構建法制化的新型職業(yè)農民認定管理制度

新型職業(yè)農民作為中國農民的一個特定群體，擔當我國保障國家糧食安全、保證農產品有效供給和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的歷史重任，大力培育新型職業(yè)農民已上升為國家戰(zhàn)略，教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”的新型職業(yè)農民培育制度正在逐步建立完善。我國戶籍制度改革已經啟動，市民、農民均為居民，對現(xiàn)行的三農制度體系將形成很大沖擊，許多在城鄉(xiāng)二元結構體制下構建的法律法規(guī)政策亟需修訂完善，針對新型職業(yè)農民的立法還是空白，加快建立包括認定管理在內的新型職業(yè)農民法律制度體系勢在必行。

一、新型職業(yè)農民亟需法律確認

行政確認是指行政機關和法定授權的組織依照法定權限和程序對有關法律事實進行甄別，通過確定、證明等方式決定管理相對人某種法律地位的行政行為。行政確認具有穩(wěn)定的法律關系，起到減少各種糾紛，保障社會安定秩序，保護公民、法人或其他組織合法權益等重要作用，適用范圍廣泛，其主要形式有：確定、認可、證明、登記、批準、鑒證、行政鑒定。按照行政確認的對象不同可分為對身份、能力（或資格）、事實、法律關系和權利歸屬的行政確認。對權利歸屬的行政確認主要有：不動產所有權的行政確認、不動產使用權的行政確認、經營權的行政確認、工業(yè)產權的行政確認。

行政確認能夠使當事人的法律地位和權利義務得以明確，不致因含糊不清而發(fā)生爭議。一旦發(fā)生糾紛，根據(jù)行政確認，能夠迅速辨明歸屬，明確雙方權利義務，進而依法公正地解決問題。對獲證新型職業(yè)農民進行教育培訓、生產補貼、基礎設施、金融保險、工商稅收、創(chuàng)業(yè)發(fā)展、社會保障等方面的政策扶持，戶籍制度改革后，如果不加以區(qū)別地扶持，原承包土地農民可以享受，市民流轉承包土地也可以享受，就有可能助長別有用心者套取國家資金，個別人拿到補貼就進城買房不種地等消極現(xiàn)象的發(fā)生，農業(yè)補貼政策不僅起不到穩(wěn)定促進農業(yè)生產的作用，還會造成國家資金的大量浪費，不利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不利于推進適度規(guī)模經營發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)。

目前，對于開展新型職業(yè)農民認定管理工作仍有不同聲音，諸如認為這是將簡單問題復雜化、與國務院“簡政放權”的宗旨相悖等觀點，這些觀點主要是模糊了行政確認和行政許可的界限，將通過認定來區(qū)分新型職業(yè)農民與傳統(tǒng)農民的這一行政確認行為，誤解為“只有獲得新型職業(yè)農民資格證才能種地”的行政許可行為，忽視了新型職業(yè)農民在發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和確保國家糧食安全、保障農產品有效供給、建設新農村等方面的重要作用。

二、新型職業(yè)農民認定與國家職業(yè)資格的聯(lián)系與區(qū)別

根據(jù)《勞動法》和《職業(yè)教育法》的有關規(guī)定，對從事技術復雜、通用性廣，涉及國家財產、人民生命安全和消費者利益的職業(yè)（工種）的勞動者，只要從事國家規(guī)定的技術工種（職業(yè)）工作，必須取得相應的職業(yè)資格證書，方可就業(yè)上崗。職業(yè)資格是對從事某一職業(yè)所必備的學識、技術和能力的基本要求，包括從業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格。從業(yè)資格是指從事某一專業(yè)（工種）學識、技術和能力的起點標準，需要通過學歷認定或考試取得；執(zhí)業(yè)資格是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關系公共利益的專業(yè)（工種）實行準入控制，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)（工種）學識、技術和能力的必備標準，需要通過考試取得。職業(yè)資格分別由國務院勞動、人事行政部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業(yè)技能鑒定等方式進行評價，對合格者授予國家職業(yè)資格證書，是求職、任職、獨立開業(yè)和單位錄用的主要依據(jù)。

