如何分配財(cái)富：減少不平等切實(shí)可行的政策

選自美國《外交》雜志2016年1/2月號安東尼·阿特金森（Anthony Atkinson）張建中/譯

?

如何分配財(cái)富：減少不平等切實(shí)可行的政策

選自美國《外交》雜志2016年1/2月號
安東尼·阿特金森（Anthony Atkinson）
張建中/譯

隨著所有發(fā)達(dá)國家成熟經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長放緩，西方國家的經(jīng)濟(jì)不平等上升到了一個(gè)新的高度。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，在調(diào)整不同的需求之后，如果依據(jù)居民家庭可支配收入的份額來定義，如今美國人面對的經(jīng)濟(jì)不平等，要顯著高于他們的上一代。英國同樣也是如此，甚至是一些沒有采取自由放任政策的國家，像德國和瑞典，這些國家的不平等也在急劇攀升。

不平等上升的主要原因是，經(jīng)濟(jì)收入集中到了處于收入分配最頂端的那一部分人手中。但是，那些處于收入分配底部的人所處的環(huán)境，也對不平等的上升起了推波助瀾的作用。依據(jù)美國政府估算，美國2014年的貧困率，與40多年前相比，要高出4%。在德國，如果按照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算的話，自2000年以來，貧困人數(shù)上升了將近一半。在最近幾年，歐洲作為一個(gè)整體，在資助窮人方面，并沒有取得多大進(jìn)展，盡管歐盟承諾在2020年，要讓2000萬歐洲人脫貧。

世界各個(gè)國家或社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)注意到了這一問題，同時(shí)他們也擔(dān)心這一問題帶來的影響。美國總統(tǒng)奧巴馬指出，收入差距不斷擴(kuò)大“是我們這個(gè)時(shí)代所面臨的生死攸關(guān)的挑戰(zhàn)”。國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜?拉加德（Christine Lagarde）警告說，“不平等的上升給全球經(jīng)濟(jì)蒙上了陰影”。但總的說來，這些領(lǐng)導(dǎo)人并沒有指出，為了解決這一問題，他們會做些什么。許多人只是表達(dá)了他們對這個(gè)不平等世界的擔(dān)憂，而沒有去采取實(shí)際行動。

目前，我們所了解到的是，不平等趨勢的上升，并不是不可避免的。如果政府真的想去解決不平等問題——即使不平等差距非常大——那么政府總是可以采取一些具體的步驟。其中的一些行動措施可能會有爭議，也比較困難，這些行動也可能會帶來贏家與輸家。但它們是最好的實(shí)踐路徑，這一路徑可以讓這個(gè)不斷困擾人的問題，取得有效的進(jìn)展。

收入用于每一個(gè)人

對于不平等上升的標(biāo)準(zhǔn)解釋，主要集中于供給和需求兩方面。40年前，荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家簡?丁伯根（Jan Tinbergen）就解釋過教育與技術(shù)變革之間的競爭。教育增加了對熟練技術(shù)工人的供應(yīng)，而技術(shù)變革增加了對熟練技術(shù)工人的需求。由于需求的增長要快于供應(yīng)，因此，支付給熟練技術(shù)工人的額外費(fèi)用也隨之增加，結(jié)果導(dǎo)致熟練技術(shù)工人與非熟練技術(shù)工人之間的工資差距拉大。之后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)，導(dǎo)致在很多地方受教育程度低的工人就業(yè)崗位消失。按照這種解釋，政府的政策規(guī)定就是，社會要在教育和培訓(xùn)方面給予更多的投資。這種解釋有一定的合理性，但是還有其他更多的解釋。

一方面，技術(shù)變革和全球化的推動，并不是不可控制的外生力量。絕大多數(shù)技術(shù)進(jìn)步都是由科研管理人員、企業(yè)家、投資者、政府以及消費(fèi)者做出決策的產(chǎn)物。技術(shù)變遷是有利于熟練技術(shù)工人還是非熟練技術(shù)工人會受到這些決定的影響。更加通俗地講，這些決定是有利于資本還是勞動力。比如，一個(gè)公司決定投資讓機(jī)器人來管理倉庫，或者投資研發(fā)無人駕駛機(jī)來運(yùn)送貨物。這些技術(shù)變革會降低對勞動力的需求，該公司也不再需要好好對待和支付工資給工作人員。但是，消費(fèi)者更有可能喜歡與人打交道，而不是與機(jī)器人打交道，而且并不能保證這種需求偏好能夠通過市場傳遞出來。

