公平要求在WTO爭端解決機制中的適用研究

李　婷

(北京外國語大學，北京 100089)

?

公平要求在WTO爭端解決機制中的適用研究

李婷

(北京外國語大學，北京 100089)

摘要：公平要求(Even-handedness Requirement*鑒于國內尚無對“Even-handedness Requirement”的統一譯法，本文暫將其譯為“公平要求”。)雖未被明確寫入關稅及貿易總協定(GATT)中，但因反復出現在美國汽油標準案(DS2)、美國第一龜蝦案(DS58)及稀土案(DS431)等案件的報告中，現已成為WTO爭端解決機構(Dispute Settlement of Body, DSB)考察被訴方措施是否符合GATT第20條的一項隱性標準。由于各成員方法律規定和法律文化等不盡相同，專家組和上訴機構在適用公平要求處理爭端時存在差異。鑒于此，我國應增強國內環境政策的WTO合規性，認真研究涉及GATT第20條的案例，加強WTO專業化人才的培養，充分利用WTO爭端解決機制來實現自身利益的最大化。

關鍵詞：公平要求；WTO爭端解決；GATT第20條；稀土案

基于平衡自由貿易與環境保護關系的目的，GATT第20條(g)款規定：“允許成員方采取與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施。”盡管該條款并未明確規定公平要求，上訴機構仍在美國汽油標準案中創設性地適用了該要求，此后DSB又在諸多案件中適用了該要求。正是這些案件推動了公平要求成為GATT第20條(g)款的考察因素，但是該要求本身尚缺乏確定的、更具操作性的標準。

值得注意的是，在中國原材料案和稀土案中，中國試圖通過援用GATT第20條(g)款來主張被挑戰的貿易限制措施的合法性，兩案專家組和上訴機構均考察了上述措施是否滿足公平要求，并最終做出不利于中國的裁決。自2015年7月1日起，中國入市“過渡期”正式結束。在過渡期結束后，如何適用和應對公平要求以更好地維護國家利益，必然是我國亟須解決的一個新問題。

一、公平要求適用的典型案例

截至2016年3月4日，在WTO爭端解決機構已受理502個案件*WTO爭端機構受理案件一覽表：https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm，訪問日期：2016年3月4日。中，有4個案件曾適用過公平要求，即美國汽油標準案、美國龜蝦案、中國原材料案(DS394)和稀土案；同時有3個案件涉及該要求，即歐共體石棉案(DS135)、美國軟木材案(DS264)和美國金槍魚案(DS381)。正是這一系列的司法實踐，使公平要求開始走向公眾視野。

(一)美國汽油標準案

該案基本案情是：1993年12月，美國環保署(EPA)頒布了實施1990年《清潔空氣法》并監控汽油燃燒所造成大氣污染的“汽油規則”。該規則適用于汽油的生產商和進口商，其中國內生產商生產的汽油在化學成分標準上不得低于其在1990年達到的年均標準即“單個基準”，而對于不能提供1990年生產銷售汽油成分的有關證據的進口商必須適用“法定標準”。法定標準是根據1990年美國全年消費汽油的化學成分平均標準制定的。1995年3月，委內瑞拉和巴西據此向WTO起訴，認為美國的汽油規則中的“單個基準”規定違反GATT1994。而美國辯稱，該規定符合GATT1994第20條(b)款和(g)款。

1996年4月29日，上訴機構提交報告。該報告在分析GATT第20條(g)款時指出，“凡此類措施與限制國內生產與消費一道實施者”應被解讀為，要求美國實施的限制措施，不僅僅針對進口汽油，也應包括國內生產的汽油。被訴方以養護的名義，實施限制可枯竭自然資源的生產與消費時需滿足“公平要求”。同時，上訴機構承認，要求對國內和進口產品給予相同的待遇(identical treatment)[1]21沒有法律文本基礎，而且要求在第一時間發現不符合相同的待遇的措施是極為困難的。這里的相同的待遇是指真實的，而不僅僅是真實的平等待遇(real, not merely formal, equality of treatment)[1]21。但是，如果被訴方的被挑戰的措施是僅僅施加在進口產品上，對國內生產的同類產品完全不加限制，這類措施將不被認為是主要或實質上(primarily or even substantially)[1]21以實現養護目的而設計的。

