“一帶一路”建設面臨的恐怖主義安全情勢分析及應對

吳 丹

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，武漢 430000)

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“一帶一路”建設面臨的恐怖主義安全情勢分析及應對

吳 丹

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，武漢 430000)

“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)建設戰(zhàn)略自2013年啟動以來，目前沿線已包含60多個國家和地區(qū)。其中，西亞地區(qū)伊朗、伊拉克、沙特阿拉伯、也門，南亞印度、巴基斯坦、孟加拉、阿富汗等相當一部分國家，遠非一片陽光燦爛的凈土。若干國際的政治動蕩和跨國界的恐怖主義活動必然會影響“一帶一路”建設在該地區(qū)的拓展。“一帶一路”建設進一步深化各國合作的同時，更需安全穩(wěn)定的外部環(huán)境。因此，評估中、南亞的安全情勢及我國建設“一帶一路”面臨的風險，完善安全保障措施，是“一帶一路”戰(zhàn)略深入推進的前提與基礎。

一帶一路：恐怖犯罪：國際法

2015年3月28日國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的遠景與行動》。“一帶一路”借用古代的歷史符號，高舉和平發(fā)展旗幟，主動發(fā)展與沿線國的經(jīng)濟合作伙伴關系，“一帶一路”是全球性的，它能創(chuàng)造的利益和效益是前所未有的，而其面臨的風險與挑戰(zhàn)也是巨大的，尤其是當下恐怖主義已在全球泛濫，沒有宗教和國界的限制，任何國家、經(jīng)濟團體都不能幸免。因此，深刻探討實施“一帶一路”戰(zhàn)略所面臨的恐怖主義現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，對于確保戰(zhàn)略開展活動具重要的現(xiàn)實意義。

一、恐怖主義概念的學理研究

對恐怖主義概念的科學界定是研究恐怖主義的邏輯起點，自20世紀60年代以來，以聯(lián)合國為主的各國政府、國際法學者對恐怖主義定義進行了大量研究，價值判斷與利益爭奪導致各國對于恐怖主義定義出現(xiàn)分歧。有學者統(tǒng)計，僅在1936—1983年期間，各國政府、學界提出的恐怖主義定義已達到100多個，而各大國際公約的詮釋是各國政府或立法部門進行定義界定的參考。

(一)恐怖主義定義

“恐怖”一次在漢語中主要指一種心態(tài)，英文“恐怖”(terror)譯為“極度害怕”。恐怖分子基于某種動機與目的進行恐怖活動，從而造成人們的恐怖心態(tài)，恐怖主義的存在代表了社會體制的失衡與溝通渠道的不健全。美國國際政治學者亞歷克斯·施米德將恐怖主義定義為：秘密的自然人或組織為特殊的政治原因而使用的一種暴力行為，此種暴力的直接犧牲者具有任意性和隨機性。恐怖主義同屬政治范疇，政治性是恐怖主義基本特征之一。區(qū)別于一般經(jīng)濟或刑事暴力犯罪，恐怖分子為達到某種政治目的，在社會、民族、宗教、國家沖突中，為解決矛盾而采取的一種非理性手段。如果某種暴力破壞活動僅僅是破環(huán)社會秩序，沒有政治目標，那么就不構(gòu)成恐怖主義，僅是刑事暴力犯罪。例如，黑社會組織、邪教組織犯罪等。當恐怖主義有國際因素牽連或具有國際性質(zhì)者，即屬國際恐怖主義[1]。