為了確保所有利益相關(guān)方的顧慮都有所體現(xiàn)，政府應(yīng)該積極關(guān)注技術(shù)變革的動向，畢竟，政府資助的實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)大部分基礎(chǔ)研究。在分配公共研究經(jīng)費(fèi)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)考慮就業(yè)和其他社會需要。比如，從關(guān)注無人駕駛汽車的研究（這項(xiàng)研究可能會減少工作崗位），轉(zhuǎn)移到研發(fā)幫助老年人待在家里的技術(shù)（這會增加對護(hù)理人員的需求），這種優(yōu)先順序的變化要能體現(xiàn)出一定的意義來。

關(guān)于不平等的標(biāo)準(zhǔn)版本敘事也是不完整的，因?yàn)樗^于關(guān)注個(gè)人收入——收入高的人和收入低的人之間的鴻溝。這個(gè)關(guān)于不平等的敘事，忽略了稅收與社會收入轉(zhuǎn)移。在1980年前后，發(fā)達(dá)國家明顯放開了收入再分配政策。為了解決已經(jīng)造成的損害，第一個(gè)要求便是讓個(gè)人所得稅更加朝著累進(jìn)稅制方向發(fā)展。在美國和英國，最高邊際稅率應(yīng)該從45%上升到65%——這一比率更加接近20世紀(jì)多數(shù)時(shí)期普遍使用的稅率。

政府在關(guān)注減少不平等的問題時(shí)，應(yīng)該改革他們對財(cái)富轉(zhuǎn)移的征稅方式。也就是說，政府應(yīng)該擴(kuò)大房地產(chǎn)遺產(chǎn)稅的征稅范圍：一個(gè)人在他的一生中，以遺產(chǎn)和禮物形式接受的所有財(cái)富，都應(yīng)該征稅。這個(gè)稅種的設(shè)計(jì)應(yīng)該獎勵(lì)那些放棄自己大部分財(cái)富的人，而不是獎勵(lì)那些集中接受財(cái)富的人（在1861年，約翰?斯圖爾特?密爾就指出，“政府應(yīng)該支持財(cái)富的擴(kuò)散，而不是財(cái)富的集中”）。為了增加這種稅收設(shè)計(jì)的復(fù)合效果，應(yīng)該用來自財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅所獲得的收入，為每一個(gè)年齡到達(dá)18歲的人創(chuàng)建一個(gè)最低遺產(chǎn)繼承資金。

當(dāng)涉及到政府的收入轉(zhuǎn)移時(shí)，從一開始，政府就應(yīng)該關(guān)注兒童的發(fā)展。在英國，兒童補(bǔ)助金（Child Benefit）每周會為每一個(gè)撫養(yǎng)兒童的家庭，提供一定的補(bǔ)貼資金。通過將其作為個(gè)人收入來征稅，這種社會轉(zhuǎn)移更具有針對性，這會降低具有高個(gè)人納稅等級那部分人的收益范圍。與之相反，美國并沒有這樣統(tǒng)一的計(jì)劃，當(dāng)然導(dǎo)致的結(jié)果比較驚人：盡管在英國，兒童貧困在急劇下降，而在美國，從1969年到2013年，兒童貧困上升了將近1/3。如果美國推行一個(gè)兒童福利計(jì)劃，這將會讓兒童貧困問題取得更大的進(jìn)步，這也象征著給后代子孫的強(qiáng)大投資。

實(shí)際上，正如一些政府為兒童提供了基本收入，政府還應(yīng)該為每一個(gè)人提供我所說的“參與收入”。依據(jù)這一計(jì)劃，福利只應(yīng)該給予那些進(jìn)行廣泛社會參與的人——這部分人應(yīng)該廣泛地予以限定，不僅僅包括那些已經(jīng)就業(yè)的人，還應(yīng)該包括自我創(chuàng)業(yè)、從事教育、培訓(xùn)、人才招聘，以及從事看護(hù)的人員，當(dāng)然病人和殘疾人例外。通過為每一個(gè)人提供同樣的資金，參與收入將會取代個(gè)人免稅。盡管這些想法也許聽上去有點(diǎn)激進(jìn)，不過，在以往，它以“負(fù)所得稅”的名義獲得過支持——這個(gè)建議是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓?弗里德曼（Milton Friedman）提出的，即公民收入低于一定的水平時(shí)，政府應(yīng)該予以一定的資助。