國家職業(yè)資格分為五個等級：初級技能（五級），中級技能（四級），高級技能（三級），技師（二級），高級技師（一級）；專業(yè)技術人員職業(yè)資格即職稱則分為初級職稱（員級，助理級）、中級職稱、高級職稱（副高級，正高級）。專業(yè)技術資格由人力資源和社會保障部人事考試中心主管，職業(yè)技能鑒定考試由人力資源和社會保障部職業(yè)技能鑒定中心主管。職業(yè)技能鑒定是基于職業(yè)技能水平的考核活動，由考試考核機構對勞動者從事某種職業(yè)所應掌握的技術理論知識和實際操作能力做出客觀的測量和評價，一般分為操作人員、生產人員、商業(yè)服務人員、技術和其他人員鑒定四種類型。職業(yè)技能鑒定對技術化、專業(yè)精細化要求很高，如動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、沼氣生產工等列入農牧生產人員職業(yè)技能鑒定目錄。

由于農業(yè)生產過程是一次植物（動物）生長（成長）過程，尚有大量的農業(yè)生產人員難以列入目錄，即使能列入目錄，技術規(guī)范和標準也難以統(tǒng)一，考核方式和周期也是難題，如水稻生產，茬口安排：冬閑（歇）田、油菜收割后插秧、小麥收割后插秧、紫云英等綠肥翻耕后插秧等，種植方式分為：單季、雙季稻，畜力整地、大中小型機械整地、水稻旱田直播、水稻水田直播、自育秧移栽、工廠育秧移栽、水田拋秧、人工栽秧、機插秧，不同區(qū)域、不同品種的水稻育秧栽插時間、行距株距株數(shù)、田間管理、施肥和病蟲害防治方式方法、生產周期等等均不一樣，生產技術差別更大，其他農業(yè)生產大都如此，顯然通過技能鑒定很難做到，即使獲得農業(yè)相關職業(yè)技能鑒定（如動植物檢疫檢驗員）的人員也并非都從事具體的農業(yè)生產。

可以說，新型職業(yè)農民通過認定獲得的資格同時包含了從業(yè)資格、執(zhí)業(yè)資格和專業(yè)技術資格的屬性，與我國現(xiàn)行的職業(yè)資格既有共性，也有明顯的區(qū)別。共性是持證者從事某一職業(yè)所必備的學識、技術和能力水平；差異主要表現(xiàn)在：最根本的是在占用生產資源方式上，職業(yè)資格獲得時不需要占用任何生產資源，獲證后僅需要具備工作條件但不一定需要占用生產資源（如操作工、文秘等）；新型職業(yè)農民認定時必須占用一定的農業(yè)生產資源（如承包流轉土地、豬舍雞棚等）和必要的資金投入。此外，新型職業(yè)農民資格沒有終身制；不僅需要一定的文化知識和技能水平，更重要的是需要適度規(guī)模經營的農業(yè)生產發(fā)展能力；不僅是當事人綜合素質的證明，還是落實支持扶持政策的憑證；雖有等級劃分但不實行層級遞增，可以對照標準直接認定；通過年度審核實行動態(tài)管理，能上能下等等。當然，職業(yè)資格證書應當是新型職業(yè)農民認定的有效憑證之一，兩種證書性質不同，可以并行不悖，分別調整不同領域的法律關系。

在新型職業(yè)農民資格確認方面，容易混淆“認定”與“認證”的概念?！罢J證”需要國家標準化委員會制定認證標準并許可；“認定”是行政確認行為，新型職業(yè)農民的認定標準由縣級以上人民政府或省級以上農業(yè)主管部門制定。新型職業(yè)農民的認定無法用技術標準來衡量，對涉及技術標準要求的綠色食品等“三品一標”也僅僅是引導其應用認證結果，其他諸如年齡、文化程度、教育培訓、從業(yè)年限、土地承包流轉合同年限、生產經營收益、示范帶動效應等很多內容無法單純用技術標準衡量。“認定”與“認證”的目標并不契合，沒必要也不適宜進行標準化認證，但需要制定符合我國國情的“認定”標準或依據(jù)，法制化建設必不可少。

