關于小興安嶺林區生態環境保護的法律完善

牛生光，金麗婷

(伊春職業學院，黑龍江 伊春 153000)

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關于小興安嶺林區生態環境保護的法律完善

牛生光，金麗婷

(伊春職業學院，黑龍江 伊春 153000)

一個國家生態環境保護措施得到有效落實是生態文明建設的重要基礎，法律是最重要的生態環境保護武器，對國家生態環境保護發揮著極其重要的作用。黑龍江省小興安嶺林區在我國國有林區中占有重要地位，國家和地方一直重視其生態環境的保護。但在小興安嶺林區生態環境保護的立法、司法、執法以及守法等各方面目前還存在著一些問題，亟須依照國家生態文明法治建設的要求，對小興安嶺林區的生態環境保護從法律層面上進行完善。

小興安嶺；林區；生態環境保護；法律

黨的十八大報告提出要把我國生態文明建設不斷推向前進,黑龍江省加快大小興安嶺生態功能保護區建設的推進是黑龍江省委省政府為促進我省經濟社會更快更好發展，提出的“八大經濟區、十大工程”建設的重要舉措之一。一個國家加強生態環境保護最終就是要努力實現生態文明，也就是法治狀態下的和諧生態環境，生態環境保護的手段有政治、經濟、法律等多個方面，其中，法律手段是最重要的，法律手段可以以明確、可操作的方式制度化地解決問題。習近平總書記說過，我們必須構建最嚴格的生態環境保護制度，制定最嚴密的生態環境保護法律法規，來保障我國生態文明建設目標的實現。可是，在小興安嶺生態環境保護的過程中，出現了一些生態環境保護的法律問題，大大影響了小興安嶺林區的生態環境保護工作，亟待進行解決。

一、小興安嶺林區生態環境保護意義重大

(一)小興安嶺林區生態環境保護的實踐

小興安嶺林區中心城市伊春地處我省小興安嶺腹地，行政區劃面積共3.3萬平方公里。伊春林區素有“中國林都”、“紅松故鄉”、“天然氧吧”、“立體資源寶庫”的美譽，更被人形象地稱贊為鑲嵌在中國大地上的“祖母綠”。伊春林區是新中國建立后開發最早的重點國有林區和森林工業基地，也是我國最大的森林城市、黑龍江省首批國家生態文明先行示范區。作為東北亞天然生態屏障的小興安嶺林區，同時也是全球生態系統拼圖中的極其重要的一塊。伊春林區共擁有森林面積400多萬公頃，約占中國重點國有林區林地總面積的30%,活立木總蓄積達2.56億立方米，森林覆蓋率高達86.5%,生物種群多樣,保存較為完整，是我國寒溫帶針葉林、溫帶針闊混交林植被類的重要分布區，也是黑龍江流域和松花江流域眾多支流的源頭區和為各流經水系提供了安全的水源涵養區。另外，小興安嶺林區作為我國為數不多的高品質碳納庫和碳儲庫，也對平衡我國東北地區的區域生態狀況和保障東北糧食主產區的生態安全發揮著極其重要的作用。據中國林科院專家組測定，伊春的森林和濕地資產總價值達1.26萬億元，每年為國家貢獻生態服務價值1 733億元，在我國生態戰略全局中具有無可替代的地位。

多年來，伊春林區始終高揚生態保護旗幟不動搖，堅持走綠色化發展之路，“生態立市，產業興市”的伊春林區的最重要發展戰略，伊春林區首先實施了國家林區生態保護和經濟轉型功能區建設規劃，成為了全國最早全面停止森林商業性采伐的國有林區。伊春林區一直把保護生態視為伊春生存發展的生命線，把小興安嶺生態環境作為伊春生存和發展的根基和命脈來持久地保護。伊春林區以綠色發展為最重要指標，始終把低碳循環經濟和生態可持續經濟作為主要方面發展，做到了保護與發展的并行不悖，著力建設生態和諧、人民幸福的大美新林區。經過多年的持續保護和建設，伊春林區生態形成了布局合理的多樣化生態體系，這很好地保護了小興安嶺林區的各種生物物種的繁衍和區域生態系統的平衡，這也有效地保障了三江流域和東北亞地區的生態環境安全。

