基層檢察院羈押必要性審查工作機制研究
——以C市人民檢察院“四位一體”實踐為例

陶敬軍,王瑞劍

(1.慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

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基層檢察院羈押必要性審查工作機制研究
——以C市人民檢察院“四位一體”實踐為例

陶敬軍,王瑞劍

(1.慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

我國羈押必要性審查制度確立已逾三年多，在這幾年的司法實踐中，暴露出了許多問題。羈押必要性審查制度本身的不明確性及相應配套機制的不完善是產生這些問題的根本原因。各地基層人民檢察院對于該機制的具體實施進行了廣泛的探索，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查工作機制有其優勢，在很大程度上提高了C市羈押必要性審查案件的數量與質量，適宜在基層羈押必要性審查工作中推廣。

羈押必要性審查；四位一體；工作機制

隨著我國社會經濟的發展以及社會矛盾的凸顯，刑事犯罪率日益攀升，為解決這一問題，2012年我國《刑事訴訟法》修改中首次確立羈押必要性審查制度。該制度確立至今已逾數年，在此期間，《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(以下簡稱《規則》)第617條對羈押必要性審查制度也進行了細化規定，最高人民檢察院也相應出臺了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定(試行)》(以下簡稱《規定》)。各地檢察機關對羈押必要性審查工作機制以及實施方案進行了廣泛的探索，取得了一定成績①例如：江蘇省蘇州市檢察機關專門研發了羈押必要性評估軟件，山東省東營市河口區檢察機關給取保候審人員佩戴智能監控手表，這些都是在基層羈押必要性審查工作中比較有代表性的創新做法。。然而在長期的司法實踐中，同樣暴露出了許多問題，主要體現在以下幾個方面：一是羈押必要性審查制度及各地檢察機關工作機制不完善，《刑事訴訟法》對于羈押必要性審查制度的規定過于簡單，《規定》中對于司法實踐中暴露的某些具體問題未加以規定；二是各地羈押必要性審查工作發展不平衡，以省級為單位來計算，各省刑事執行檢察部門羈押必要性案件量存在極大差異；三是案件成案率低、辦案質量差。自2013年全國檢察機關刑事執行檢察部門辦理羈押必要性審查案件數量占當年逮捕數量的比例均為2.4%左右，整體比例偏低[1]。筆者認為，造成上述問題的根源，仍在于羈押必要性審查制度及相應配套機制。

一、羈押必要性審查實踐問題的原因分析

當前基層羈押必要性審查工作暴露出了許多典型的問題，其中以實際執行效果差，審查辦案數量少，建議被采納率低，辦案質量差等問題最為突出。以C市人民檢察院為例，2012年至2015年期間，該院分別批準逮捕2 750人、2 235人、2 161人、1 831人，經羈押必要性審查提出建議36件36人，釋放或變更強制措施只有20件20人，其中2014年為11人，2015年為9人，2012年和2013年無一人經審查被釋放或變更強制措施。以上問題主要有以下幾個原因：

(一)羈押必要性審查積極性不高

《規定》第三條以刑事執行檢察部門為主，偵查監督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術等部門予以配合的方式對羈押必要性審查工作之主體進行了規定。而在基層人民檢察院公訴、偵監部門案多人少的普遍性問題下②以C市人民檢察院為例，C市人民檢察院偵監、公訴部門其年人均辦案量在150件以上。，兩部門辦理羈押必要性審查案件積極性不高。加之司法實踐中對案件質量、程序規范化要求的逐年提高，偵監、公訴部門工作人員長期處于高負荷運轉狀態，把主要精力都放在了追求案件質量和辦結案件之上，不到非改變強制措施不可的程度，偵監、公訴部門一般不會主動啟動羈押必要性審查，這無形中造成了案件線索的流失。

(二)刑事執行檢察部門有心無力

歷年來，由于辦案需求等原因的導向，使得檢察人才尤其是一線辦案人員配置向公訴、偵監、自偵等部門傾斜，造成監所檢察部門人員少、辦案經驗欠缺、年齡結構不合理等狀況，加之以往監所部門的工作重心主要放在維護監管場所穩定等方面，案件信息獲取上與辦案部門的不對稱、缺乏對具體案情的了解，使得監所部門不能及時發現羈押必要性審查案件線索，對于該項工作可以說是“有心無力”。

