深化改革背景下的檢察管理法治化形態初探

舒曉輝

(湖北省人民檢察院,武漢 470000)

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深化改革背景下的檢察管理法治化形態初探

舒曉輝

(湖北省人民檢察院,武漢 470000)

司法體制改革如火如荼，方興未艾。中國檢察制度在運轉了幾十年的司法體制中，行政化烙印處處可見。本輪司法體制改革的目的和重點之一就是“去行政化”。實現檢察管理的法治化形態是改革的應有之義。檢察官法治化形態，簡而言之就是一切檢察管理行為依法而為。要從多年來的行政化禁錮中走出不是易事，既有法律缺位的因素，也有更多體制上、機制上的制約。立足于此，嘗試研究提出實現檢察管理實現法治化形態的路徑，即建立“三個機制、一個體系”：建立責權利相統一的檢察人員管理機制、檢察官主導辦案的業務管理機制、體現檢察官職業特點的職業保障機制，完善、統一檢察管理的法律規范。以期通過研究為我國檢察制度改革方向、檢察管理改革途徑提供些許參考。

檢察管理；檢察官；法治化形態；改革

在推進法治中國建設，深化司法體制改革的背景下，檢察機關理應走在最前沿，推動檢察工作的科學發展。有效的檢察管理是檢察工作科學發展的重要內容和保障，檢察機關在新一輪司法體制改革中應把握改革機遇，實現檢察管理行政化形態向治化形態的轉型。

一、檢察管理法治化形態的內涵

事物在一定條件下的表現形式，被稱為形態[1]。管理形態是管理者在組織體系中對管理理念、管理依據、管理手段、管理方式、管理策略、管理控制、管理規范等一系列認識和實踐活動的表現形式。由于目前管理學上并沒有管理形態的具體劃分標準，一些學者從各自研究領域出發，根據不同標準對管理形態做出了一定分類。有的將管理形態分為物本管理、人本管理和心本管理等三種模式；有的將管理形態分為粗放管理、經驗管理、科學管理、精細管理等四種形態等形態。檢察管理是運用計劃、組織、指揮、協調和控制等功能, 以求最大限度地發揮法律監督作用的一種國家活動,是檢察業務管理、人事管理、行政管理的總稱[2]。每個國家在不同時期其檢察管理的形態不一。新中國成立以來，我國檢察機關經歷了從無到有、從司法與行政“合一”到司法機關獨立的逐步發展過程[3]。根據我國的檢察制度的發展歷程，我們認為我國檢察管理形態可分為軍事化形態、行政化形態、法治化形態。檢察管理的軍事化形態是指一切檢察管理行為依軍事化命令而為，這是新中國成立初期為了鞏固政權而進行的檢察管理的主要表現形式；檢察管理的行政化形態是指一切檢察管理行為依行政而定。檢察管理的法治化形態是指一切檢察管理行為依法而為，包含依法管理與合理創新的有機統一、權力制約與權利保障的有機統一、有效管理與優質服務的有機統一、各司其職與相互銜接的有機統一、程序正當與高效便捷的有機統一[4]。同一個時期，由于受經濟、社會等因素影響，檢察管理的形態并不是單一的。改革開放以來，司法在社會生活中的地位和作用日益突出，我國社會治理模式也逐漸從人治走向法治社會。當前，我國檢察管理正處在行政化形態向法治化形態過渡時期。

二、檢察管理法治化形態的基本要件

本質屬性決定表現形式。我們判斷一種管理形態，不僅要看管理行為的表現形式，更要依據其本質屬性。檢察管理法治化形態的本質屬性就是法治，一切管理行為依法而為，管理依法而治。檢察管理法治化形態的基本要件主要包括形式要件、目的要件和實質要件。要實現檢察管理的法治化形態就必須滿足這三個要件。

(一)形式要件

實現檢察管理法治化形態的前提是檢察管理有法可依。檢察管理既有管理的一般性內容，又涵括檢察工作的特殊性內容。檢察管理法治化的形式要件主要包括檢察管理所依據的法律必須體系完備、程序明確。法律體系完備、程序明確，應當至少包含四層含義：法律范圍的廣泛性、結構的一致性、權力的制約性、程序的公正性、規則的明確性。對檢察管理中的管理主體、管理對象、適用范圍、管理方式以及機構、編制、人員、業務、后勤等方面都應有著體系完備、程序明確的法律規定。