WTO專家組和上訴機構的報告雖然不具有判例法意義上的判例拘束力，但是具有事實上的判例作用，為后來類似案件的處理提供了權威或規定性原則，對后案專家組解決爭端具有判例的影響效果與作用[2]。上訴機構的上述分析，多次被其他案件當事方、專家組或上訴機構援引。

(二)美國第一龜蝦案*美國龜蝦案雖在WTO案件系統里被統稱為“US-Shrimp”，但因專家組和上訴機構曾對該案分別提交過兩次報告，故學界又將該案分為兩個部分，并簡稱為“第一龜蝦案”與“第二龜蝦案”。

第一龜蝦案源于根據美國公共法101-102第609章(以下簡稱“第609章”)規定，美國不能進口以可能傷害上述海龜的方式大規模捕撈的龍蝦，除非捕撈國被證實有與美國海龜保護法案相類似的法律規定和與美國國內相當的無意捕撈率，或捕撈國的特殊漁業環境不會構成對海龜的威脅[3]。后印度、馬來西亞等國向WTO爭端解決機構起訴，認為美國對龍蝦進口的限制違反GATT第1條、第3條及第11條。經上訴機構審理，裁定美國的上述措施符合GATT第20條(g)款，但不滿足第20條前言部分。

上訴機構在分析GATT第20條(g)款時，在援引汽油標準案對“凡此類措施與限制國內生產與消費一道實施者”的解釋后，并指出根據《危險物種法案》，美國早在1987年就頒布法規要求在因龍蝦拖網導致海龜意外死亡率極高的特定區域，美國所有的龍蝦拖網捕撈船都需在拖網上使用海龜排除裝置(TEDS)或者限制拖網運行時間。這些法規于1990年生效并隨后被修改，根據當時有效的法規規定，除某些特定的例外情形外，美國的龍蝦拖網捕撈船在有捕獲海龜可能性的特定區域和時間內需適用(TEDS)，否則將會受到民事或刑事制裁，而且美國政府有權沒收因嚴重違法而在美國水域使用拖網漁船捕獲的龍蝦。因此，原則上(in principle)，第609章是一項“even-handed”措施[4]。

(三)中國原材料案和稀土案

2009年，美國、歐盟和墨西哥就中國對鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅等9種原材料采取的出口配額、出口關稅和其他價、量控制等違反GATT 1994相關規定和中國《入世議定書》向中國提出磋商請求。在2012年1月30日，上訴機構發布報告，裁決中國敗訴。該案為歐美國家對中國稀土出口限制的起訴做了鋪墊。2012年3月13日，美國、歐盟和日本就中國稀土、鎢和鉬的出口限制措施向WTO提起訴訟。雖然中方在訴訟期間做出了大量努力，但仍未改變敗訴的結果。在上述兩個案件中，中國均曾試圖援用GATT 1994第20條(g)款，但均未獲得專家組和上訴機構的支持。

在原材料案的專家組審理過程中，不僅爭端各方對公平要求展開了大量的討論，專家組報告甚至將該要求單獨作為考察“凡此類措施與限制國內生產與消費一道實施者”標準。專家組在審查中國對鋁土和螢石實施的出口關稅和出口配額是否符合GATT 1994第20條(g)款時，在適用公平要求過程中，援用了美國汽油標準案中上訴機構報告對“even-handedness”的解釋，強調只要資源提供方對國內供應實施“even-handed restrictions”，第20條(g)款將不再向其施加義務，不要求其確保資源使用方的經濟發展與資源開發國作為資源提供方所獲得的相同的(identically)利益[5]404。同時，專家組認為如果旨在保護自然資源，不符合GATT要求的貿易措施與國內限制并行實施(parallel)，且實施有效并行的(effective parallel)國內限制的主要目的是養護，則這種措施將被認為是符合第20條(g)款之要求[5]408。而該案上訴機構在援引美國汽油標準案后，認為專家組對“(此類措施)同限制國內生產與消費一道實施”的解釋是不正確的。上訴機構認為第20條(g)款并未暗示此類措施的目的是確保國內限制的有效性(effectiveness of domestic restrictions)，且該款允許實施旨在養護可枯竭自然資源有關的措施，凡此類措施與限制國內生產與消費協同運作(work together)[6]356。