三、新型職業(yè)農民認定管理的法律依據(jù)考察

《中華人民共和國職業(yè)教育法》對農民教育培訓作出了法律規(guī)定，即“十八條：縣級以上政府應當適應農村經濟、科學技術、教育統(tǒng)籌發(fā)展的需要，舉辦多種形式的職業(yè)教育，開展實用技術的培訓，促進農村職業(yè)教育的發(fā)展”，但重點是強調職業(yè)教育。我國現(xiàn)行的職業(yè)教育體系中，普遍存在輕農離農棄農現(xiàn)象，留下來為數(shù)不多的農業(yè)（涉農）院校也是重理論教學、輕實踐技能，學生難招，招到的學生難留，畢業(yè)的學生也不愿回鄉(xiāng)從事農業(yè)生產，而并非所有渴望獲得農業(yè)生產技術知識的農民都能獲得職業(yè)教育的機會，加上大量的多種多樣技術內容需要在田間地頭實訓操作，才能有效指導從業(yè)者的耕作活動，《職業(yè)教育法》不宜作為新型職業(yè)農民認定的法律依據(jù)，但在修法時建議將農民的職業(yè)教育和農業(yè)后繼者的教育培養(yǎng)納入其中，讓農民與市民一樣能享受到公共教育的陽光。

當前正在進行的農村集體土地確權登記發(fā)證，是依據(jù)《土地法》和《農村土地承包法》對農村集體土地所有權、承包權、經營權的確認，是完善我國農村基本經營制度的重大舉措，為建立新型職業(yè)農民國家制度奠定了堅實的基礎。新型職業(yè)農民認定管理就是針對我國戶籍制度改革后農民職業(yè)身份的定位，發(fā)揮職業(yè)農民在建設新農村、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)中的重要作用，應對第二輪農村土地承包期限到期后“誰來種地”的制度儲備。因此，從我國立法實踐和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要來看，《中華人民共和國農業(yè)法》和《中華人民共和國農村土地承包法》作為新型職業(yè)農民認定管理的法律依據(jù)較為可行。

《農業(yè)法》第56條規(guī)定“開展農業(yè)綠色證書培訓”，這是建立我國新型職業(yè)農民制度的法律依據(jù)。綠色證書制度是農業(yè)發(fā)達國家實行職業(yè)農民資格制度的統(tǒng)稱，只有取得綠色證書的職業(yè)農民，才能享受國家提供的農業(yè)培訓、補貼等優(yōu)惠政策。2012年，全國人大常委會修訂《農業(yè)法》時已充分注意到了我國新型職業(yè)農民的發(fā)展前景，當時因新型職業(yè)農民的內涵特征、認定標準、制度體系均未完善，無法直接表述“新型職業(yè)農民”概念，委婉地表達“符合綠色證書條件的農民進行培訓”這一思想，這一法律規(guī)定無疑為今后新型職業(yè)農民認定、培訓、管理指明了方向?！掇r村土地承包法》第33條規(guī)定“受讓方須有農業(yè)經營能力”是土地承包經營權流轉應當遵循的五條原則之一；第48條規(guī)定：“由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同”?！段餀喾ā返?20條規(guī)定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”；第125條規(guī)定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產?！币簿褪钦f，只有“有農業(yè)經營能力”的受讓方通過“資信情況和經營能力進行審查后”，獲得的流轉土地承包經營權等合法權益才能受到法律保護。新型職業(yè)農民是高素質、高技能的現(xiàn)代農業(yè)從業(yè)者，“有農業(yè)經營能力”和農業(yè)生產投入能力是認定的最基本條件，只有從法律上確定新型職業(yè)農民認定制度，才能暢通、高效地進行后續(xù)的教育培訓、管理服務、政策扶持工作，保護其合法權益。

