農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的立法重構(gòu)

戴林爽，陳美薇

(東北農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，哈爾濱 150030)

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農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的立法重構(gòu)

戴林爽，陳美薇

(東北農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，哈爾濱 150030)

農(nóng)村留守兒童問題的解決關(guān)鍵在于獲得有效的監(jiān)護。雖然我國有關(guān)監(jiān)護制度的立法已形成一定的體系，但是仍存在諸多不足，親權(quán)與監(jiān)護混為一體、委托監(jiān)護制度不健全、國家監(jiān)護立法不完善、監(jiān)護監(jiān)督制度規(guī)定過于宏觀、存在立法空白等。為了更好地保護農(nóng)村留守兒童權(quán)益，我國應從確立親權(quán)和監(jiān)護并行模式、完善委托監(jiān)護制度、細化國家監(jiān)護規(guī)定、健全監(jiān)護監(jiān)督制度四個方面對監(jiān)護制度進行立法重構(gòu)。

農(nóng)村留守兒童；親權(quán)；監(jiān)護;立法重構(gòu)

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，改革的不斷深化,農(nóng)村剩余勞動力流動越來越頻繁，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量呈逐年遞增的態(tài)勢。2013年《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，根據(jù)2010年第六次人口普查的樣本數(shù)據(jù)推算，全國共有6 102.55萬農(nóng)村留守兒童，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童的21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬人[1]。近年來，留守兒童的生存發(fā)展問題更是嚴峻。2016年教育藍皮書《中國教育發(fā)展報告(2016)》指出2006—2015年10年間，關(guān)于留守兒童的輿情事件共計239起，主要包括留守兒童自殺、犯罪、非正常傷害與意外死亡等四種類型。從發(fā)生年份來看，2006—2009年，每年的留守兒童輿情事件數(shù)均為個位數(shù)，呈現(xiàn)出零星散發(fā)態(tài)勢。2010年之后，我國社會進入留守兒童輿情事件的高發(fā)期，僅2010—2015年間就出現(xiàn)了206起，占統(tǒng)計總量的86.19%，其中2015年為43起，達到頂峰。從留守兒童輿情事件類型來看，在10年間239起事件中，留守兒童非正常傷害共83起，占總數(shù)的34.73%，占比最高。農(nóng)村留守兒童這樣龐大的群體，不斷遭受侵害的事件頻頻發(fā)生，值得我們深思。

2016年2月4日，國務院印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，這是我國第一部系統(tǒng)闡述如何保護農(nóng)村留守兒童的行政性文件。2016年6月27日,《民法總則(草案)》由全國人大常委會第二十一次會議審議，待審定通過后頒布實施。這些都表明我國對農(nóng)村留守兒童的關(guān)注和重視。解決農(nóng)村留守兒童生存發(fā)展問題的關(guān)鍵在于有效的監(jiān)護，而我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度在立法上存在很大的不足，所以，亟須進行立法重構(gòu)。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護立法保護的現(xiàn)狀

(一)我國未成年人監(jiān)護制度的立法體系

目前，我國并沒有制定專門針對農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護制度，但是因為其是未成年人的一部分，所以可直接適用我國有關(guān)未成年人監(jiān)護制度的規(guī)定，這些規(guī)定散見于一些法律當中，但也形成了一定的體系。

1986年通過的《民法通則》，用4個條文規(guī)定了我國的監(jiān)護制度，明確了監(jiān)護人因未成年人行為能力不足而應承擔的法定代理人的職責，并以列舉的方式規(guī)定了未成年人的監(jiān)護人，同時規(guī)定了監(jiān)護人的監(jiān)護職責和責任以及單位擔任監(jiān)護人的情形。

1988年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題意見(試行)》(以下簡稱《民通意見》)中通過15個條文對《民法通則》中監(jiān)護人的確定、監(jiān)護人的職責、監(jiān)護人的責任等方面進行了細化,具有很強的實務操作性。