減少收入不平等，不僅僅是有關(guān)稅收與支出的問題，政府還需要解決就業(yè)問題。在這方面，美國要比其他許多發(fā)達(dá)國家做得好，因?yàn)槊绹氖I(yè)率現(xiàn)在保持在5%。在第二次世界大戰(zhàn)之后，有一段時(shí)間內(nèi)，像英國等國家的失業(yè)率已經(jīng)下降到1%左右。在當(dāng)時(shí)，如果失業(yè)率上升到2.5%的時(shí)候，人們就會認(rèn)為這是一件很恐怖的事；而如今，由美國勞工統(tǒng)計(jì)局（Bureau of Labor Statistics）公布的失業(yè)率報(bào)表Y軸，其初始的失業(yè)率比率就是4%。

政府做得更好是有可能的。首先，就像許多政府對待通貨膨脹一樣，政府在處理就業(yè)問題時(shí)，應(yīng)該建立明確的目標(biāo)。比如，美國國會已經(jīng)授權(quán)美國聯(lián)邦儲備委員會，來推動“充分就業(yè)”。而且，政治領(lǐng)導(dǎo)人必須從根本上重新考慮他們解決失業(yè)率的方式。盡管過去的努力讓勞動力市場更加靈活——經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和國際貨幣基金組織（IMF）支持了這些改革——但是這些措施，并沒有讓這些國家成功地恢復(fù)到戰(zhàn)后幾十年內(nèi)的低失業(yè)率。在很大程度上，這是因?yàn)檫@些政府完全關(guān)注勞動市場的供給方面。在需求方面，政府通過提供有保障的工作，可以成為最后的雇主。當(dāng)然，這個(gè)概念并不新鮮：1978年，美國議會通過了《充分就業(yè)與平衡增長法案》（Full Employment and Balanced Growth Act），該法案授權(quán)美國總統(tǒng)建構(gòu)“公共就業(yè)蓄水池”。事實(shí)上，工作只是整個(gè)不平等故事的一部分，因?yàn)樵S多有工作的人，仍然處于貧困狀態(tài)——因此有必要提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

分配財(cái)富

希望解決不平等問題的政府，也應(yīng)該重新思考一下它們看待資本和財(cái)富的方式。與一個(gè)世紀(jì)以前相比，盡管財(cái)富能夠比較公平地分配，但是與資本有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策，并沒有相應(yīng)地民主化。比如美國的“401（K）”退休金計(jì)劃［“401（K）”計(jì)劃名稱來自《國內(nèi)稅收法案》（Internal Revenue Code）第401（K）節(jié)，它允許員工將一部分稅前工資存入一個(gè)儲蓄計(jì)劃，積累至退休后使用，在此基礎(chǔ)上，一種新的養(yǎng)老金計(jì)劃開始出現(xiàn)，并大受歡迎，到2000年底其資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)17000億美元，參與人數(shù)超過4200萬——譯注］，一個(gè)擁有退休金的普通公民，可以間接地從他所擁有的公司基金股票分紅中獲益，但是當(dāng)該公司做決策時(shí)，他并沒有話語權(quán)。因此，是時(shí)候要重新平衡利益相關(guān)者之間的權(quán)力了。這就意味著，在做出有關(guān)違反“反托拉斯法”的判決時(shí)，應(yīng)該將不平等因素考慮在內(nèi)，別忘了，法官勒恩德?漢德（Learned Hand）曾經(jīng)指出，在1890年，美國國會通過《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act）“來終結(jié)資本大規(guī)模的集聚，就是因?yàn)閭€(gè)人在巨大的資本面前，顯得太無力了”。當(dāng)然這也意味著，要保證在有關(guān)貿(mào)易交易的談判中，不僅僅只有商業(yè)企業(yè)，同時(shí)還要有工人和消費(fèi)者代表。

在財(cái)富所有權(quán)方面，減少不平等的計(jì)劃主要關(guān)注向富人征稅，但是還要關(guān)注小儲戶財(cái)富的增加。為此，政府應(yīng)該引入小儲戶賬戶，這樣在出現(xiàn)過度通貨膨脹的時(shí)候，可以保證小儲戶有一定的正回報(bào)。在過去5年當(dāng)中的絕大部分時(shí)間內(nèi)，在投資方面，調(diào)整通貨膨脹之后，英國的小儲戶得到的是負(fù)回報(bào)。通貨膨脹指數(shù)儲蓄工具可以幫助人們累積資金，在整個(gè)政治活動中，關(guān)于它們的使用也應(yīng)該會獲得支持。