近年來，隨著我國法治建設的發展，監所檢察部門承擔的職責發生了重要變化[2]，刑事執行檢察部門這一新概念得以引入，但在部門職能發生改變之時，主要以人員調整為手段的改革未以深入，使得“監所時代”的諸多問題仍然突出。

(三)刑事執行檢察部門與其他部門無統一審查標準

雖然《規則》從刑事執行檢察監督的角度對《刑事訴訟法》第九十三條作了進一步細化說明，對實務的具體問題未加以規定。而由于個案差異，加之偵監、公訴、偵查與刑事執行檢察部門所處的角度不同，考慮案件側重點存在不同，使得各部門對羈押必要性審查標準的認識存在明顯區別。因此，《規定》雖對應當和可以提出釋放或者變更強制措施建議的情況進行了明確，但司法實踐中在刑事執行檢察部門提出變更強制措施建議后，各部門對是否繼續羈押認定卻存在極大爭議。加之《規定》對于公安機關、人民法院無法律約束力，也往往使得刑事執行檢察部門根據《規定》作出的無羈押必要性審查意見與公安機關、人民法院意見相左。

(四)訴訟保障措施執行能力不足

當前的司法實踐中，基層訴訟保障措施執行強制力較為低下，使得辦案部門不愿意變更強制措施。主要有以下幾個原因：第一，當前，隨著犯罪手段的日益隱蔽，跨地域甚至是夸境案件數量逐年上升，公安機關偵破刑事案件的難度不斷加大；第二，由于公安機關的行政等其他屬性，維穩等其他職責耗費了公安機關大量警力，使得公安機關不能將所有精力集中在刑事案件偵破之上，從而導致公安機關對監視居住和取保候審強制措施的執行力度不足；第三，司法實踐中，公安機關處理之案件，對于犯罪嫌疑人更改強制措施后，往往是保證金、保證人和犯罪嫌疑人的自覺性在發揮約束作用，監管上的缺失使得犯罪嫌疑人翻供、串供和出逃的情況時有發生，案件的穩定性和訴訟程序正常進行存在很大風險。

分析以上四點原因，筆者認為，拋開司法人員素質不言，提升羈押必要性審查案件的數量與質量，應從案件辦理的邏輯順序，對羈押必要性審查的線索、風險及改變強制措施后的人員監管等各角度綜合考慮，形成科學、合理的工作機制，這一點，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機制規定較為科學、合理。

二、C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機制分析

為全面提升羈押必要性審查辦案質效，C市人民檢察院以《規定》出臺為契機，積極探索體制、機制創新，著力構建“四位一體”羈押必要性審查機制。自2015年1月1日至2016年6月1日，共辦理羈押必要性審查案件23件23人，變更強制措施被采納率達100%，辦理案件總數超過之前四年總和，機制運行成效顯著。

(一)何為“四位一體”羈押必要性審查機制

“四位一體”羈押必要性審查機制，是在司法實踐中，長期進行經驗總結及探索之產物，主要體現在以下幾個方面：

1.完善線索移送機制。C市人民檢察院制定出臺了《C市羈押必要性審查實施細則(試行)》(以下簡稱《細則》)，規范案件線索移送及歸口管理。該細則要求該院偵監部門對未作出賠償、未獲得被害人諒解的故意傷害(輕傷)案件、交通肇事案件、依法可以進行刑事和解案件的犯罪嫌疑人以及患嚴重疾病的犯罪嫌疑人批準逮捕后，應將相關情況及時通知刑事執行檢察部門，由刑事執行檢察部門跟蹤犯罪嫌疑人賠償情況、被害人諒解和被羈押人員身體狀況，確定是否立案進行羈押必要性審查。

2.建立風險調查機制。《細則》規定，該院刑事執行檢察部門應通過談話、走訪、調閱案卷材料，調查核實被審查人員信息，審查犯罪嫌疑人解除羈押后可能對社會存在的危害性。對于疑難、重大、復雜及有重大社會影響的案件舉行聽證程序，通過全面聽取辦案人員、管教民警、偵監部門、被害方及與案件無利害關系的人大代表的意見，全面評估被審查人員的社會危害性。