(二)國家重視小興安嶺林區生態環境的保護

“生態興則文明興，生態衰則文明衰?！绷暯娇倳浽赋觯謪^在復雜的生態系統中具有重要作用，它是國土安全保障和山水林田湖治理的最基礎組成部分。他還強調過，林業的興衰關系到一個國家經濟社會的可持續發展。森林居于地球自然生態系統的最高層，要拯救地球就必須先拯救森林。

習近平總書記說過，國家生態環境保護是一項功在當代，而利在千秋的大事。他要求，一定要把國家生態環境保護放在更重要的位置上，一定要像保護自己的眼睛那樣保護我們的生態環境，一定要像珍惜自己的生命那樣珍惜我們的生態環境，國家在生態環境保護問題上一定要學會算大賬、長遠賬、整體賬和綜合賬，切記不要顧此失彼、貪小利失大局、寅吃卯糧、急于求成。生態環境保護工作是一個必須長期的、持續的任務，一定要久久為功才能做好。

習近平總書記2013年在訪問哈薩克斯坦時，與當地大學生說到環境保護時提到了“兩山論”，我們不僅要綠水青山，還要金山銀山，綠水青山就是金山銀山，沒有綠水青山，我們有金山銀山也沒有任何意義。習近平總書記的“兩山論”生動闡明了生態環境與經濟發展的辯證關系，生態環境與經濟發展應當是和諧統一的，這鮮明表達了黨和國家在生態環境保護方面的堅定決心和明確態度。

2016年5月23日，習近平總書記考察黑龍江，首站到小興安嶺伊春林區。在考察調研中他特別指出，生態是最重要的資源、生態就是生產力。目前我國的生態資源在總體上不夠豐富，因此加強現有生態資源的保護就更加重要了，小興安嶺伊春對的森林資源對全國大局具有極其重要的戰略意義。林區如果像從前那樣靠山吃飯，遲早會坐吃山空的。小興安嶺的森林生態如果遭到破壞，就會影響到國家的生態全局戰略。習近平總書記強調，當年我們林區人民伐木支援國家的建設，在特定時期為國家作出了不可磨滅的貢獻。但隨著時代的發展，我們認識到生態環境的重要性，保護好有限林業資源也是林區人民對國家的貢獻。從前砍樹是國家需要，當前護樹更是國家需要。習近平總書記還強調,伊春林區轉型發展時一定既要保護好林區的生態，又要保障好林區人民的民生[1]。

二、小興安嶺林區生態環境保護的法律措施

(一)要逐步健全生態環境保護的立法規范

一個國家生態環境保護的立法是國家立法機關根據國家生態環境保護的需要制定法律法規，規范國家生態環境保護工作的活動。國家進行生態環境保護工作當然需要立法先行、有法可依，制定出完善的生態環境保護立法才能實現環境法治[2]。自新中國成立以來，我國依據憲法，建立了包括生態環境保護法律、生態環境行政法規和地方性生態環境法規在內的多層級國家生態環境保護法律體系。

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，生態環境保護立法方面的問題不斷凸顯出來，這主要表現在以下幾個方面：一是一些方面的生態環境保護立法缺失；二是一些生態環境保護立法還與生態文明建設存在差距；三是一些生態環境保護法規可操作性太差。我們應著重從如下幾個方面健全我國的生態環境保護立法：1.生態環境保護立法不得完全由行政機關主導進行。生態環境保護體現的是社會公共利益，廣大公民參與國家生態環境保護立法活動是在行使憲法賦予的公民權利，我們應當建立公開聽證制度來實現公民的參與生態環境保護立法權。2.生態環境保護立法的可執行性必須是以生態環境違法行為的可罰性為前提的?，F行生態環境保護法律的某些規定欠缺可執行性，就是因為對生態環境違法行為的法律責任規定的不夠明確。3.生態環境保護法律法規必須以規范政府環境權的行使為中心。政府權力屬于國家的公權力，其行為對生態環境影響重大。政府的影響有積極的，也有消極的，如果政府相關部門不履行或者不依法履行其生態環境保護職責就必然對生態環境造成不利后果。從一些國家的過往經驗看，一個國家在生態環境保護與經濟社會發展相沖突的時候，一般都是以制定嚴格的生態環境立法來限制政府生態環境權力的使用，政府環不行使環境權或者濫用環境權都違反生態環境立法的宗旨。具體是從實體法和程序法兩方面限制政府環境權：從實體法上明確政府在生態環境事項決定和執行中的具體權利和責任，尤其是政府違反生態環境保護責任的法律追究。從程序法上明確政府環境權的行使必須嚴格遵守法定程序，政府生態環境權的行使程序必須向群眾公開，有利于公民參與，接受其他機關和廣大公民的監督，以限制政府對生態環境權恣意行使。

