地下綜合管廊PPP融資模式淺析

馬 丹

長(zhǎng)春工程學(xué)院

地下綜合管廊PPP融資模式淺析

馬 丹

長(zhǎng)春工程學(xué)院

資金問(wèn)題是阻礙我國(guó)綜合管廊建設(shè)的主要問(wèn)題之一，2014年以前，我國(guó)的綜合管廊大都是由政府出資建設(shè)，但是巨大的資金壓力，增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使各地管廊建設(shè)難以推進(jìn)。2014年開(kāi)始，政府鼓勵(lì)以PPP模式建設(shè)綜合管廊，由政府和社會(huì)資本共同出資建設(shè)綜合管廊。本文將在分析綜合管廊屬性的基礎(chǔ)上，分析PPP的分類以及綜合管廊的PPP融資模式。

綜合管廊；融資模式；PPP

地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，各類市政管線的種類和數(shù)量不斷增加，由于傳統(tǒng)的管線直埋方式，往往會(huì)造成道路頻繁開(kāi)挖，形成馬路拉鏈，不但影響了道路的正常通行，同時(shí)造成了噪音塵土等環(huán)境污染。為了優(yōu)化城市市工程布局，科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)利用地下空間資源，地下空間實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各管線單位的需求對(duì)各種管線進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)及后期的統(tǒng)一管理。因而地下綜合管廊工程建設(shè)迫在眉睫。

1.綜合管廊的屬性

用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法可以將物品分為三類：公共物品、私人物品和準(zhǔn)公共物品。公共物品一般由政府供給，其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商具有壟斷性。一般其外部效益高于內(nèi)部效益。 私人物品指的是由私人提供，采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與管理，通過(guò)直接向消費(fèi)者收費(fèi)來(lái)獲取一定的收益，經(jīng)營(yíng)者主要關(guān)注物品可帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。準(zhǔn)公共物品介于兩者之間，雖然它也有壟斷性，但是它不僅僅具有內(nèi)部效益也具有外部效益，準(zhǔn)公共物品可以由政府供給也可以由社會(huì)資本提供。在保證其外部效益的基礎(chǔ)上，由其內(nèi)部效益為社會(huì)資本產(chǎn)生的收益是有限的，所以，準(zhǔn)公共物品在采用市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作的時(shí)候，不僅僅靠直接向消費(fèi)者收費(fèi)還要靠政府給予一定的支持與補(bǔ)助，收費(fèi)性道路及垃圾處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于準(zhǔn)公共性物品。

綜合管廊就屬于準(zhǔn)公共物品，它既要滿足其人民生活提供公共服務(wù)的要求，又要滿足投資者獲得一定收益的要求。如果像公共產(chǎn)品一樣，由政府出資建設(shè)，建設(shè)成本高，沉淀成本高，會(huì)對(duì)政府造成較大的財(cái)政壓力，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下，各地管廊建設(shè)的積極性低。但是，如果它又不能像私人產(chǎn)品一樣，完全遵循市場(chǎng)資源配置的辦法，一定程度上會(huì)影響其提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量與效率。所以管廊要采取市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)加政府監(jiān)督的形式。

綜合管廊有一定數(shù)額的使用者付費(fèi)，但是使用者付費(fèi)不能滿足社會(huì)資本的利潤(rùn)要求。這就要求在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)下，政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.PPP的概念

PPP是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

3.PPP模式的分類

總體來(lái)說(shuō)PPP項(xiàng)目可以分為私有類、外包類以及特許經(jīng)營(yíng)類。根據(jù)不同的操作方式，每一類又包括多種不同的形式。

外包類PPP項(xiàng)目，主要是指工程由政府投資，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的一項(xiàng)或幾項(xiàng)工作，社會(huì)資本獲取收益的方式就是政府付費(fèi)，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也比較小。主要包括外包服務(wù)、管理合同、設(shè)計(jì)建設(shè)、設(shè)計(jì)建設(shè)維修、設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及委托運(yùn)營(yíng)等幾種。