3．確立風險量化評估機制。《細則》要求對被審查犯罪嫌疑人、被告人的涉案情況、個人基本情況、社會危險性三方面涉及的25個項目進行量化評估。對具有法定從重、從輕、減輕、酌定從輕情節設置加減分項目，進行綜合評分確定風險等級。綜合評分在15分以下，做無羈押必要處理；在15分至20分之間，經科室討論、領導審批后確定是否有羈押必要；在20分以上，做有繼續羈押必要處理。

4．實行后續銜接跟蹤機制。《細則》強化了刑事執行檢察部門與被審查犯罪嫌疑人、被告人所在社區、基層檢察室的聯系配合。定期通報強制措施執行情況，有針對性地加強對變更強制措施后犯罪嫌疑人、被告人監管情況的跟蹤監督，保證監管到位、訴訟到案。法院判決后，將判決前給犯罪嫌疑人、被告人建立的監管檔案，及時轉入執行監督檔案，實現與社區矯正監管的無縫對接。

(二)C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機制的優勢分析

C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機制對于《刑事訴訟法》規定的羈押必要性審查制度的基層實務適用存在明顯之優勢，主要體現在以下幾點。

1．線索移送機制有利于拓寬審查線索的來源渠道。《細則》明確羈押必要性審查案件統一歸口刑事執行檢察部門以后，審查線索的來源是刑事執行檢察部門首要解決的問題。C市人民檢察院通過建立偵監部門捕后通報備案制度和看守所協調機制，不僅大大擴充了審查線索的來源，同時刑事執行檢察部門可以提前了解案件情況，以便有針對性的開展工作，加之該類線索主要由偵監部門和看守所提供，可靠性較高，所以變更強制措施建議被采納率也得以顯著提高。

2．風險調查機制有利于統一審查標準認識。查閱案卷材料、走訪、談話，特別是舉行聽證會的過程，實際上也是溝通、了解的過程。在這個過程中，法院、公安機關、偵監、公訴等部門(單位)對于被審查人是否有繼續羈押的必要性都會各自發表意見，有利于消除彼此之間的意見分歧，形成統一認識，變更強制措施建議被采納的成功率也會比較高。到目前為止，C市人民檢察院羈押必要性審查變更強制措施建議被采納率為100%。同時，該機制的長期運作，可以在各部門(單位)之間逐步形成同類案件羈押必要性審查共識或標準，有利于羈押必要性審查工作的良性發展。

3．風險量化評估機制有利于提高審查效率，保證審查公正性。由于該項制度采用了規范化表格加減分設計，不僅評估項目一目了然、操作簡單，而且對于經綜合評估在15分以下和20分以上的審查案件，即可判斷是否有繼續羈押的必要性，這樣可以縮審批流程，大大減少承辦人員的工作量。對于經評估得分在15分至20分的案件，要經過科室討論、領導審批來確定是否有繼續羈押的必要性，既有效保證了審查質量又切實維護了在押犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。該機制的實施，既保證了審查質量，又有效的提高了審查效率，大大緩解了刑事執行檢察部門案多人少矛盾。同時，由于評估項目和分值明確，既可以有效避免承辦人員出于“保守”不愿意提出變更強制措施意見，損害在押犯罪嫌疑人、被告人權利，又可以最大限度防范審查過程中出現“金錢案”“關系案”“人情案”，保證了羈押必要性審查的公正性。

4．后續銜接跟蹤機制有利于訴訟程序的正常進行。由于監視居住和取保候審執行強制力不高，為了預防翻供、串供和犯罪嫌疑人、被告人出逃等影響訴訟正常進行的情況發生，在現有法律制度之下，該機制最大限度調動了各方積極性，充分發揮各自優勢，讓被變更強制措施犯罪嫌疑人、被告人感覺到時時處于監督之中，打消其僥幸心理，有效保障了訴訟程序的順利進行。C市人民檢察院院經羈押必要性審查變更強制措施的案件，未出現一起訴訟程序中斷的情況，有效的維護了法律的嚴肅性。