(二)要逐步提高生態環境保護的執法水平

生態環境保護執法是國家生態環境保護機關依法執行法律，保護生態環境的活動。當前我國個別地方生態環境保護機關執法水平仍然不高，成為嚴重阻礙我國生態環境保護工作的原因之一。借鑒其他國家經驗，我們要提高生態環境保護執法水平要從以下幾個方面著力提高。

第一，政府必須轉變發展理念，改革政績考核制度。有些地方政府奉行唯GDP增長指數壓倒一切理念，甚至大力為嚴重污染的高GDP企業不聞不問，通過破壞地方生態環境來換取GDP指數的一時提高。造成這一現象的主因，無非是GDP指數高低直接關系到政府政績。我國長期以來實行的政績考核制度中，GDP指數是一項極其重要的考核指標，領導干部升遷所需要的GDP高速增長往往都是在犧牲地方環境資源基礎上取得的。我們要轉變政府在地方經濟發展的取向，必須在政績考核制度中把生態文明建設情況列入其中。具體說，就是要確立新的對領導干部的政績考核制度，其中既有經濟建設指標，也有生態環境建設指標，對生態環境破壞有責任的領導干部進行責任追究。使得高污染企業在相關部門環境執法時失去政府保護傘，有效提高地方政府的生態文明建設水平。

第二，對當前的生態環境保護執法機制進行完善。根據現行的環境保護法律，我國環境保護職責是由政府環境保護行政主管部門依法履行，水利、土地、林業、礦產等其他部門也依法分工履行。在環境保護具體執法中，反映出目前這種執法職責分工機制的效率不高。究其根本主要是因為：首先，環境保護執法的主管部門和各分工部門之間并無行政隸屬關系，具體執法中又缺乏協調聯動機制，重復執法、多頭執法、推諉執法等現象不可避免地發生。其次，基層環境保護執法機構缺失，如鄉鎮一級政府中就沒有專設的基層環保機構，使得最基層的生態環境保護工作無人負責。為了有效提高生態環境執法工作的效率，必須改革我國現行的生態環境執法機制，可以建立以環境保護主管部門為主導、其他分管部門聯動的“生態環境保護聯動執法機制”，同時還要在法律中賦予環境執法機關以行政強制權，投入資金改良環保執法部門的執法裝備。

第三，要建立健全生態環境保護執法監督制度。生態環境關系社會的公共利益，生態環境執法需要接受社會監督，健全對生態環境保護執法的社會監督也是我國生態文明建設的主要內容，基于此，我們要逐步建立行政監督和社會監督相結合的主體多元化監督制度。

(三)要充分發揮生態環境保護的司法功能

當前我國生態環境保護司法功能的發揮主要體現在如下幾個方面。

第一，生態環境糾紛需要通過司法途徑進行解決。我國目前逐漸增多的生態環境糾紛通過司法程序解決的還不多，一些相關利益主體有厭訟心理，再加上生態環境糾紛涉及面廣、內容繁復，司法機關缺乏生態環境法律專業人才和缺乏法律依據，使得司法機關厭于受理生態環境糾紛案件，導致生態環境保護中司法功能無法發揮應有的作用。這與西方法治發達國家環境糾紛主要通過司法途徑解決存在明顯差別[3]。我們在生態文明建設中，可以借鑒國外經驗，有效發揮生態環境保護的司法功能，具體可以從兩個方面進行：一是要提高司法機關辦理環境案件的專業化能力，強化司法人員的環境保護法律專業素養，在部分環境糾紛多發地區專門設立審理環境案件的環境糾紛法庭。二是要消除利益主體的厭訟心理，鼓勵利益主體將環境糾紛提交司法途徑解決。

第二，人民檢察院要努力發揮生態環境保護職能。生態環境保護與國家和人民的利益息息相關，人民檢察院作為代表國家的司法機關必然肩負保護生態環境的法律職責。司法實踐中，人民檢察院可以代表國家以原告身份提起環境公益訴訟，也可以在原告提起的環境訴訟中為其提供法律幫助，此外，在環境訴訟中人民檢察院還必須履行法律監督職責。