1980年的《婚姻法》、2009年的《侵權(quán)責任法》、2012年的《未成年人保護法》以及2012年的《預防未成年人犯罪法》，這些法律對于未成年人監(jiān)護雖然沒有明確列明，但也有相關(guān)規(guī)定，是對《民法通則》、《民通意見》的補充與完善。例如，《婚姻法》規(guī)定了父母有撫養(yǎng)教育子女的義務。《侵權(quán)責任法》規(guī)定了被監(jiān)護人如果實施侵權(quán)行為，監(jiān)護人應承擔責任。《未成年人保護法》規(guī)定了委托監(jiān)護的內(nèi)容，同時還規(guī)定了監(jiān)護人應創(chuàng)造良好的家庭環(huán)境。《預防未成年犯罪法》規(guī)定監(jiān)護人應對未成年人進行法制教育，應及時制止未成年人的違法犯罪行為,不得讓未滿16周歲的被監(jiān)護人脫離監(jiān)護獨居，以及監(jiān)護人不履行職責的法律后果等。

2016年6月27日,全國人大常委會第二十一次會議審議了《民法總則(草案)》。雖然該草案尚未頒布實施，但是有關(guān)監(jiān)護制度方面的內(nèi)容所做的修改與完善值得我們研究。總體來看，《草案》尊重被監(jiān)護人的意愿，以保護未成年人利益為原則。《草案》第25條規(guī)定了父母對未成年子女負有撫養(yǎng)、教育和保護的義務；第26條增加了遺囑指定監(jiān)護人的規(guī)定；第28條明確了通過協(xié)議方式可以委托監(jiān)護；第29條，在發(fā)生監(jiān)護爭議時，指定機構(gòu)中刪除了“未成年人的父、母的所在單位”，規(guī)定了可以由有關(guān)當事人直接起訴申請人民法院指定監(jiān)護人，增加了臨時監(jiān)護和不得擅自變更監(jiān)護人的規(guī)定；第30條，機構(gòu)擔任監(jiān)護人中刪除了“未成年人的父、母的所在單位”；第33條規(guī)定了監(jiān)護人應以最有利于被監(jiān)護人的原則履行職責；第34條規(guī)定了撤銷監(jiān)護人資格的情形，申請撤銷監(jiān)護人資格的有關(guān)人員和組織，如果這些申請主體未及時向人民法院提出撤銷申請的，由民政部門向人民法院提出；第35條規(guī)定了何種情形下恢復監(jiān)護人資格；第36條規(guī)定監(jiān)護關(guān)系終止的情形。這些改變表明我國在未成年人保護方面的努力和前行,如果這些規(guī)定通過實施后，農(nóng)村留守兒童將會受益，會極大地改變現(xiàn)有的生活狀態(tài)。

(二)我國未成年人監(jiān)護制度的立法不足

我國現(xiàn)行未成年人監(jiān)護制度立法的不足主要表現(xiàn)在親權(quán)與監(jiān)護混為一體、委托監(jiān)護制度不健全、國家監(jiān)護立法不完善、監(jiān)護監(jiān)督制度規(guī)定過于宏觀、存在立法空白等問題。

1.親權(quán)與監(jiān)護混為一體

親權(quán)是指父母基于其身份關(guān)系而產(chǎn)生的對未成年人子女以教養(yǎng)保護為目的的權(quán)利與義務的總和。監(jiān)護是指對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益進行監(jiān)督、保護的一項制度。親權(quán)和監(jiān)護存在很大的區(qū)別，但是我國現(xiàn)行監(jiān)護法律制度中沒有設(shè)立親權(quán)制度，未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，而在具體的監(jiān)護法律規(guī)定中卻有一些親權(quán)的內(nèi)容。例如，《民法通則》第16條第一款規(guī)定了未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。《婚姻法》第23條規(guī)定父母有保護和教育未成年子女的權(quán)利和義務。從本質(zhì)上說，未成年人子女的父母基于血緣關(guān)系的監(jiān)護應該承擔比其他監(jiān)護人更多的社會責任，但是我國監(jiān)護法律制度卻把親權(quán)和監(jiān)護混為一體，不利于強化父母的責任意識，容易造成父母怠于或不履行職責。