四、新型職業(yè)農民認定管理的法制化路徑思考

根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國現(xiàn)行法律規(guī)章主要包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。由于新型職業(yè)農民培育是一項創(chuàng)新性的重大制度變革，直接進入立法程序難度較大，但需要堅定目標，逐步往前推進。

1. 政策層面的完善與突破

黨中央、國務院高度重視新型職業(yè)農民培育工作，2012年以來連續(xù)5個中央一號文件均從不同的角度和深度提出了明確要求。中央全面深化改革領導小組第五次會議審議通過的《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）明確提出：努力構建新型職業(yè)農民和農村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系，建立公益性農民培養(yǎng)培訓制度，探索建立培育新型職業(yè)農民制度。國務院辦公廳印發(fā)《關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕59號）明確提出：大力培育新型職業(yè)農民。加快建立教育培訓、規(guī)范管理和政策扶持“三位一體”的新型職業(yè)農民培育體系。農業(yè)部印發(fā)了《農業(yè)部關于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農民和農村實用人才認定工作的通知》（農人發(fā)〔2015〕3號）文件，標志著新型職業(yè)農民認定管理開始步入規(guī)范化、制度化、標準化、常態(tài)化新階段。農業(yè)部全力推進的新型職業(yè)農民培育試點示范工作，仍未形成合力，全國尚無新型職業(yè)農民相應管理架構與機構，認定管理、政策扶持基本上是縣級層面的艱難推進，培養(yǎng)造就適應我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要的新型職業(yè)農民隊伍任務依然十分艱巨。建議國務院和地方各級政府適時出臺文件，凝聚共識，集聚能量，加大工作推進力度。

2. 法規(guī)規(guī)章層面的完善與突破

一是部門規(guī)章的制定完善。建議農業(yè)部在出臺規(guī)范文件時，引導產業(yè)扶持項目向新型職業(yè)農民傾斜，起到示范引領作用；同時，對1997年4月22日頒發(fā)的《“綠色證書”制度管理辦法》（農業(yè)部令〔第12號〕）進行修訂完善，或直接制定新規(guī)章《新型職業(yè)農民認定管理辦法》，通過規(guī)定認定原則、認定主體、認定標準、認定程序、法律責任等規(guī)范內容，促進全國職業(yè)農民科學化、法制化發(fā)展。

二是推動地方法規(guī)規(guī)章的制定與完善。目前，全國僅有天津市（2010年5月26日）、甘肅省（2011年4月1日）分別頒發(fā)了農民教育培訓條例，但都在新型職業(yè)農民概念提出之前，宜盡快修訂完善。建議試點省和有立法權的市推動地方法規(guī)規(guī)章的制定，至少出臺新型職業(yè)農民的專門規(guī)范性文件。

三是推動行政法規(guī)的制定。建議國務院適時出臺《新型職業(yè)農民培育條例》，加大部門協(xié)調工作力度，建立新型職業(yè)農民培育國家制度。

3. 法律修訂時關注相關內容的補充與完善

建議全國人大將新型職業(yè)農民教育培訓、認定管理、政策扶持制度納入相關立法修法之中，如《農業(yè)法》、《職業(yè)教育法》、《勞動法》、《糧食法》（征求意見）、《農產品質量安全法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農民專業(yè)合作社法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《畜牧法》、《動物防疫法》、《農業(yè)技術推廣法》、《種子法》、《農業(yè)機械化促進法》等相關法律。

4. 加快立法進程

在認真總結試點示范實踐經驗的基礎上，提前謀劃，著手立法前期準備工作，條件成熟時制定《中華人民共和國新型職業(yè)農民促進法》，全面規(guī)范新型職業(yè)農民認定管理工作，加大教育培訓、政策扶持力度，培養(yǎng)造就一支高素質、高技能的新型職業(yè)農民隊伍，為確保我國糧食安全、全面實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化做貢獻。

培育新型職業(yè)農民是一項長期的、艱巨的公益性、基礎性戰(zhàn)略任務，必將伴隨我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的全過程，新型職業(yè)農民培育制度的法制化建設還任重道遠。