(二)國際立法

恐怖主義在國際法中并沒有一個普遍被廣泛接受的的定義。“恐怖主義”一詞第一次出現(xiàn)是在1930年布魯塞爾的第三次國際刑法統(tǒng)一會議上，該次會議也促使國際聯(lián)盟起草《恐怖主義防制與懲處公約》，但因為第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，以及各國對恐怖主義的定義有重大歧見等種種因素，該公約并未生效。聯(lián)合國于1973年曾匯集各國專家學者企圖對“恐怖主義”做出明確之定義，但因始終未能針對此名詞界定出令人滿意的定義，而于1974年終止這項討論。1977年《對恐怖主義抑制的歐洲條約》在恐怖主義的定義上獲得重大的成效，雖然這個條約并未給予恐怖主義一個明確的定義，但它在第一條以列舉的方式，舉出何者是恐怖主義因為國際恐怖主義的定義。為了解決對恐怖主義難以定義這一問題，國際社會采用以下兩種方式：第一，是在有某種程度具有共通價值觀的地域做成條約，如1971年《美洲國家加盟關于恐怖主義防止處罰條約》；第二，避免對“恐怖”這一名詞做政治性的評價，而集中于依據(jù)恐怖犯罪人的通常犯罪類型上。恐怖主義不同于一般的非政治性的刑事暴力犯罪，具有恐怖性、政治學、系統(tǒng)性的特點。國際恐怖主義定義同時反應了民族國家、國際組織間妥協(xié)的意志，一旦成功定義及轉(zhuǎn)化為各國國內(nèi)法的義務，這是國際社會聯(lián)合反恐所迫切需要的。近年來，聯(lián)合國大會針對恐怖主義議題，作出了1983年38/130號決議，1993年48/122號決議，1995年50/53號決議，等等。

(三)區(qū)域反恐條約

區(qū)域反恐條約由有關的區(qū)域性國際組織制定，具有鮮明的地區(qū)色彩。包括2001年上海合作組織《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》(以下簡稱《上海公約》)，《東盟反恐公約》。《上海公約》是我國與俄羅斯、哈薩克斯坦等中亞五國簽訂的區(qū)域反恐公約，也是上合組織成員國聯(lián)合打擊恐怖主義“三股勢力”的區(qū)域反恐國際文件。《上海公約》首次在國際上對“恐怖主義”、“分裂主義”和“極端主義”的含義做出的明確定義。同時《上海公約》對締約國的反恐原則和要求作出了法律規(guī)定，強調(diào)了各國對打擊恐怖主義犯罪的國際司法合作義務，要求各國引渡恐怖主義犯罪分子，并且建立地區(qū)反恐怖機構(gòu)，以促進成員國合作打擊“三股勢力”。

《東盟反恐公約》是東盟十國自成立以來在安全領域內(nèi)簽署的首份具有法律效力的文件。公約正文共23條，對恐怖主義犯罪概念作出了明確界定。公約吸納了聯(lián)合國反恐公約中規(guī)定的恐怖主義犯罪，列舉十四項恐怖主義行為，反映了當前恐怖主義犯罪新趨勢。列舉式的立法模式有助于各締約國明確把握恐怖主義犯罪外延，也易于司法機關的認定與處理。鑒于東盟各國政治、經(jīng)濟、文化的差異，以及各國反恐立法的不均衡性，公約在反恐合作區(qū)域的內(nèi)容中強調(diào)了“能力建設”，均衡發(fā)展與提高東盟地區(qū)各國反恐能力。公約第6條規(guī)定了各締約國在13個領域的反恐合作，包括提高網(wǎng)絡恐怖主義以及新形式的恐怖主義應對能力，加強彼此信任、不同文明內(nèi)部間的對話，強化跨境合作、加強信息交流、信息共享等等。公約自簽署以來，各成員國根據(jù)多邊或雙邊反恐協(xié)議，逐步建立反恐機構(gòu)，這體現(xiàn)了東盟各國在盟一體化進程中的趨同認識，有助于東盟安全體的建立，同時牽制了域外大國對東盟地區(qū)的安全滲透。