第三，不斷健全環境公益訴訟制度。我國現行民事訴訟法明確規定了環境公益訴訟制度，但相關規定可操作性較差，過于原則[4]。我們要從幾個方面努力健全環境公益訴訟制度：首先，要明確規定環境公益訴訟原告的資格條件。與環境糾紛有關的機關、組織和公民都有資格作為原告提起環境公益訴訟。就國家機關而言，人民檢察院具有環境公益訴訟的原告資格，是因為它忠實地代表公共利益，有利于公眾的整體意志和廣大人民群眾的普遍期望；當然，相關的環保部門也應當被賦予環境公益訴訟的原告主體資格。就社會組織而言，社會環保組織基于其自身屬性，也應被賦予原告主體資格，主導環境公益訴訟的進行。就公民自身而言，公民個人提起環境公益訴訟既是其權利，也是其義務。賦予公民個人的原告資格有利于提高公民生態環境保護意識，也與國際社會通例相接軌[5]。其次，要明確環境公益訴訟被告的主體資格。有兩類主體可以成為環境公益訴訟的被告：一是造成污染環境的主體；二是不履行或者不當履行環境保護職權的相關行政機關。再次，要明確環境公益訴訟的權利請求范圍。環境公益訴訟的原告可以請求被告停止侵害、賠償損失、恢復環境、撤銷違法行政行為、履行行政行為。最后，還要對環境公益訴訟的證明責任分擔進行明確。在環境公益訴訟中，基于證據獲取的難易程度和原被告雙方的不對等，再加上環境損害認定的專業性等考慮，應當適用舉證責任倒置規則。

(四)要逐步完善生態環境保護的守法功能

生態環境保護守法指的是有關機關、組織和公民依照生態環境法律法規，履行生態環境保護職權和承擔生態環境保護義務的行為。不同主體在生態環境保護中的守法要求是有區別的，國家機關的環境守法要求是指依法行使環境權[6]。其他主體環境守法包括消極守法和積極守法，前者要求守法主體必須遵守環境法律法規，后者要求守法主體及時舉報和控告所知悉環境污染事件，必要時直接提起環境公益訴訟。

從企業發展史上看，多數的生態環境問題都是由企業制造的。實踐表明，一旦重污染企業出現生態環境污染事件，對生態環境的破壞將是極其致命的，有些還是無法修復的，這種損害程度是以前時代所不能比擬的[7]。20世紀80年代以來，企業社會責任運動在歐美發達國家中逐漸興起，其主要議題就是生態環境的保護，企業在發展中必須承擔起生態環境保護的社會責任。

隨著我國經濟的快速發展，企業盲目追求經濟效益而造成的環境污染問題日益凸顯、并且愈發嚴重，重大的生態環境污染事件屢見不鮮。究其原因，與生態環境違法成本較低、而守法成本較高不無關系。所以，我們應當提高企業生態環境保護的社會責任，健全企業生態環境損害賠償制度，扭轉生態環境違法成本低，而守法成本高的問題。

[1]杜尚澤.習近平總書記考察黑龍江首站到伊春[J].國土綠化，2016，(6).

[2]馬文學.伊春國有林區生態保護與經濟轉型問題研究[D].哈爾濱：東北林業大學，2012.

[3]謝秋凌.美國生態環境保護法律制度簡述[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2008，(1).

[4]吳羽.我國生態環境保護的法律問題研究[J].生態經濟，2015，(1).

[5]孫佑海.改革開放以來我國環境立法的基本經驗和存在的問題[J].中國地質大學學報，2008，(4).

[6]楊朝飛.我國環境法律制度與環境保護[J].中國人大，2012，(21).

[7]黃錫生，王江.中國環境執法的障礙與破解[J].重慶大學學報(社會科學版),2009,(1).

[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

黑龍江省教育廳高職高專科研項目“生態文明建設背景下小興安嶺林區生態保護及相關法律問題研究”的階段性研究成果(12535214)

牛生光(1978-)，男，山東梁山人，副教授；金麗婷(1971-)，女，黑龍江伊春人，教授。

D922.68

A

1008-7966(2016)06-0108-03