稀土案的專家組報告和上訴機構報告對“even-handedness”的解讀與原材料案報告也有所差別。稀土案專家組報告稱，“even-handedness test”是GATT第20條(g)款第二部分的代名詞(synonym)[7]331，貿易限制措施應當連同實施有效的國內限制是even-handedness的本質要求[7]317。在解釋“even-handedness”一詞時，專家組援引了美國汽油標準案、美國蝦案、中國原材料案以及其他國際法淵源，其結論是“even-handedness”的標準為對國內生產與消費施加真實的(real)養護限制，而且這些限制必須平衡的或公平的(“balance” or “even-handedness”)分散國內外消費者的養護責任。這種平衡或公平應體現在措施的設計、結構和體系上。而上訴機構雖然認為專家組將“even-handedness”作為“限制措施同國內生產與消費一道實施”的獨立要求是錯誤的，且為考量措施的設計和結構而開展公平測試將限制專家組的分析，但肯定了貿易限制措施必須有效限制(effective limitations)國內生產與消費，而且應與施加在國際貿易的限制措施相輔相成(reinforce and complement)，特別是在被養護可枯竭自然資源大部分是被國內消費的情形下[8]。

二、公平要求的理論分析

(一)公平要求的內涵

公平要求并非是世貿組織法領域的專有名詞，如欲理解其內涵，需對其進行法律解釋分析。文義解釋是法律解釋的基礎，而字面解釋則是最典型的文義解釋。字面解釋是一定主體針對法律的字面意義所進行的通俗化的說明活動[9]。從字面解釋出發，公平要求是由“Even-handedness”和“Requirement”組成，其中“Requirement”一般作“要求”講；“Even-handedness”是“even-handed”的名詞形式，《牛津高階英漢詞典》將“Even-handed”解釋為“公平的，不偏不倚的”(“fair and impartial”)。但WTO爭端解決在處理與其相關的案件時，曾使用了大量其他的描述性詞匯，如“equality”[1]20-21、“identical treatment”[5]404等，對“Even-handedness”的解釋已成為適用公平要求的關鍵。

在WTO對公平要求做出正式的法律解釋前，如欲考察該要求的具體實施標準，仍需回歸到已適用該要求的相關實例中去。

通過上文對典型案例的剖析可知，盡管DSB在具體案件中對公平要求的衡量標準存在一定的差異，但可總結出三個規則：

1.成員方應當公平實施對內和對外限制措施，即一成員方在以保護環境為由而援用GATT第20條(g)款時，不得僅對外施加各類限制措施。如果對國內產業消耗可用竭自然資源不進行任何限制，或者說限制水平過低，與限制出口水平不符，則不能認定出口限制措施與保護可用竭利用資源[10]。Baris Karapinar在分析中國原材料時就曾指出，中國所實施的限制措施，只針對涉訴礦產資源的出口方面，而不涉及國內的生產和消費；此外，這些出口限制措施僅適用于未經加工的原材料，卻不涵蓋涉訴原材料的加工產品。因此，這些措施不可能滿足公平要求[11]。我國在原材料案中未能成功援用GATT第20條(g)款，在一定程度上也是因為DSB認為中國的出口管制措施不具備正當性。

2.“措施”不需同時兼顧國內和國外，換言之，成員方在實施限制國外生產和消費的措施時，只要對國內部分同時采取配套限制措施，仍可以援用GATT第20條(g)款。

3.公平要求不意味著對國內和國外施加完全相同的限制[12]。這一點曾在美國汽油標準案中被明確指出[1]21，此后其他案件中的專家組和上訴機構也未作出突破性解釋。

(二)適用公平要求的目的

1．允許成員基于環保目的暫停履行WTO義務。WTO的宗旨之一就是為實現持續發展而擴大對世界資源的最佳利用，保護和維護環境，并以符合不同經濟發展水平下各自需求的方式，采取各種相應措施[13]。為踐行上述宗旨，WTO要求其成員方均應承擔一系列的責任。但鑒于各成員方的經濟發展水平、經濟制度存在差異，如果不加區別地嚴格要求所有成員方履行完全相同的義務，勢必不利于GATT協議的執行，基于此種考慮，例外規定應運而生。