二、“一帶一路”沿線國家恐怖主義活動現(xiàn)狀

當代恐怖主義活動空前活躍于國際社會，其危害和影響超過了以往任何一個歷史時期。經(jīng)濟與和平學會(Institute for Economics and Peace)的報告指出，2015年近1.8萬人死于恐怖襲擊，恐怖主義活動教過去強度增加，范圍增大。全球恐怖主義指數(shù)2015年報告顯示，2014年共發(fā)生了近1萬件恐怖襲擊事件，比上年增長了44%。恐怖主義的涉及地區(qū)和國家更為廣泛和眾多。而“一帶一路”穿過了世界上恐怖主義活動最為嚴重的幾大國家——巴基斯坦、伊拉克、阿富汗、敘利亞、尼日利亞、印度、索馬里。

南亞是恐怖主義活動的重災區(qū)，南亞地區(qū)民族、宗教背景結(jié)構(gòu)復雜，恐怖主義是威脅該地區(qū)和國家安全的重要因素。在南亞，恐怖組織集中在巴基斯坦、尼泊爾、印度等國，南亞恐怖主義活動具有跨界性特征。恐怖分子在克什米爾、阿富汗、印度等地區(qū)建立“圣戰(zhàn)者運動網(wǎng)”， 2013年，“烏茲別克斯坦伊斯蘭運動”和巴基斯塔塔利班聯(lián)合建立了“囚徒支持者”組織，南亞恐怖主義的跨境特征增大了各國反恐打擊力度的難度。在恐怖主義活動猖獗的印度，盡管80%的民眾信奉印度教，但一些極端的印度教原教旨主義組織，積極參加各種暴力沖突和恐怖活動中。據(jù)統(tǒng)計，在印度積極活動的極端主義、分裂主義和恐怖主義組織有大約 180多個。同時，巴基斯坦境內(nèi)的極端恐怖組織也非常活躍，50多個極端組織， 其中跨國組織 32個。

中亞連結(jié)歐亞地區(qū)，是絲綢之路的重要通道，也是我國周邊安全利益和戰(zhàn)略的重要屏障。中亞各國獨立以來，由于特殊的地緣戰(zhàn)略位置，資源財富分配不均，地區(qū)民族宗教關系復雜，加上經(jīng)常陷入大國紛爭的漩渦，地區(qū)各國沖突頻發(fā)。中亞國家中普遍存在的貧富差距等社會問題催化了中亞的恐怖主義。中亞恐怖主義活動兼具宗教極端型和民族分裂型雙重特征。塔利班的滲透、泛伊斯蘭主義和泛突厥主義的影響、以本·拉登為首的國際恐怖主義的支持、美國對中亞反恐斗爭的干預等都是中亞恐怖主義活動泛濫的主要因素[2]。從20世紀90年代的塔吉克坦內(nèi)戰(zhàn)、“三股惡勢力”蔓延與合流，到21世紀前十年的大國地緣政治“游戲”及烏茲別克斯坦的“安集延事件”都引發(fā)國際社會的深切擔憂。毫無疑問，這絕不是中亞恐怖主義產(chǎn)生以至猖獗的最主要的原因，而中亞的恐怖主義不僅威脅本國的社會秩序，且對我國新疆地區(qū)安全造成了不良的影響，加速了新疆民族分裂組織勢力的發(fā)展，威脅我國西北地區(qū)的安全與穩(wěn)定[3]。

總體而言，“一帶一路”沿線國家恐怖主義不僅存在因傳統(tǒng)民族的意識形態(tài)沖突等原因而發(fā)展的傳統(tǒng)恐怖主義，如南亞地區(qū)，也包括新型恐怖主義，如以基地組織為代表的極端宗教式，致使新疆—中東—南亞—的宗教極端主義與恐怖主義的弧帶將連通形成，成為恐怖主義蔓延的便捷通道[4]。而恐怖主義活動一旦泛濫，勢必極大影響“一帶一路”經(jīng)濟、人員、貿(mào)易通道的安全，影響地區(qū)穩(wěn)定，對“一帶一路” 的建設造成巨大破壞。