但是政府在關(guān)注個(gè)人財(cái)富的同時(shí)，還應(yīng)該關(guān)注國家財(cái)富，因?yàn)榻鉀Q不平等問題，也是政府資產(chǎn)中公共份額的職責(zé)所在。世界各國的政治家，都為公共財(cái)政所困擾，不過，他們幾乎都只關(guān)注國家債務(wù)。相反，他們應(yīng)該關(guān)注政府總體的財(cái)政狀況：既包括政府的負(fù)債，也包括政府的資產(chǎn)。除了政府的欠債外，當(dāng)考慮到政府擁有的資產(chǎn)時(shí)，政府的總體發(fā)展?fàn)顩r往往表現(xiàn)不太好。在第二次世界大戰(zhàn)之后，英國政府開始恢復(fù)其擁有的財(cái)富，到1979年，政府擁有的資產(chǎn)凈值，約等于全國收入的3/4。不過，在20世紀(jì)80年代的私有化浪潮過后，政府擁有的資產(chǎn)凈值急劇下降，到1997年，政府擁有的資產(chǎn)凈值幾乎為零。在美國，20世紀(jì)80年代初，美國政府擁有的資產(chǎn)凈值，約為全國收入的2/3，在1994年下降到1/10，而現(xiàn)在這一數(shù)字為負(fù)數(shù)。

考慮到政府事務(wù)的這一境遇，政府需要做的一件合乎邏輯的事就是，將其擁有的資產(chǎn)整合為主權(quán)財(cái)富基金，而且要設(shè)計(jì)財(cái)政政策，來增加政府擁有的資產(chǎn)凈值。這并不等于國有化，因?yàn)檎粫召徆镜目毓蓹?quán)。相反，政府可以利用擁有的資產(chǎn)，來購買能夠產(chǎn)生收益的一小部分股票，這樣政府就能夠利用這部分資金，來彌補(bǔ)其一部分開支。從中期來看，通過收購公司的股份，政府會獲得一些來自宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的增長利潤。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞拉?泰森（Laura Tyson）所說，機(jī)器人化（robotization）的意義，將取決于“誰擁有機(jī)器人”。如果政府獲得了相當(dāng)大的收入——畢竟，政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支付了一部分收入——這些收入會得到更廣泛的分配。

另一種路徑

尼日利亞作家本?奧克瑞（Ben Okri）在最近創(chuàng)作的一首詩中寫道，“他們說，對于政治而言，只有一條路徑”。但是，奧克瑞指出，“總是存在著一條新的路徑”。在與極端的不平等做斗爭的過程中，總是有另一種前進(jìn)的路徑，不過，這些路徑并不總是新穎的。美國參議員約翰?謝爾曼（John Sherman），這位來自俄亥俄州的共和黨人，在1890年，提出了具有里程碑意義的《反托拉斯法案》，因?yàn)樗J(rèn)為，一個(gè)國家遇到的所有問題，“沒有哪一個(gè)問題，比條件不平等、財(cái)富不平等和機(jī)會不平等，更具有威脅性了”。早在1797年，哲學(xué)家托馬斯?潘恩（Thomas Paine），就提出過最低繼承建議。

這些不同的減少不平等的建議，并不一定要以犧牲經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。相反，如果對財(cái)政政策進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)，事實(shí)上，這些措施可以有效地提升經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。比如，最低繼承就有助于年輕人支付他們的學(xué)費(fèi)、創(chuàng)建一個(gè)企業(yè)，或者購買房屋。同時(shí)，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動雇主為員工制定更高的工資標(biāo)準(zhǔn)，從而也會為員工提供高效的生產(chǎn)機(jī)會。

即使是在當(dāng)下全球化的世界中，對于國家政府而言，它們?nèi)匀挥袡C(jī)會采取一些措施來減少不平等。令人遺憾的是，在很長一段時(shí)間內(nèi)，政治家所關(guān)心的不平等與貧窮，被描繪成了不可解決的問題。不過，總的來講，不平等和貧窮的解決措施，最終還是在這些政治家手中。

原文標(biāo)題：How to Spread the Wealth：Practical Policies for Reducing Inequality