2.委托監(jiān)護制度不健全

關(guān)于委托監(jiān)護制度，《民通意見》第22條規(guī)定監(jiān)護人可以將監(jiān)護職責部分或者全部委托。最新的《未成年人保護法》第16條規(guī)定父母因外出務工不能履行監(jiān)護職責，應委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。雖然立法上明確了委托監(jiān)護，但是實際操作中出現(xiàn)很多問題。一是《未成年人保護法》第16條中“有監(jiān)護能力的”這一點如何去認定是一個復雜的問題。《民通意見》第11條規(guī)定,認定監(jiān)護人的監(jiān)護能力時應當綜合考慮監(jiān)護人的身體健康狀況、經(jīng)濟條件、與被監(jiān)護人生活上的聯(lián)系程度等，但未對認定監(jiān)護人監(jiān)護能力的主體做出規(guī)定，同時還存在評價標準因人而異、忽視被監(jiān)護人意愿等問題。二是對于委托監(jiān)護報酬問題未做規(guī)定。三是農(nóng)村大多以口頭形式約定委托監(jiān)護，由于約定的權(quán)利義務不明確，如果產(chǎn)生糾紛，雙方的權(quán)益無法得到保障[2]。

3.國家監(jiān)護立法不完善

依據(jù)《兒童權(quán)利公約》第20條規(guī)定，暫時或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，應有權(quán)得到國家的特別保護。我國《憲法》第49條規(guī)定了兒童受國家的保護。1986年的《民法通則》第16條規(guī)定，監(jiān)護人可以由父、母所在單位、住所地的居委會、村委會或者當?shù)孛裾块T擔任，這可以視為我國國家監(jiān)護唯一的法律依據(jù)。由此可見，我國的國家監(jiān)護立法不僅不完善，而且缺乏實務操作性。首先，在立法方面，沒有規(guī)定國家介入家庭監(jiān)護的前提條件，介入的方式以及經(jīng)費來源等方面的內(nèi)容。其次，如果法定監(jiān)護人還在，該條款的規(guī)定不可能適用，難以發(fā)揮作用。所以，目前來看，國家對監(jiān)護的干預十分有限，難以及時有效地去保護受侵害的未成年人。

4.監(jiān)護監(jiān)督制度的規(guī)定過于宏觀

我國《民法通則》第18條第三款規(guī)定,監(jiān)護人如果不履行監(jiān)護職責或侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益的,應承擔責任。根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請,人民法院可以撤銷監(jiān)護人的資格。由此可見，我國立法僅對監(jiān)護人的監(jiān)督機制做了原則性的規(guī)定,既沒有規(guī)定監(jiān)護監(jiān)督的主體,也沒有規(guī)定監(jiān)督的具體措施，監(jiān)護監(jiān)督制度過于宏觀。為了更好地落實監(jiān)護制度，僅僅這一條規(guī)定是遠遠不夠的，應當做出具體細致的規(guī)定，建立起完善的監(jiān)護監(jiān)督制度。

5.存在立法空白之處

目前，我國有關(guān)監(jiān)護制度的法律中也存在立法空白之處。其一，我國立法沒有規(guī)定監(jiān)護人是否應為成年人。現(xiàn)實生活中未成年兄姐照顧弟妹的情況并不少見，由于他們心智上仍不成熟，無法承擔起監(jiān)護人的職責，所以，將監(jiān)護人資格條件中加入要求是成年人的規(guī)定是必要的。其二，我國立法沒有規(guī)定監(jiān)護人的拒絕權(quán)與辭任權(quán)。在委托監(jiān)護中，受托人由于某些原因，無法有效地保護被監(jiān)護人權(quán)益時，應當允許監(jiān)護人行使拒絕權(quán)或辭任權(quán)，因為只有及時變更受托人，才能使被監(jiān)護人一直處于保護之下。

(三)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護面臨的現(xiàn)實問題

1.留守兒童隔代監(jiān)護和無人監(jiān)護漸成常態(tài)