三、恐怖主義活動對 “一帶一路” 建設的威脅表現(xiàn)

(一)海外投資的威脅

中國人遭遇的恐怖襲擊原因不同于和美國，后者是因為干預性外交政策和軍事行動引起當?shù)刈诮虡O端人士的反抗，而中國在海外的遇襲多是由于中國經(jīng)濟活動與當?shù)乩鏇_突造成。隨著“一帶一路”建設海外投資增多，中國勢必大量輸出資本、而派出企業(yè)人員面對恐怖主義的威脅風險也日益增加。從中國籍自由顧問樊京輝被“伊斯蘭國”極端組織綁架并殺害到馬里首都巴馬科麗笙酒店發(fā)生恐怖襲擊事件，中資機構(gòu)和人員在海外的安全風險越發(fā)突出，一些恐怖組織將矛頭對準中國的海外投資者。如何在當?shù)匾?guī)避恐怖主義的風險，是中國當前必須面對的難題。

中國企業(yè)員工在境外遇襲事件大多發(fā)生于南亞及中亞，尤其是政局不穩(wěn)定地區(qū)，遇襲事件主要可分為兩大類，一類是中國人在海外從事經(jīng)貿(mào)活動被搶劫甚至殺害，另一類是中國企業(yè)的海外項目員工遭當?shù)匚溲b分子襲擊或綁架。據(jù)統(tǒng)計自2007年以來，從事石油、礦產(chǎn)、工程建設的中國員工先后在蘇丹、尼日利亞、印尼等地遭遇劫持事件。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，鑒于“一帶一路”沿線不少國家是高風險國家，我國投資者更應謹慎規(guī)避風險，將風險防范放在與投資同等重要甚至更為重要的地位[5]。

(二)對我國邊疆安全的威脅

“一帶一路”戰(zhàn)略主要著眼于公路、鐵路等基礎設施互聯(lián)互通建設。自2014年6月以來，伊斯蘭教遜尼派極端組織“伊斯蘭國”(ISIS)迅速崛起，成為全球面臨的新難題，而境內(nèi)反動勢力與境外恐怖分子勾結(jié)，破壞油氣管道等恐怖主義活動的行為大有可能。中國致力于互聯(lián)互通建設，但客觀上需要防范被極端主義恐怖分子利用的危險，避免成為恐怖分子來回穿行的走廊。“一帶一路”建設在便利經(jīng)貿(mào)往來的同時，ISIS等恐怖分子借“一帶一路”互聯(lián)互通的便利，趁機混入中國。近年來，新疆地區(qū)的分裂分子在境外接受訓練后回到境內(nèi)，宣傳恐怖主義思想，嚴重威脅我國西北疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定[6]。現(xiàn)在印尼、越南均發(fā)現(xiàn)有維吾爾族恐怖分子，他們試圖在東南亞國家接受恐怖主義訓練。同時，哈薩克斯坦等國擔心新疆恐怖主義分子的外溢，因而嚴格限制簽證[7]，而這也將不可避免的影響 “一帶一路” 建設過程中的兩國經(jīng)貿(mào)往來與人員交流。

四、國際法及宗教視野下的恐怖主義風險應對路徑

為了維護國際社會的共同利益和“一帶一路”建設安全，國際社會各國紛紛將反恐怖列入安全計劃的議事日程。需強調(diào)的是，在我國主導的國際反恐怖行動，不能單純依靠武力, 以暴制暴, 必須遵循國際法準則，通過合法的途徑和平解決。相反,對恐怖主義的報復性的武力打擊, 或許會招致更嚴重的恐怖回擊。

(一)完善反恐的區(qū)域及雙邊立法，創(chuàng)建“反恐共同體”