私有化類項(xiàng)目，工程的投資由社會(huì)資本承擔(dān)，項(xiàng)目的所有權(quán)也歸社會(huì)資本享有。社會(huì)資本通過(guò)使用者付費(fèi)獲取一定的利潤(rùn)。它主要包括建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)、建設(shè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買建設(shè)經(jīng)營(yíng)等幾種方式。

特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本承擔(dān)部分或者全部投資。社會(huì)資本和政府簽訂協(xié)議，獲取項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)使用者付費(fèi)以及政府提供的補(bǔ)貼獲取收益。 特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，社會(huì)資本按照合作規(guī)定，將項(xiàng)目移交給政府。包括建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移、建設(shè)轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移、改造經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移等幾種形式。

4.綜合管廊PPP模式的選擇

(1) BOT模式

BOT也稱為“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-管理 ”是PPP項(xiàng)目中比較常用的一種操作方法。社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，最終社會(huì)資本將項(xiàng)目移交給政府。政府和社會(huì)資本按照協(xié)議成立項(xiàng)目管理公司，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。在項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)管廊的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一系列工作。社會(huì)資本通過(guò)向管廊使用各管線單位收取入廊費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)來(lái)收回投資獲得收益。在使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本對(duì)利潤(rùn)的要求時(shí)，政府給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)助，來(lái)保證項(xiàng)目管理公司的正常運(yùn)營(yíng)。

BOT模式適用于新建管廊項(xiàng)目，是現(xiàn)階段我國(guó)綜合管廊建設(shè)PPP項(xiàng)目的常見(jiàn)操作方式。六盤水、白銀等管廊試點(diǎn)項(xiàng)目就是采用的這種運(yùn)作模式。也有的城市在BOT的基礎(chǔ)上進(jìn)行操作模式的變形，比如吉林省采用BOST(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-補(bǔ)貼-移交)的形式，強(qiáng)調(diào)了在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府補(bǔ)貼的重要性。

(2) TOT模式

TOT是轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-移交，它操作的具體過(guò)程與方法與BOT類似，但是，TOT項(xiàng)目適用于存量的管廊建設(shè)項(xiàng)目。首先，政府與社會(huì)資本簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，政府有償將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，社會(huì)資本負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營(yíng)管理。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的收費(fèi)以及期滿移交與BOT相似。

在管廊建設(shè)中可以單獨(dú)使用TOT 模式，也可以將TOT與其他模式結(jié)合。比如石家莊正定新區(qū)綜合管廊建設(shè)，采用TOT+BOT的模式，將已建管廊通過(guò)TOT模式交給社會(huì)資本，將新建的管廊項(xiàng)目通過(guò)BOT模式移交給社會(huì)資本。社會(huì)資本負(fù)責(zé)已建管廊的運(yùn)營(yíng)以及新建管廊的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理。

(3) BOO模式

在BOO模式下，政府與社會(huì)投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會(huì)投資人設(shè)立項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府同時(shí)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項(xiàng)目公司所有，項(xiàng)目公司可以通過(guò)法定程序再次獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌?jìng)得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者。

這種模式與其他兩種相比，綜合管廊項(xiàng)目的私有化程度較高。海口的管廊項(xiàng)目就采用準(zhǔn)BOO模式。這種模式的應(yīng)用主要取決于政府可接受的管廊私有化程度以及社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)管理能力。

5.結(jié)論

我國(guó)的綜合管廊建設(shè)還處于起步階段，管廊建設(shè)的PPP模式應(yīng)用還比較單一、不成熟，管廊的建設(shè)應(yīng)該創(chuàng)新PPP融資模式，結(jié)合地域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)采用不同的PPP項(xiàng)目操作方法。通過(guò)PPP模式的成功應(yīng)用解決管廊建設(shè)資金不足的問(wèn)題。

馬丹(1990.2-)，女，漢族，長(zhǎng)春工程學(xué)院在讀研究生，專業(yè)領(lǐng)域是建筑與土木工程，研究方向是工程項(xiàng)目管理。