作為例外規定，GATT第20條(g)款允許成員方出于環境保護的目的采取措施，并豁免其暫停履行GATT項下的各項義務，甚至包括涉及最惠國待遇和國民待遇的義務。但是這種豁免不是無邊際的，它要求成員方采取的措施不得突破GATT第20條(g)款本身，而公平要求正是限制條件之一。根據公平要求的規定，成員方援用GATT第20條(g)款采取的措施必須與限制國內生產和消費的措施共同進行，即公平實施對內和對外的限制。

在GATT中規定公平要求為各成員方實施相關例外措施提供了法律依據；同時各成員方實施這些例外措施又是要符合GATT規定的各項條件，這就可以有效避免成員方以保護環境為由阻礙貿易自由化。因此，公平要求對在WTO框架下協調貿易與環境的關系發揮著重要作用。

2．確保援用方善意履行條約義務*《維也納條約法公約》第26條：凡有效條約對其各當事方有約束力，必須由各該國善意履行。。“善意履行條約義務”是國際法的一項基礎規范，其核心是防止權力濫用。成員方有權援用例外條款而暫停履行WTO義務，但是濫用此種豁免必然會損害其他成員方的權利和利益，因此需要對該條款的適用施加限制。就GATT第20條(g)款而言，成員方的措施必須符合公平要求，即援用方在采取環境例外措施時，必須實施與之相配套的限制國內生產和消費的措施，從而防止環境例外措施被濫用。

三、我國應對公平要求的策略

(一)增強國內環境政策的WTO合規性，保持措施與目的的一致性

我國曾在以往爭端中多次援用GATT第20條，結果均不盡如人意。究其原因就在于，部分國內環境政策措施不符合WTO的規定，典型的就是某些針對環境保護而制定的貿易措施規定過于寬泛，從而未能直接服務于其最初目的。只有解決這個問題，才能切實提高中國在爭端解決中的勝訴可能性，改變以往應訴中被動的局面。

中國為了防止出現新的類似案件，已在醞釀采取國內限制措施。例如，2014年12月31日，商務部發布了《2015年出口許可證管理貨物目錄》，明確稀土出口執行出口許可證管理，取消稀土出口配額制度。該制度的取消主要是因為中國受稀土案敗訴的影響。再如，據《經濟參考報》報道，中國擬將稀土資源稅的計征方式從“從量計征”調整為“從價計征”。通過完善國內資源稅體系，對原材料和稀土等可枯竭自然資源不再區分國內和國際市場，將會降低我國在WTO被訴的可能。在稅率制定上，我國應參考美國和澳大利亞的先進經驗，避免稅率過高或過低產生的負面影響。除此之外，我國還可以加快原材料、稀土等生產企業的合并改革，科學控制稀土生產計劃；加大對相關行業違法行為的打擊和懲處力度，目前稀土產業黑市交易極其猖獗，如在未來提高資源稅并控制年產量，勢必會導致黑市交易規模進一步擴大，因此加大黑市交易犯罪成本很有必要。

徒法不能自行，我國還須在執法方面下功夫。這是因為，就僅僅列舉有關國內限制的法律法規、政策文件是不夠的，援用方還必須證明這些紙面上、口頭上的限制真正起到了限制性效果[14]。通過分析已適用公平要求的相關案例，DSB在判斷措施是否符合公平要求時，并非僅審查爭端方國內法的WTO合規性，還可能會考慮執法效果。統計數據是證明執法效果的一個重要參考因素。為此，在條件允許的情況下，我國應定期公布與環境政策執行情況相關的數據，以便在應訴時能夠及時提供有力證據。