(二)實質要件

檢察管理法治化形態的實質要件是指檢察管理中的責、權、利應相一致。這個要件是任何管理體系中所應必須具備的，在檢察管理體系中同樣適用。檢察管理中的職責應當是指不同級別的檢察機關、不同等級的檢察官、不同類型的檢察人員其所承擔的工作責任、所行使的權利、所享有的利益應當對稱、勻和，三者相互制約、相互耦合。

(三)目的要件

檢察管理法治化形態的目的要件是指一切檢察管理的行為和規范應充分體現檢察官在司法辦案中的主體地位。檢察官在檢察工作中無疑起到主導作用，即便是在實行檢察人員分類管理之后，檢察官依然是檢察人員中所占比例最大的群體，履行著主要檢察職能。檢察管理的目的從根本上說就是體現和保障檢察官司法辦案的主體地位，充分履行法律監督職能。

三、實現檢察管理法治化形態的意義

檢察管理法治化形態不僅關系到檢察機關內部管理成效、檢察工作的科學發展，更關系到法治中國目標的實現。

(一)實現檢察管理法治化形態是依法治國的內在要求

十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標。檢察機關作為法律監督部門，是推動依法治國目標任務的重要力量。一方面檢察機關依法獨立行使檢察權是推進依法治國的重要保障，另一方面檢察管理的法治化本身就是建設中國特設社會主義法治體系的組成部分。作為司法機關，檢察管理如果尚不能實現法治化，在推進依法治國的過程中，就難免會受到質疑，甚至否定，尤其在今天法治中國的背景下。

(二)實現檢察管理法治化形態是檢察工作科學發展的客觀需求

檢察工作的科學發展要求建立與檢察活動的特點及規律相匹配的管理機制, 不能將行政管理模式直接用于檢察活動中, 檢察活動的司法屬性要求按照司法的內在規律構建符合檢察活動實際需要的檢察管理機制[5]。實現檢察管理法治化形態就是要將檢察管理作為一個獨立的系統，改革和完善檢察管理模式，在依法管理的前提下，逐漸淡化檢察管理的中行政化和地方化，建立完善與檢察管理活動特點和規律相適應的管理體制和機制。

(三)實現檢察管理法治化形態是提高檢察公信力的迫切需要

檢察公信力是判斷檢察權是否正確有效履行，社會公眾是否信服檢察機關執法辦案活動，檢察機關是否接地氣的一個關鍵性指標。一個司法機關如果在其內部管理上“唯首長是瞻”，不依法從事司法活動，不依照法律程序管理辦案行為，人民群眾的法治需求就無法得到滿足，社會公眾也無法信服。檢察權作為司法權的一種，實現檢察業務、人員等法治化管理是檢察權依法正確行使的前提條件。檢察機關在強化法律監督的同時，必須要強化自身的監督，依照法律的規定進行案件辦理、業務管理、隊伍建設等一系列的檢察活動，才能真正提高檢察機關的公信力。

四、當前實現檢察管理法治化形態的阻卻因素

黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來，依法治國基本方略正在全面推進，新一輪的司法管理體制和司法權力運行機制改革在全國司法系統已正式拉開了序幕。但如前所述，我國檢察管理正處于行政化形態向法治化形態轉變的過渡時期，實現檢察管理法治化形態還存在一些阻卻因素。

(一)涉及檢察管理法律法規混亂不一

1.目前涉及檢察管理的法律規定范圍很廣，缺乏專門性規定

涉及檢察管理的法律,既包括《中華人民共和國憲法》，也包括刑法、民法、行政法和三大訴訟法，以及《中華人民共和國公務員》和《中華人民共和國檢察官法》。對以上所述法律沒有規定的一些具體管理制度上，如在檢察業務管理上主要涉及《人民檢察院刑事訴訟規則》、《人民檢察院民事訴訟規則》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》等一些法律法規；在檢察人員和財物管理上主要涉及《中華人民共和國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《民族區域自治法》等以及最高人員法院、檢察院與有關部委共同出臺的具體規定。