《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出:“46.74%的農(nóng)村留守兒童的父母都外出，在這些孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守兒童與其他人一起居住。單獨居住的留守兒童占所有留守兒童的3.37%，雖然這個比例不大，但由于農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，由此對應的單獨居住的農(nóng)村留守兒童高達205.7萬人。”由上述數(shù)據(jù)可知，隔代監(jiān)護和無人監(jiān)護在廣大農(nóng)村地區(qū)漸成常態(tài)。盡管隔代監(jiān)護在一定程度上可以給孩子關(guān)愛，但是由于祖父母教育水平有限，在留守兒童價值觀養(yǎng)成教育層面容易出現(xiàn)偏差。而處于無人監(jiān)護狀態(tài)下的農(nóng)村留守兒童在生活、教育、安全等方面面臨的問題更多，情況更加惡劣。

2.委托監(jiān)護規(guī)定實施效果不佳

農(nóng)村留守兒童這一群體的特殊性決定了委托監(jiān)護的重要性，然而我國的委托監(jiān)護立法規(guī)定比較籠統(tǒng)，實施效果不佳。現(xiàn)實中，農(nóng)村留守兒童隔代監(jiān)護時，監(jiān)護人年老體弱、文化水平不高、思想觀念落后，難以履行監(jiān)護職責。有些受托者有打架斗毆、嗜酒賭博等惡習會嚴重影響孩子的身心健康。此外，法律規(guī)定了監(jiān)護人履職時受保護的權(quán)利，但沒有規(guī)定監(jiān)護的勞動報酬請求權(quán)等實質(zhì)性條款，這樣，很難調(diào)動監(jiān)護人的積極性。留守兒童侵權(quán)時，受托者有過錯的要負連帶責任，加重了受托者的負擔，這些使留守兒童的父母尋找合適的監(jiān)護人非常困難。

3.國家監(jiān)護落實困難

1986年的《民法通則》第16條規(guī)定了三類國家監(jiān)護的主體，但該條款的實務操作性不強，對于農(nóng)村留守兒童這一特殊群體來說，落實上存在諸多困難。首先，由父、母所在單位承擔監(jiān)護職責在保護兒童上雖然起到了一定的作用，但對于保護留守兒童方面意義不大。我國的留守兒童父母進城務工，所在單位大部分為建筑、餐飲等行業(yè)，而且有些留守兒童的父母所從事的工作是臨時性的，可能根本沒有單位。所以，由留守兒童父母所在單位去承擔保護留守兒童的責任非常困難。其次，農(nóng)村留守兒童住所地的居民委員會、村民委員會，事務繁多，人員有限，可用經(jīng)費少，同樣無力承擔繁重的監(jiān)護職責。此外，如果由當?shù)孛裾块T承擔監(jiān)護職責，監(jiān)護留守兒童的經(jīng)費從哪里來，這些都是對農(nóng)村留守兒童實施有效國家監(jiān)護最現(xiàn)實的障礙。

4.缺乏行之有效的監(jiān)護監(jiān)督制度

監(jiān)護監(jiān)督制度應當是一個嚴密的體系，農(nóng)村留守兒童可以依據(jù)該制度尋求保護，這樣才能使監(jiān)護制度真正落到實處。但是目前來看，我國的監(jiān)護監(jiān)督制度的規(guī)定過于宏觀，實效性不大。《民法通則》第18條第三款對“有關(guān)人員”、“有關(guān)單位”并沒有做出明確規(guī)定，沒有明確的法律指引。如此，當監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或侵犯其權(quán)益時，首先，農(nóng)村留守兒童根本沒有能力去保護自己的合法權(quán)益；其次，法院如果想保護留守兒童，只能通過“有關(guān)人員”、“有關(guān)單位”的申請才能實現(xiàn)，立法上的不完善使得法院難以發(fā)揮作用。

