農民集體土地所有權的權能

張金勇

成武縣國土資源局

農民集體土地所有權的權能

張金勇

成武縣國土資源局

土地制度改革不僅是經濟體制改革的重要突破口，也是十八屆三中全會全面深化改革重大戰略部署的一個重要內容。隨著社會主義市場經濟體系的逐步建立完善，切實提高土地資源有效配置和資產的重要作用日益明顯，如果繼續采取拖延的辦法拒不改革，不僅影響經濟運行，而且影響社會穩定，圍繞土地征收和拆遷的日益嚴重的暴力沖突和群體事件不可能緩解，必然嚴重影響憲法法律權威，也必然影響國家治理體系和治理能力現代化。

農民集體；土地所有權；權能

依據列舉具體權能的所有權定義方法，所有權一般具有占有、使用、收益、處分四項權能。在個人的私人所有權中，所有權主體直接依據自己的意志就能實現對所有物占有、使用、收益和處分的權能，而在農民集體土地所有權中，由于主體的群體性，主體如何形成權能行使的意志，以實現對集體土地的占有、使用、收益和處分，這實質上就是管理權能的問題。

1 集體土地所有權的立法現狀

《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這是我國憲法對集體土地的權屬問題進行的明確規定，并將我國農村集體土地所有權主體界定為“集體”這樣一個相對抽象的名詞，而對集體的具體內涵卻未明確規定。《民法通則》《土地管理法》《物權法》《農村土地承包法》《土地管理實施條例》等法律、法規也對我國土地制度有了具體規定，土地分為國有土地和集體土地兩大類。根據《土地管理法》第10條規定可知，現行集體土地所有權的主體概括為：村農民集體所有、村民小組集體所有、鄉鎮農民集體所有。從上述法律條款可以看出，國有土地的所有權主體是“全體人民”即“國家”，而集體土地所有權主體是“農民集體”。“國家”和“農民集體”作為所有權的主體，是需要具體的人或組織去行使權利的，而《土地管理法》中只是明確了集體土地的經營管理組織。《物權法》第60條的規定在實質內容上與之前的《土地管理法》第10條并無區別，只是用法律的形式確立了第10條中集體土地經營管理者的所有權主體地位。

2 農民集體土地所有權管理權能的行使主體

2.1 農民集體土地所有權管理權能行使的決策主體的確定

農民集體土地所有權權能行使的決策主體，就是在農民集體土地所有權能行使中依照法律規定對農民集體土地所有權權能行使事項作出決定，選舉產生集體所有權權能行使的代表主體并對其代表行為予以監督的主體。也就是作為集體所有權主體的集體成員。從集體成員的成員權考察，集體成員享有成員權，成員權的內容包括兩大方面：一是參與集體所有權管理事項的民主決策的管理權，二是從集體所有權上享受利益的受益權。集體所有權管理的目標或者出發點就是集體成員利益的實現。因此，集體成員參與集體所有權行使的民主管理不僅是成員個人的成員權的內容，成員集體的民主行動即是集體所有權主體在行使集體所有權的管理權能。因此，成員個人所享有的參與集體管理的成員權，經過民主形式所形成的集體意志，正是集體所有權各項權能行使的基礎。因此，集體成員參與集體所有權民主管理與集體所有權權能的民主行使是一致的，成員集體是集體土地所有權權能行使的決策主體。集體成員對集體所有權的管理權能的行使方式是以民主的方式行使的。

2.2 農民集體成員民主決策的形式

農民集體成員是集體社區內的全體成員，按照成員平等的原則，集體成員都能夠平等地參與集體事務的民主管理和決策，但事實上集體成員不可能都能夠參與集體所有權的民主管理和決策。首先，不具有行為能力或者行為能力受限制的集體成員就不能參與集體所有權的民主管理；其次，具有行為能力的集體成員也會因為能力、時間、地點、機遇、意愿等因素的影響不能參加或者不愿意參加集體土地所有權的民主管理；再次，愿意參加農民集體所有權行使的民主管理和決策的集體成員，也存在以什么方式參加農民集體所有權的民主管理和決策的問題。因此，就有必要從法律制度上對農民集體所有權的民主管理和決策主體加以構造。從法律制度上構造集體所有權的民主管理和決策形式就是解決作為農民集體所有權主體的本集體成員如何參與集體所有權的民主管理和決策，即實現其民主管理權的組織形式。

2.3 農民集體土地所有權管理權能行使的監督主體

集體所有權是公有權，在集體所有權的行使過程中集體財產利益難免受到來自管理者個人和其他組織或個人的侵害。集體成員作為所有者當然享有對集體土地所有權權能行使代表主體的民主監督權，但民主監督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，民主監督代替不了專門機構和人員的日常監督。在農民集體土地所有權權能的行使中，應當在民主監督之外設立專門的監督機構監督代表集體行使權能的管理執行主體實現集體利益。集體土地所有權權能行使的監督主體類似于公司的監事會。集體土地所有權權能行使的監督主體的構成應當由集體成員推選的成員組成集體財產管理監督小組或者監督委員會監督。《村民委員會組織法》第32條規定：“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。

農民集體土地所有權是本集體的成員集體對本集體所有土地的集體共有權，其主體的群體性和不可分割性，決定了對集體土地的占有、使用、收益和成員受益等利益實現必須以管理權能為必要。沒有管理權能，集體成員對于集體土地的利益無從實現。管理權能及其行使機制也決定了集體完全可以成為集體所有權主體。在涉及集體土地所有權的物權立法、土地管理法或者專門的集體所有權立法中，應當明確地將管理權能規定為集體土地所有權的權能，并從管理權能的內容、管理權能的行使等各個方面作出完善的規定，使集體土地所有權管理權能的行使有法可依。

[1]中共中央，國務院.關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見[N].人民日報，2014－01－20.

[2]陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(決定)相關內容解讀[J].法學研究，2014，(4).