2.這些不同位階的法律法規在某些規定上還存在沖突和缺位

在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中，三大訴訟法賦予檢察機關的職能，僅體現了刑訴法的部分內容，民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關的職能在組織法中完全沒有體現，缺乏對修改后的訴訟法賦予新職能的匹配性。又如雖然檢察官法規定了“檢察官的工資制度和工資標準，根據檢察工作特點，由國家規定”。但由于相關具體法規的缺位，檢察官專業職務序列并沒有真正建立，其管理依然基本等同于普通公務員，級別晉升、工資標準也基本是按照行政級別進行管理。同時，對檢察官以外的檢察人員如何管理還缺乏具體的操作細則。涉及檢察管理法律法規混亂不一，導致檢察管理在某些方面無法可依、有法難依。

(二)檢察系統管理地方化

1.檢察機關人員機構編制管理受地方制約

檢察機關的編制機構，檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察院員的任免以及人員招錄、考核、提拔、獎勵、任免等由地方編制部門、地方人大以及組織部門等確定和組織實施。

2.檢察機關的經費基本由地方黨委、政府保障

檢察機關的財政預算要由地方財政部門審核后報經地方人大會議通過。檢察機關的辦公場所建設、辦公經費以及工資、福利,乃至其他的一切關系到檢察官切身利益的諸如子女入學、醫療保障都取決于當地政府及相關行政部門。可以說地方黨委、政府決定了檢察機關的物質保障。

3.檢察機關需要處理大量的地方政務信息，參與地方行政工作

檢察機關每天都要收到大量來自當地黨委、政府發來的各種類型的公文,需要設立專門的機構和人員來處理政務信息。同時，很多檢察院還被要求每年要派員參加地方黨委、政府組織的拆遷辦、維穩辦等具體行政工作。當然，檢察機關為地方經濟社會發展服務是本職所在，但在一些影響獨立辦案的方面受地方制約過大，其在探索檢察管理、職責履行上難免會出現偏差。

(三)業務管理模式行政化

1.機構設置上司法與行政不分

現行檢察機關內設機構，無論是業務部門還是綜合部門的名稱一般為廳、局、處、科等，負責人對應為某長或某主任，行政級別和待遇都與行政機關相對應。尤其是在業務部門，檢察官既要辦理案件，又要處理大量的行政性事務。

2.辦案體制行政化

檢察機關實行層層審批、集體負責的辦理案件機制,與行政事務審批模式沒有太大區別，直接查辦案件的辦案人員做不了決定,而做決定的領導卻無暇審查，甚至根本不懂辦案, 無法體現執法的直接性和親歷性要求，影響了檢察官個體能動性的發揮,甚至還導致案件出現質量問題后互相推諉、無人負責。

3.檢察委員會議事決事規則行政化

檢察委員會是檢察機關辦案的一個決策機構，檢察委員會集體討論的意見往往會決定一些重大疑難復雜案件的處理。而在實際運行中，檢委會成員研究討論和決策事項時,往往以檢察長以及行政級別比較高的領導的意見為主,帶有濃厚的行政色彩。

4.按行政習慣分配案件、安排工作

檢察工作的注意力和著力點往往隨著行政工作的變化而變化,尤其是在辦案業務方面，還通過定指標、下任務的方式來抓工作。案件由誰辦理，怎么辦理，基本上都是領導說了算。甚至在檢察官已經被授予權力的情況下，仍然習慣早請示、晚匯報，事事請示領導決策。

(四)檢察官主體地位未充分體現

1.檢察官在執法辦案中主導地位沒有體現

在現行的行政化業務管理體制下，檢察官獨立執法辦案的主體地位幾乎沒有體現。一方面，檢察長、檢察委員會、檢察官之間的職責權限沒有明確劃分，案件辦理基本上都是由檢察長、副檢察長決定。檢察官聽命于比自己職位高的領導,自主性弱,依賴性強,久而久之,行政思維取代了法律思維, 依法自主辦案意識逐漸淡化。另一方面，在目前的案件辦理模式下，檢察官基本上都是既當檢察官，又當書記員，有時甚至還要充當司法警察的角色，無法讓檢察官集中精力專心辦案。