三、國外未成年人監(jiān)護法律制度及其啟示

(一)德國未成年人監(jiān)護法律制度及啟示

德國是大陸法系的典型國家，其采用的是親權(quán)制度和監(jiān)護制度的雙重模式。德國親權(quán)制度的內(nèi)容包括父母對未成年子女的生活方面的照顧，維護其人身、財產(chǎn)權(quán)益以及為子女行使法定代理權(quán)。如果父母親其中一方喪失了親權(quán)的行使權(quán)，則由另外一方行使。若家庭出現(xiàn)重大事情，并且父母意見不一，法院應將親權(quán)轉(zhuǎn)移給符合子女最大利益一方的父親或母親行使。如果子女的利益被父母行使的親權(quán)嚴重危害，國家可以中止父母親權(quán)，如果找不到合適的監(jiān)護人，子女的監(jiān)護責任由國家承擔。這也就是說，在父母親權(quán)不能實行時，監(jiān)護制度啟動。監(jiān)護人會由監(jiān)護法院參考青少年局的意思指任或根據(jù)在死亡時沒有喪失對子女實行親權(quán)的父母的意愿指任人選擔任監(jiān)護人。監(jiān)護人一般是自然人、青少年局或者福利性社團來擔任。青少年局或者福利性社團擔任監(jiān)護人時，行使監(jiān)護具體職責是其青少年局或者社團中的具體人員。德國法律還設(shè)置了監(jiān)護監(jiān)督人制度來協(xié)助監(jiān)護法院的工作，旨在監(jiān)督監(jiān)護人是否完全履行監(jiān)護職責。

德國的未成年人監(jiān)護法律制度為我國提供了借鑒，一是區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，強化父母責任，有利于保護未成年人。二是采用家庭監(jiān)護為主、國家監(jiān)護為輔的模式，當父母、監(jiān)護人監(jiān)護缺位時，國家及時干預，保護未成年人的合法權(quán)益不受侵害。三是為了使監(jiān)護人更好地履職盡責，采用監(jiān)護監(jiān)督人制度。

(二)美國未成年人監(jiān)護法律制度及啟示

美國是英美法系的典型國家，法律規(guī)定中未區(qū)分親權(quán)制度與監(jiān)護制度，實行以親權(quán)為重點的監(jiān)護制度，父母保護、撫育未成年子女，管理子女財產(chǎn)。假如未成年子女的父母處于離婚或分居狀態(tài)，父母一樣享有對子女的監(jiān)護權(quán)，共同監(jiān)護子女或者由給子女帶來監(jiān)護利益最大的一方進行監(jiān)護。若父母去世，其子女的監(jiān)護人，由他們的遺囑指定，沒有遺囑指定的，由法院任命合適的人選。如果父母監(jiān)護不到位，國家和社會將會進行公權(quán)力干預。美國還規(guī)定了強制舉報制度，醫(yī)生、教師等與兒童接觸的工作人員具有舉報義務，如果得知或者懷疑兒童受到來自父母或其他人的傷害，沒有舉報則承擔相應的法律責任。兒童福利局接受舉報并對案件進行調(diào)查，視情況帶走兒童，把兒童安置到專門機構(gòu)或者寄養(yǎng)家庭，并對兒童的原家庭進行調(diào)査評估，如果危險消除，兒童回到原家庭生活，如果危險還在，其父母或其他監(jiān)護人將會被訴訟，并根據(jù)情況得到法律的制裁[3]。

美國的未成年人監(jiān)護法律制度為我國提供了借鑒，一是雖然美國未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，但實行以親權(quán)為重點的監(jiān)護制度，強調(diào)了親權(quán)的重要性。二是國家公權(quán)力的介入，能夠為監(jiān)護缺失的未成年人提供及時的保護。三是采用強制舉報制度，發(fā)動社會力量對兒童進行救助。

四、我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的立法重構(gòu)

考慮農(nóng)村留守兒童監(jiān)護的現(xiàn)實狀況，亟須我國在立法上予以回應。立法機關(guān)應該秉承“兒童利益最大化”的原則對未成年人監(jiān)護制度進行立法重構(gòu)。