總而言之，作為一個自然資源總體較為豐富的國家，我國應當切實承擔起大國責任，在制定和執行相關政策時，不要僅僅考慮實現本國短期內的經濟發展目標和符合WTO規則，而應當將節約資源和保護環境落到實處。

(二)加強對涉及GATT第20條的案例研究，培養WTO專業化人才

在龐大的WTO法律體系，爭端解決機制具有非常重要的地位和作用，是WTO框架內無可替代的核心機制。雖然爭端解決機構強調其已由“權力導向”轉化為“規則導向”，但不可否認已決案例對其他類似案件的審理仍具有一定的參考價值和指導意義。因此研究涉及GATT第20條的案例，將提高我國對涉及本國的案件結果預見性。同時，借鑒“歐共體石棉案”和“美國第二龜蝦案”等案件援引該條款的成功經驗，也能增加我國在以后的案件中順利援用一般例外條款的可能性。

此外，因為WTO爭端解決機制是在西方法律體系基礎上發展起來的，律師對維護當事方的合法利益作用巨大。目前，無論是我國起訴還是應訴的案件，雖然一般也會聘請本國律師，但仍以外國律師為主導。受語言限制或法律文化差異的影響，外國律師在理解和運用我國法律法規時通常不如本國律師，從而不利于維護我國利益。因此，從長遠利益來看，我國極有必要培養一批精通中國法律、熟悉國際貿易、熟練掌握多種語言的法律人才。

(三)充分利用WTO爭端解決機制，抵制其他成員方不合理環境措施

DSU制定有多項針對發展中國家的特殊待遇條款。例如，DSU第4條規定，在磋商過程中，各成員方應考慮發展中國家成員方的特定問題和利益；第8條規定，當爭端發生在發展中國家成員方與發達國家成員方之間時，如發展中國家成員方提出請求，專家組應至少有 1 名成員來自發展中國家成員方。作為發展中國家，我國應充分利用上述規則，實現自身利益最大化。

除了成為申訴方或被訴方外，我國還可以作為第三方參與WTO爭端解決程序。目前中國已經以第三方身份參與了128起案件*在WTO爭端機構受理案件一覽表中，我國作為申請方的案件為13起，作為被訴方的案件為34起。https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm ，訪問日期：2016年3月4日。，其中不乏涉及環境措施的案件。作為第三方，我國可以通過DSB裁決獲得一定的經濟利益，更重要的是，可以得到研究爭端解決規則以及鍛煉國內WTO專業化人才的機會。

參考文獻:

[1]Appellate Body Report,US—Gasoline, pp.

[2]江必新,程琥.論判例在WTO爭端解決中的適用[J].法律適用,2010,(2).

[3]趙佼.碳稅在WTO體制下的合法性問題研究[D].北京：對外經濟貿易大學,2010.

[4]Appellate Body Report,US—Shrimp,paras.143-144.

[5]Panel Report,China—Raw Materials,para.7.

[6]Appellate Body Report, China—Raw Materials,para.

[7]Panel Report,China—Rare Earths,para.7.

[8]Appellate Body Report,China—Rare Earths,para.5.132.

[9]謝暉.文義解釋與法律模糊的釋明[J].學習與探索,2008,(6).

[10]胡加祥,彭德雷.WTO語境下可用竭自然資源例外規則研究[J].環球法律評論,2011,(6).

[11]Baris Karapinar: China’s export restriction policies:complying with ‘WTO plus’or undermining multilateralism,World Trade Review,2011,10:3.

[12]Javier de Cendra:Can Emissions Trading Schemes be Coupled with Border Tax Adjustments? An Analysis vis-à-vis WTO Law,Review of European Community & International Environmental Law,Volume 15,Issue 2,2006.

[13]Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization.

[14]朱穎.從“中國原材料出口限制案”看我國應當如何援用GATT第20條(g)款[J].國際貿易問題,2012,(6).

[責任編輯:王澤宇]

收稿日期:2016-03-20

作者簡介：李婷(1990-)，女，河南信陽人，2014級國際法學專業碩士研究生。

中圖分類號：DF97

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)03-0117-04