2.檢察官的晉升渠道沒有暢通

盡管檢察官法對檢察官等級進行了規定，中組部等有關部門也出臺了《檢察官職務序列設置暫行規定》等文件，但在實際運行中，檢察官等級的晉升，往往是該檢察官的行政級別晉升后，其檢察官的等級才隨之晉升。檢察官等級之間幾乎沒有什么差別，檢察官們期待的往往都是局長、處長、科長這些職級的獲得，而不是檢察官等級的晉升。檢察人員與其他公務員之間、檢察官與其他檢察人員之間的職務序列、晉升方式沒有進行區別，導致檢察官對本應看重的檢察官等級漠不關心。

3.檢察官的職業保障沒有到位

職業保障不到位最突出的體現就是缺乏專業的檢察官職務序列。比起檢察官等級，檢察官的薪酬待遇與其行政級別關系更大。此外，檢察官的身份保障和履職豁免制度還沒有完全建立，有待進一步完善。如我國檢察官的職務豁免主要體現在最高人民檢察院頒布的《檢察人員執法過錯責任追究條例》，但這一條例是最高人民檢察院出臺的內部工作規定，階位較低。

五、深化改革背景下檢察管理實現法治化形態的路徑分析

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“推進法治中國建設”，并對司法體制改革提出了明確要求。十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，勾畫出了新一輪司法體制改革的藍圖。改革是挑戰，也是機遇。檢察機關應切實把握新一輪司法體制改革機遇，革舊鼎新，實現檢察管理向法治化形態的過渡。

(一)建立責權利相統一的檢察人員管理機制

1.實行檢察官員額制

檢察官行使權力、承擔責任的前提是其具有承擔責任和正確行使權力的能力。由于多種原因，目前，檢察機關的檢察官中還存在很多不會辦案、不敢辦案、不愿辦案的“檢察官”。實行員額制就是要將這些“偽檢察官”逐步清除出檢察官隊伍，讓會辦案、敢辦案、愿辦案的檢察官成為名符其實的檢察官。檢察官的員額，應根綜合考慮當地經濟社會發展、區域位置、人口數量和案件數量等因素進行確定。

2.實行檢察人員分類管理

根據行使檢察權主體的不同,可對檢察人員按照檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、司法技術人員等五類人員的進行分類管理，分別建立專業的職務序列，每種職務序列人員原則上只能在各自類別中流轉。建立不同的職務序列，進行精細化、專業化分類，目的是把檢察辦案中的一些事務進行分類，劃歸不同職務序列的人員負責，各司其職，讓檢察官全身心投入辦案。上述五類人員之外的其他檢察人員列入司法行政人員,可參照普通公務員管理。

3.逐步推行人財物統一管理

分別成立國家司法委員會、省級司法委員會統一管理法院、檢察院人財物，減少地方黨委、政府對司法權的制約、干涉，實現司法權與行政權相分離，確保司法機關獨立行使司法權。這項改革牽涉面廣，難度大，可采集省級統一管理向中央統一管理逐步過渡。同時實行檢察官逐級遴選制度，鼓勵檢察官到基層一線鍛煉，確保檢察官的整體素質。

(二)建立檢察官主導辦案的業務管理機制

1.實行內設機構整合

完善檢察機關職能配置，統一規范內設機構設置。如湖北省檢察機關近幾年正在進行的基層院內部整合改革，撤銷原有機構，根據編制人數分別實行五、七、九部制①湖北省檢察機關自2009年就開始在部分基層院探索內部整合改革，對50人以下的基層院實行五部制，50至100人的基層院實行七部制，100人以上的基層院，實行九部制。，由分管檢察長或黨組成員兼任各部負責人，有效減少了中間層級，實行扁平化管理，成效明顯。同時，在實行內設機構整合的過程中，應注重突出檢察業務中心和檢察官主體地位。在機構設置和人員配置上向檢察業務部門、和辦案一線傾斜；設立“司法行政管理局”，行使檢察機關內部基本的司法行政管理職能,如從事政工、行政裝備、檔案管理等行政事務。條件成熟后，可設立秘書長，專門負責統管本院行政事務，在各部分別設立行政助理，專門負責各部行政事務，將檢察官從煩瑣的行政事務中解放出來，專司辦案職責。