(一)確立親權(quán)和監(jiān)護并行的模式

我國立法應當區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護，將父母對未成年人的權(quán)利義務從監(jiān)護制度中抽離出來。確立親權(quán)制度，有助于強化父母對未成年子女的責任，這是農(nóng)村留守兒童能夠健康成長的客觀要求。親權(quán)與監(jiān)護在立法主義、扶養(yǎng)義務履行、財產(chǎn)使用收益、發(fā)生依據(jù)以及監(jiān)督執(zhí)行等方面存在許多區(qū)別[4]。一是基于血緣關(guān)系產(chǎn)生的親權(quán)，立法采取自由主義，限制性規(guī)定少；監(jiān)護立法采取限制主義，有關(guān)監(jiān)護的一切活動都有嚴格的規(guī)制。二是親權(quán)人對子女負有應然的撫養(yǎng)義務；而監(jiān)護因不具有血緣關(guān)系，不負有撫養(yǎng)義務。三是親權(quán)人對子女財產(chǎn)享有的管理權(quán)、用益權(quán)；監(jiān)護人不享有用益權(quán)，處分被監(jiān)護人財產(chǎn)受限。四是親權(quán)是自然取得；監(jiān)護權(quán)是依法取得。五是親權(quán)的行使，一般無須監(jiān)督；監(jiān)護的行使須受監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督。六是親權(quán)人沒有報酬請求權(quán)，監(jiān)護人可以主張報酬請求權(quán)。

確立親權(quán)和監(jiān)護并行的模式，具體來說，就是在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加對父母權(quán)利義務的規(guī)定，應參照新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，規(guī)定外出的父母應經(jīng)常回家探望子女。規(guī)定盡量選擇離家較近的地點打工，保障子女的基本生活，在外要采取多種方式，如電話、視頻等，加強情感的交流。

(二)完善委托監(jiān)護制度

農(nóng)村留守兒童隔代監(jiān)護、親朋監(jiān)護是一種委托監(jiān)護,在現(xiàn)行的法律中，《民法通則》、《未成年人保護法》都明確了委托監(jiān)護,但并沒有具體合理的規(guī)定,為了保護留守兒童權(quán)益，應當完善我國的委托監(jiān)護制度。

一是在監(jiān)護人資格條件上，還應考慮監(jiān)護人的文化水平、道德品質(zhì)方面，并借鑒國外的經(jīng)驗，立法時釆取消極方式，規(guī)定哪些自然人不具有擔任監(jiān)護人的資格，如被剝奪親權(quán)的父母,具有酗酒、吸毒、賭博等不良嗜好的自然人,未成年人及70周歲以上的成年人,正在服兵役者，等等。二是賦予監(jiān)護人拒絕權(quán)、辭任權(quán)。根據(jù)“意思自治”的原則，監(jiān)護人應享有拒絕權(quán)，拒絕擔任監(jiān)護人。而當監(jiān)護人的行為能力出現(xiàn)問題或者某些客觀原因而不能繼續(xù)承擔監(jiān)護職責時，可以行使辭任權(quán)。三是賦予監(jiān)護人報酬請求權(quán)。立法可規(guī)定可以由委托人和受托人雙方自行協(xié)商報酬，也可以根據(jù)監(jiān)護過程中監(jiān)護人所付出的勞動和所產(chǎn)生的各種費用來計算監(jiān)護報酬，從而讓監(jiān)護人得到金錢上的補償，這樣不僅可以提高監(jiān)護人的積極性，而且能使他們更加主動地關(guān)心留守兒童。四是在委托監(jiān)護制度中,委托人與受托人實際上是一種委托合同關(guān)系，所以在法律中應增加規(guī)范監(jiān)護委托合同的規(guī)定，規(guī)范雙方的權(quán)利和義務。應明確委托事項(人身權(quán)除外)，明確委托時間、明確雙方的責任及報酬等問題。

(三)細化國家監(jiān)護規(guī)定

家庭監(jiān)護一直是我國的傳統(tǒng)，是保護未成年人免受侵害的有效路徑。雖然我國在《民法通則》中提出過國家監(jiān)護的內(nèi)容，但是在實踐中，并沒有得到貫徹。縱觀世界，以家庭監(jiān)護為主，以國家監(jiān)護為輔是現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢。在德國，一定條件下，國家可以中止監(jiān)護，也可以直接承擔監(jiān)護職責。在美國，未成年人處于國家監(jiān)護的嚴格保護之下[5]。對于國家介入監(jiān)護的時間、情形、目標都予以全面的規(guī)定，這些都為我國提供了很好的參考和借鑒。