(三)“四位一體”羈押必要性審查機制在執行過程中存在的問題

1．流動人口變更強制措施率低。C市作為東南沿海經濟發達縣級市，流動人口較多，占總人口的比例較大，外來人員犯罪比例一直居高不下，且外來人口犯罪主要涉及以小額盜竊為主輕型犯罪。但根據近幾年的取保候審與監視居住情況來看，全市取保候審人員中外來人員取保候審占比較小。刑事執行檢察部門在羈押必要性審查過程中發現，經綜合評估發現部分外來犯罪嫌疑人、被告人基本符合取保候審、監視居住條件，但在后續的聽證程序中，辦案機關(部門)由于考慮到犯罪嫌疑人、被告人系流動人口，訴訟風險大，不愿意為犯罪嫌疑人、被告人變更強制措施。

2．羈押必要性審查申請率低。根據C市人民檢察院實際辦理羈押必要性審查案件來看，案件的來源主要是以自行發現及辦案機關(單位)移送居多，23件案件中以申請啟動的僅有2件，且該兩件均為犯罪嫌疑人、被告人家屬申請，在押人員無一人提出變更強制措施申請，反映出在押人員對該項權利的了解或重視程度欠缺，檢察機關對其權利義務告知不夠充分，特別是平時申請羈押必要性審查權利的內容告知過于概括。

3．辦案人員不足，辦案效率低下。雖然根據“四位一體”羈押必要性審查工作機制，刑事執行檢察部門已與該院偵監、公訴部門建立案件信息共享機制，但是與公安機關、法院還缺乏有效溝通機制，特別是在批捕后移送審查起訴前這一階段及案件移送法院后的階段，案件信息難以獲取，直接影響羈押必要性審查的開展。

三、“四位一體”羈押必要性審查工作機制的基層適用

(一)“四位一體”羈押必要性審查工作機制基層普遍適用之可能性

首先，“四位一體”羈押必要性審查工作機制以《規定》為制定前提，完全符合《規定》的立法精神，各地區在適用該工作機制之時不必考慮是否與《規定》要求沖突。

其次，“四位一體”羈押必要性審查工作機制以羈押必要性審查案件的一般辦理順序，歸納出線索移送、風險評估、風險量化、后續監督四個步驟，對審查工作方式加以具體規定，尤其是在量化風險上，以表格記分形式量化改變強制措施風險，大大提高了該機制對于司法實踐的適格程度。

再次，隨著我國司法改革的深入，人民檢察院職能部門日趨整合，各地人民檢察院在各科室人員結構配置等要素上呈現整體上的統一，各地刑事執行檢察部門人員配置也得以完善，給“四位一體”羈押必要性審查工作機制在各地區適用形成了適宜的制度基礎與人才基礎。

(二)“四位一體”羈押必要性審查工作機制基層適用的確立方式

將“四位一體”羈押必要性審查工作機制推廣基層適用過程中，何級別的人民檢察院來規定該審查工作機制的適用是我們需要討論的問題，筆者認為，可以借鑒小額訴訟程序的立法模式，將制度與具體實施細則的制定主體分離，由高級人民檢察院規定機制的適用，由中級人民檢察院制定機制適用的具體細則。

首先，高級人民檢察院作為制定工作機制的主體，有效地保障了機制本身的權威屬性，使該制度不會空置于文件之中，有利于發揮其機制效力；其次，各中級人民檢察院應按照高院部署，制定適合本區域情況的具體實施細則，最大程度提升該機制在基層的運轉活力，保障犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權利。

完善的羈押必要性審查制度離不開合理的工作機制，對此各地人民檢察院廣泛的探索中涌現了很多優秀做法，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查工作機制以科學、合理的方式提高了羈押必要性審查工作的效率與質量。管中窺豹，我國刑訴法體系的完善，應立足于司法實踐，適時參考各地區優秀司法實踐經驗，對各地區的可推廣之經驗進行制度調整與完善，進行相應推廣。

[1]袁其國.人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規定(試行)解讀[J].人民檢察,2016,(5).

[2]徐盈雁.刑事執行檢察的“前世今生”[N].檢察日報,2015-01-30.

[責任編輯:陳 晨]

2016-09-12

陶敬軍(1981-)，男，浙江慈溪人，檢察官；王瑞劍(1994-)，男，浙江蒼南人，2016級訴訟法研究生。

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1008-7966(2016)06-0118-03