從法律機制來看，由于國際政治因素變化及各國法律基礎的差異，國際社會長期對恐怖組織的認定無法取得徹底一致，基于不同的政治傾向及國際利益考慮，特別是對于有關民族解放活動的態(tài)度，各國也相差甚遠，一國所認為的恐怖主義行徑，則被另外一國看成為最求自由解放的行為。因此各成員國對恐怖主義的定義必然是自我論證、先驗的。而完善我國與“一帶一路”沿線國的雙邊及多邊協(xié)議和條約，本質(zhì)上有助于消除各自因法制的差異對恐怖主義認定造成的沖突狀態(tài)。從目前來看，上合組織的成員國均已經(jīng)加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，并且在上世紀90年代，中國與俄、蒙、吉、哈、塔、烏、土、越等國分別簽署了雙邊刑事司法協(xié)助條約，此外還需更完善的規(guī)范針對跨國追捕及遣返規(guī)定的技術(shù)合作問題[8]。

(二)建立反恐情報共享機制，加強地區(qū)國際司法協(xié)作

情報是防御的前沿，在反恐的國際斗爭中，及時而準確的情報至關重要，在尊重各國主權(quán)平等的基礎上加強與“一帶一路”沿線國家的反恐合作，有效利用其他國家的反恐信息和情報資源，已成為世界許多地區(qū)有效開展反恐戰(zhàn)略的有機組成部分。交換各國主要反恐部門情報，實現(xiàn)反恐情報資源最大化共享，是遏制恐怖主義的有效方法之一。我國在《反恐法》中首次明確反恐機構(gòu)的主要職責，強調(diào)通過各種渠道和手段，收集和分析有關恐怖主義組織人員資金來源以及動向。強化警務司法合作，加強反恐機構(gòu)的協(xié)調(diào)，使沿線國的反恐步調(diào)趨于一致。

(三)協(xié)調(diào)地區(qū)宗教文化沖突，建設文明對話機制

美國學者著名國際政治學家塞繆爾·亨廷頓認為:文明的沖突是對世界和平的最大威脅來, 而建立在文明之上的國際秩序是防止世界大戰(zhàn)的最可靠的保障。恐怖主義與極端宗教主義相聯(lián)系絕非偶然。觀察近幾年發(fā)生在世界各地的恐怖犯罪活動,均是具有不同的宗教信仰和價值觀的文明之間的沖突。如果弱勢文明群體持續(xù)受到優(yōu)勢文明國家或地區(qū)的漠視或壓制，那么恐怖襲擊就難以根治，恐怖犯罪與反恐斗爭就還將繼續(xù)存在[9]。從地理上看，中國的“一帶一路”沿線國家多處于“世界動蕩之弧”，民族宗教矛盾復雜。在巴基斯坦有信德人、旁遮普人的矛盾，在斯里蘭卡有泰米爾人與主義名族僧伽人的矛盾，宗教問題與恐怖主義摻雜一起，常常對中國在當?shù)仨椖康慕ㄔO造成干擾。因此我國需尊重文化與宗教的多元性，引導相關宗教人士與地區(qū)項目建設相適應，充分調(diào)動沿線國發(fā)揮宗教的積極和正面功能，開拓宗教平等對話，處理好與領國宗教和信眾關系、人文交流及正常交往機制，對“一帶一路”戰(zhàn)略建設有至關重要的意義[10]。

“一帶一路”建設致力于建立更為公正合理的國際政治經(jīng)新秩序，推進各線國更好的經(jīng)濟發(fā)展及生活的改善，可從根源上鏟除滋生恐怖主義的土壤。習近平主席在外出訪問時多次提到“中國歡迎搭便車”，“中國愿意提供力所能及的幫助”。我國在立足自身國家安全，同時積極參與全球恐怖主義治理，可樹立負責任的大國形象，這對于中國提升中國的國際話語權(quán)、創(chuàng)造外交新局面、塑造中國和平發(fā)展的國際形象有重大意義。

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[責任編輯:鄭 男]

2016-08-12

吳丹(1992-)，女，江蘇常州人，2015級國際法學專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2016)06-0111-03