體進行提議。

此外，現在通說認為在“政社分開”之后，原業務主管機關應撤銷。我們更關注是否在業務主管機關撤銷之后，其對于原來管理的社會組織就不再有任何職責了呢？我們認為即使原來的“雙重管理體制”改為“單一管理體制”，原業務主管機關仍應承擔一定的指導責任。這是由于目前我國社會組織剛剛起步，專業性還不強，力量還較為薄弱，因此，需要原業務主管機關從專業的角度對社會組織的運作進行指導，引導其健康發展。當然，這種指導完全是建議性的，不應具有管理性和強制性。因此，反映社會組織的利益需求應成為原業務主管機關履行指導職責的一部分。同時，在對社會組織進行業務指導時，引導其掌握當前政府關注的熱點，可以使社會組織更容易獲得媒體的關注，幫助其擴大自身的宣傳，最終通過媒介實現向社會的利益表達。因此，這些相關政府機關的新職責應在社會組織管理立法改革中有所體現。

(三)人力資源管理法律制度保障志愿者數量及質量

目前我國社會組織人員架構由專職工作人員、兼職工作人員以及志愿者組成。而專職工作人員又由理事長、理事會、秘書長構成，另外社會組織的常設行政人員一部分來自于兼職工作人員，一部分來自于專職工作人員。一般來說，理事長是由該社會組織所在領域有一定影響力和聲望的學者、社會人士擔任；理事會是由學者、企業捐助者、現役或者退役政府官員組成。秘書長一般是由具有非營利部門實踐經驗的人員擔任，具體負責組織的日常運行。其中理事會對社會組織的重大事件具有決策權[8]。從已經或正在進行“政社分開”的社會組織來看，發生大量工作人員流失的情況是從事兼職工作的這部分人員，因為這其中大部分都是由于歷史、委派等原因來自業務主管部門等政府部門的工作人員。如上所述，“政社分開”要求政府工作人員不得在社會組織中兼職，這造成了社會組織中的兼職人員大量流失。然而，社會組織人員架構中還有一部分，那就是志愿者，而目前志愿者比例在社會組織中仍然比較低，仍有很大一部分上升的空間。根據調查數據顯示，在接受調查的416家社會組織中，竟然有多達34.4%的社會組織根本沒有志愿者。

志愿者(英文Volunteer)聯合國將其定義為“不以利益、金錢、揚名為目的，而是為了近鄰乃至世界進行貢獻活動者”。在我國，根據《中國青年志愿者注冊管理辦法》中對志愿者的論述:在不為任何物質報酬的情況下，能夠主動承擔社會責任而不關心報酬奉獻個人的時間及精神的人。志愿者在當今世界各國的社會組織的發展、功能的發揮上都起到了舉足輕重的作用。從法律上看，要增加志愿者招募，提高志愿者的素質和質量，就要建立志愿者激勵機制，使更多志愿者愿意加入社會組織中來。例如新加坡的相關法律規定，取得杰出貢獻的志愿者可以享受政府提供的特殊政策，通過由國會議員督導的機制為服務滿三年以上的志愿者提供優先的社會服務和福利，如在申請購買保障房的過程中可優先得到批準，為其子女進入最好的學校提供優先選擇權等。

(四)社會團體管理法律制度構建“政社”合作關系

從上文的論述中我們看到,因為社會組織的主要功能是替代政府進行部分事務性管理工作,這就決定了社會組織功能的發揮必然與政府發生某種聯系。如上所述,政社分開，使業務主管部門不再承擔對社會組織的監督管理等職責，新型的政社關系需要構建起來。我們認為新型的政社關系主要包括三個方面：管理監督關系，指導建議關系以及合作共贏關系。協調好三種關系是社會組織實現其功能的基礎和前提。首先，從現在已經進行政社分開試點的地區來看，由于改變了過去的“雙重管理體制”，與社會組織有管理監督關系的部門就僅限于民政局或民政部下設的社會組織管理局，民政局或民間組織管理局對社會組織具有審查登記，管理監督等職能。這一部分關系主要是通過修改《社會團體登記管理辦法》來完善。其次，對于過去的業務主管部門，如前所述，我們認為由于目前我國社會組織的力量還較為薄弱，它暫時還不能完全與主管部門脫離關系，而是應承擔一定的業務指導職責。然而，應當指出的是，這種指導關系不應是一種常態，在今后一定的條件成熟時，業務主管部門的這種指導職責應及時完結。另外，立法應明確業務指導的權利邊界，明確指導行為的非強制性，防止由指導變回對社會組織進行的實體干預。最后，也是二者間最重要最亟須構建成熟的關系是政府與社會組織的合作關系。這種合作關系主要是通過簽訂合同來實現的。與社會組織簽訂合同既是社會組織補充政府職能的主要方式，實際上也是政府對社會組織運營的一種變相的管理方式。這種政社關系目前也是很多其他國家政府與社會組織的主要關系。如美國，“根據對586個美國城市的調查，1982—1992年間，美國民營化水平增長了121%，有28%的服務通過合同承包形式實現了民營化”。也正因如此，美國被稱為“合同政體”，即政府通過與社會組織簽訂合同實施社會治理[6]148。目前在我國，社會組織與政府間的合同關系主要是通過政府購買公共服務實現的[9]。然而，這種政府購買公共服務在我國還并未普及，特別是目前尚沒有規范相關行為的立法，因此在很大程度上阻礙了它的發展。

總之，“政社分開”是我國的社會組織在發展成長過程中必須經歷的一步。從長遠來看，它對于社會組織的健康發展具有重要意義。然而，在厲行變革的同時，我們又要立足實際，看到我國社會組織，由于歷史的原因而長期依附政府生存，導致與生俱來的脆弱性。“一刀切”式的變革看似徹底，卻可能給社會組織發展造成釜底抽薪式的巨大難題，這些難題具體體現在資金、利益表達、人員等方面，進而嚴重影響社會組織社會功能的發揮。因此，我們寄希望于社會組織相關立法的制定與完善，通過這些立法去保障社會組織在“政社分開”過程中能夠完成平穩過渡，最終能夠獨立健康的發展。

參考文獻:

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[責任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-15