2.建立檢察辦案責任體系

實行員額制后，可在最高人民檢察院近年來推行的主任檢察官辦案責任制試點基礎上，直接實行檢察官辦案責任制。明確劃分檢察長(副檢察長)、檢察委員會、檢察官之間的職責權限，檢察長(副檢察長)、檢察委員會、檢察官在各自的權限內承擔相應的責任。檢察官在檢察長授權范圍內，對一些非終局性事項、事務性工作，無需再請示上級領導，可自行決定履行職責。檢察官對案件辦理承擔主要辦案責任和終生責任。同時，在檢察官員額制基礎上，建立相應的辦案組織。明確辦案組織內部檢察官、檢察官助理、書記員、檢察技術人員和司法警察等人員之間的職責分工，在各自職責范圍內承擔相應責任。

(三)建立體現檢察官職業特點的職業保障機制

1.建立以專業等級為基礎的薪酬待遇保障機制

對檢察官、檢察官助理、書記員、檢察技術人員、司法警察等實行專業等級的幾類人員，按照“實行專業等級工資、適當拉開等級差距”的原則，實行工資待遇與專業等級掛扣而非與行政級別掛扣的薪酬體系。同時，在實行員額制和建立檢察辦案責任體系的基礎上，推行檢察人員與普通公務員之間的薪酬待遇差別化管理，適當提高檢察人員的工資待遇。

2.建立完善檢察官的身份保障機制

一是檢察官任免辭退條件和程序法定。通過立法對檢察官任免事由和辭退條件進行修改完善，嚴格條件，確保檢察官非因法定事由、非經法定程序不被免職、離崗，為檢察官依法履職提供制度保障。二是完善檢察官退休制度。一方面，明確無法定事由，非經本人申請，不得強制提前退休。另一方面，對長期從事以一線辦案的優秀檢察官，按照個人自愿申請和組織批準相結合原則，實行適當延遲退休，充分發揮優秀檢察官的價值。三是建立職務豁免制度。以法律的形式對豁免制度進行明確，確保檢察官是在依法行使職權，產生的錯誤、認識的偏差、造成的后果等非因本人的故意或重大過失，即可享受不承擔民事、刑事或懲戒的責任。

3.建立專業培訓機制

一是實行新任檢察官準入培訓,至少需要6個月的脫產學習。二是從業中檢察官的持續培訓,每年要參加一定期限的短期培訓。三是檢察官等級晉升必須經過規定課程的學習。

(四)建立完善、統一檢察管理的法律規范體系

如前所述，檢察管理實現法治化過渡，需要進行種種改革，改革就需要突破、創新，但檢察機關目前正在實行的各項改革嘗試以及將要進行的改革措施，都必然牽涉到相關的法律法規修改、完善。鑒于目前我國當前涉及檢察管理的法律法規繁雜，且缺乏統一性，建議由全國人大制定出臺專門的《檢察管理法》，對檢察管理的主體與對象、管理原則與方法、管理內容與程序等作出具體規定，為檢察管理法治化提供有效依據。當然，立法涉及方方面面，不可能一蹴而就。如果當前《檢察管理法》條件尚不成熟，可結合檢察機關正在實施和將要實施的各項改革，及時修改相關法律法規，為改革提供法律支持和依據。

法治孕育著正義之魂、人性之美、道德之善[6]。檢察管理法治化形態是建設法治中國的應有之義，只有沖破藩籬、勇于創新，方能實現。

[1]辭海編輯委員會.辭海(1979年版)縮印本[M].上海：上海辭書出版社,1980：813.

[2]王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2008：518.

[3]公王祥.建國之初的司法制度[J].江海學刊,2004,(4).

[4]徐漢明.社會管理法治化論綱[J].法學評論,2013,(6).

[5]向澤選.檢察工作的科學發展[J].國家檢察官學院學報,2009,(6).

[6]汪習根.法治中國的核心價值基礎[J].法制資訊,2014,(8).

[責任編輯:陳 晨]

2016-09-12

舒曉輝(1981-)，男，湖北黃岡人，檢察官，武漢大學法學院2015級法學理論博士研究生。

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1008-7966(2016)06-0121-04