我國規劃環評的困境及其破解之道探討

陳玉芳

國網河南省電力公司長垣縣供電公司

我國規劃環評的困境及其破解之道探討

陳玉芳

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通過對近年來我國主要行業和領域規劃環評實踐經驗的系統總結，發現主要存在規劃和投資主管部門干預、環評文件質量不高、環評結論與項目建設脫節、環評成果實施缺乏機制保障等幾個方面的突出問題。要提高規劃環評的有效性，就必須突破上述方面的制約，對整個規劃環評管理體制進行系統改革，培育推進規劃環評的政策環境，并加強規劃環評與現有政策、機制的整合。本文對我國規劃環評的困境及其破解之道進行了探討和分析，希望為以后的具體工作起到實際的參考作用。

環評；發展歷程；展望

1 、我國規劃環評存在的主要困難

1.1 部門消極抵制降低了規劃環評的執行率

規劃環評是對擬議規劃的環境影響進行分析預測，并在此基礎上做出方案比選和優化，從而起到預防或減緩不良環境影響的一項制度。與項目環評相比，規劃環評更加注重過程、公眾參與和程序性。在編制和審查過程中，往往要通過廣泛的社會參與，在利益相關者之間達成一致，從而將環境保護要求納入社會和經濟發展規劃，促進社會和諧。從美國、加拿大、歐盟各國的開展情況來看，規劃環評大多屬于決策輔助性質，開展主體一般為規劃編制部門。環保部門在其中的主要角色是咨詢、審查和監督。我國雖然在環評法中明確了“一地、三域、十個專項”規劃要做規劃環評，但對于審查主體的規定卻非常模糊。再加上缺乏實施細則、環評費用不足等原因，規劃編制和審批部門普遍存在抵觸情緒，經常使規劃環評淪為形式，甚至成為加快項目審批的通行證，難以發揮實質性作用。由于環保部門與其他投資主管部門為平級關系，在開發與保護存在尖銳矛盾時，也難以協調其中的利益關系。從目前來看，一方面是規劃環評的開展情況不理想。

1.2 現有機制難以保證評價結論的客觀公正

在西方國家，由于政企獨立、產權清晰、監督到位，因此政府在推動環境影響評價制度方面并無后顧之憂，而企業為了避免環境責任，保護自身利益，也往往會花大力氣來執行環境影響評價制度，從而使環境影響評價成為責任主體的自覺行為，評價結論的科學性也大大提高。但在我國，受多種因素制約，環境影響評價尚未成為責任主體的自覺行為。特別是對于規劃環境影響評價，現有利益機制往往會影響評價結論的科學性和公正性。主要原因有如下幾個方面，我國正處于工業化和城鎮化快速發展階段，各地普遍存在投資饑渴，再加上以國內生產總值(GDP)為導向的政績觀一直沒有改變，對開發規劃構成限制的規劃環評，在自我評價模式下，難以提出制約規劃的強硬結論。國公有制經濟占有較大比重，并且是各級政府財政收入的主要來源，政府與企業之間存在千絲萬縷的聯系，由政府組織編制的規劃環評，難以對企業發展構成實質性限制。

1.3 環評文件質量不高難以為決策提供強力支撐

由于規劃包含的內容較多、涉及的時空尺度較大，并且具有很強的不確定性：因此，規劃環評的復雜性要遠遠高于項目環評。在這種情況下，要科學預測規劃實施可能帶來的環境影響，就需要有強大的技術力量和先進的技術方法。但從目前來看，絕大多數從事規劃環評的機構，其主要業務都是建設項目環境影響評價，難以跳出項目環評思維模式的束縛。而科研水平相對較高的高校和研究機構，對開展規劃環評又缺乏熱情。因此，我國規劃環評的技術力量明顯不足，直接影響了環評文件的質量。

2 、展望與建議

2.1 制定目標

解決環評制度出現的問題，首先要為其制定有限目標，采用簡單有效的管理方法，提高制度效率，并與其他制度相結合，形成完整的項目管理體系，提高制度效果。明確環評制度定位，實現研究和審批的分流管理。理清環評的工作職責，區別環評研究和環評制度。大力簡化環評審批流程，進一步明確環評工作職責、工作內容、工作標準，提高審批效率。簡化后的環評文件，內容較為簡單，評判標準清晰，審批部門易于判斷，制度落實將更加方便可行。簡化后的環評制度可以最大限度地減少權力尋租空間。

2.2 建立環境影響評價制度與排污收費制度

為更好地整合政策資源，還應建立環境影響評價制度與排污收費制度、總量控制制度、區域限批制度、環境監測制度、環境規劃制度等其他環境保護制度之間的聯動機制，提高環評的有效性。其次，環評制度優化后，還要加大對違反制度的建設單位和環評機構的處罰，不斷凈化環評市場。簡化后的環評制度操作性應更強，技術審查和審批的環節尋租空間更小，但對環評機構和審批部門的監管也不應放松。對于環評市場業已存在的借證掛證、弄虛作假等不良風氣要堅決打擊，加大查處力度，并定期向社會公開。

2.3 嚴肅查處不按環評要求落實環保措施的企業

嚴肅查處不按環評要求落實環保措施的企業，確保環評效果得到發揮。最后，加大信息公開和環保宣教力度，發揮公眾監督作用。在發達國家環評制度的運行機制中，通過公眾對項目主體實施監督。而在我國，由于環評制度與污染追責制度分離，環評制度的監督落實完全由政府承擔。過高的信息成本，使環保部門僅僅能夠對相對簡單、明確的方面進行較為有效的監督，如對項目主體是否出具了環評報告做出鑒別；而對于相對模糊、標準不明晰的行為，如項目主體是否落實環評改進建議、環評報告建議是否能有效避免負面環境影響等，監督則難以實現。同時，公眾由于缺少環保專業知識，環保參與能力還有待提高。應該進一步加大環評各環節的信息公開，發動全社會的力量共同對建設項目的環境管理進行監督，努力開展各類環保宣傳和教育，提高公眾監督能力，最終提高環評的落實率和嚴肅性。

3 、結束語

綜上所述，環評制度在環保工作中發揮了重要作用，也面臨重大考驗。環評行業必須認真審視現存問題，在制度上實現根本性變革，才能讓環評制度真正發揮出其應有的作用。

[1]梁睿，童莉，向啟貴，莊思源，周學雙.中國頁巖氣開發的環評管理及建議[J].天然氣工業，2014，06：135-140.

[2]陸大道.關于區域性規劃環評的基本內容和要求[J].經濟地理，2013，08：1-4.