具體而言，我國應該在《民法通則》中增補國家介入家庭監(jiān)護的前提條件；明確實行國家監(jiān)護的具體機構(gòu)或部門，建議刪除父母所在單位擔任監(jiān)護人的規(guī)定，實行民政部門為主，居委會、村委會為輔的國家監(jiān)護模式；明確經(jīng)費來源；以概括加列舉的方式規(guī)定國家介入監(jiān)護的方式；明確何種情況下可以恢復家庭監(jiān)護的條件；明確何種情況下直接提請法院撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護資格等。總之，私法自治加公權(quán)力的介入，會使受到不當監(jiān)護或者是無人監(jiān)護的未成年人得到社會的保護。

(四)健全監(jiān)護監(jiān)督制度

監(jiān)護人怠于行使監(jiān)護職責，濫用監(jiān)護權(quán)的行為給未成年人帶來的傷害的事件時有發(fā)生，縱觀國外，德國的監(jiān)護法院、法國的親屬會議、日本的家庭法院設(shè)立的兒童法庭，均設(shè)有對未成年人監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)[6]，對監(jiān)護人履職進行監(jiān)督，保護兒童的權(quán)益。

我國應加快健全監(jiān)護監(jiān)督制度，在《民法通則》中設(shè)立民政部門為監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)。明確該機構(gòu)履行監(jiān)督職責的具體責任人，設(shè)定職責與義務，明確督促監(jiān)護人審慎履職的具體的法律措施，如監(jiān)護事項的登記和公示，監(jiān)護人定期或者不定期的報告。如發(fā)現(xiàn)父母或者監(jiān)護人監(jiān)護不力或者被監(jiān)護人權(quán)益受其侵害時，可以直接給予警告，若父母或者監(jiān)護人按期沒有改正，可請公安機關(guān)予以協(xié)助，視情況予以罰款或者拘留，如果發(fā)生傷害、虐待等情況，直接反映給檢察院，通過法律途徑保護留守兒童。此外，還應規(guī)定強制報告制度,醫(yī)生、教師等與留守兒童接觸的工作人員具有報告義務,當發(fā)現(xiàn)留守兒童受到監(jiān)護人侵害時，應及時向公安機關(guān)報告。這樣的監(jiān)督制度的設(shè)計，可以規(guī)范監(jiān)護人的行為，督促監(jiān)護人更好地履行義務，從而，更加有效地保護未成年人的人身及財產(chǎn)安全。

近年來，農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度立法上的缺陷隨著社會的發(fā)展越來越凸顯，在全面推進依法治國的今天，通過確立親權(quán)和監(jiān)護并行的模式、完善委托監(jiān)護制度、細化國家監(jiān)護規(guī)定、健全監(jiān)護監(jiān)督制度對我國未成年人監(jiān)護制度進行立法重構(gòu)，可以彌補我國立法不足，有效地規(guī)范父母及監(jiān)護人的監(jiān)護行為，強化對農(nóng)村留守兒童人身和財產(chǎn)的保護，從而避免悲劇的發(fā)生。

[1]全國婦聯(lián)課題組.全國農(nóng)村留守兒童城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告[J].中國婦運，2013,(6).

[2]呂瑩.論我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護制度的完善[J].重慶科技學院學報，2012,(12).

[3]何芳.美國的兒童保護體系及其啟示[J].當代青年研究，2015,(6).

[4]彭萬林.民法學[M]．北京:中國政法大學出版社，2011:76.

[5]王亞利.我國未成年人監(jiān)護事務中的國家責任[J].寧夏社會科學，2014,(1).

[6]曹思婕.完善未成年人監(jiān)護立法的思考[J].理論探索，2016,(4).

[責任編輯:劉 慶]

2016-10-05

戴林爽(1991-)，女(滿族)，黑龍江佳木斯人，2014級思想政治教育專業(yè)碩士研究生；陳美薇(1991-)，女，黑龍江牡丹江人，2015級思想政治教育專業(yè)碩士研究生。

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