由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變
——喬治·W.布什政府生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系初探

趙 麗 梅

(黑龍江工程學院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

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由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變
——喬治·W.布什政府生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系初探

趙 麗 梅

(黑龍江工程學院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

“9.11”后的炭疽桿菌恐怖襲擊事件，將潛在的“生物威脅”變成了現實，同時也開啟了美國籌建生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系的序幕。成功地將單純突發公共衛生事件恐怖主義化之后，生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系破繭而出，見證了喬治·W.布什政府的公共衛生政策由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

生物恐怖主義；突發公共衛生事件；監測體系

2009年12月，奧巴馬政府在《國家生物威脅應對戰略》中提出：“通過預防、國際合作以及在衛生與國家安全間尋求平衡的方式，降低自然和蓄意人為類疾病發生的風險。”[1]僅就戰略主動性而言，其對生物恐怖類突發公共衛生事件的預警作用，要遠遠遜色于喬治·W.布什政府出臺的《21世紀生物防御》。從政治影響力來看，前者倡導的生物安全戰略反應平平，后者提倡的生物防御戰略，以威脅判定、防御與防護、監測與識別、應對與恢復為四大要點[2]，嵌于生物防御戰略內的生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系也經歷了由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

1　炭疽桿菌事件與《21世紀生物防御》出臺的政策準備

1.1生物恐怖主義對美國國家安全的潛在威脅

冷戰后，“世界恐怖主義組織分散化、草根化和個體化”[3]的特點日趨明顯。欲“摧毀美國這座‘民主’和‘自由’的‘燈塔’”[4]，生物恐怖主義襲擊極有可能成為它們權衡之后的最后選擇。

在“生物恐怖”日漸逼近的情況下，2000年美國國會通過了《公共衛生威脅與緊急狀態法》，首次明確了“突發公共衛生事件既包括疾病或動亂引發的突發公共衛生事件，也包括重大傳染病疫情或生物恐怖主義攻擊引發的突發公共衛生事件”[5]。但受“俄克拉荷馬城爆炸案”、日本“東京地鐵沙林毒氣案”和前蘇聯解體的沖擊，克林頓政府公共衛生監測體系關注的重點是大規模殺傷性武器引發的突發公共衛生事件，而在其國家安全政策構想中，生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系基本處于空白狀態。

然而，卓有遠見的政治家卻洞若觀火。曾任克林頓政府中央情報局長的伍爾西斷言，“美國具有受到敵對政府或恐怖組織生物恐怖主義襲擊的可能性”，它所引發的重特大突發公共衛生事件將嚴重威脅國家安全；同時，核威脅倡議協會主席納姆也警告說，生物恐怖主義是美國面臨的四大威脅之一，應將此類突發公共衛生事件的防范工作，納入政府的公共衛生應急體系[6]。可是，喬治·W.布什政府并不具備這樣的政策基礎。

問題的癥結在于：在聯邦層面，從1995年克林頓總統發布第一個反恐決策指令PDD-39以來，整個國家沒有一個成熟的生物恐怖主義類突發公共衛生事件應對戰略或政策，甚至連聯邦應急機構間的合作項目也很鮮見；在州層面，公共衛生官員應對此類事件的法律授權非常有限，許多法律都是美國內戰至19世紀30年代之間制定的，已嚴重脫離實際。

1.2“炭疽桿菌事件”與《公共衛生安全和生物恐怖主義防范應對法》的出臺

2001年“9.11”恐怖主義襲擊成為了美國本土遭遇的“珍珠港事件”。出乎伍爾西和納姆預料的是，這些精心謀劃的襲擊并不是生物恐怖主義襲擊。不過，旋即而來的“炭疽桿菌事件”卻讓兩位政治家的警告一語成讖。

此次事件把生物恐怖類突發公共衛生事件的潛在威脅，變成了現實的危險。“對大多數美國人來說，2001年秋天的炭疽桿菌襲擊是一場難以想象的悲劇，給聯邦政府敲響了警鐘。對美國來說，生物恐怖主義是一種真實存在的危險，……戰勝這種危險，……，對美國(的國家安全)很重要。保護公民，使其免受生物恐怖主義襲擊，是美國政府一項緊迫的任務。……，政府必須提升知識、技術和醫療系統(監測此類突發公共衛生事件的能力)，使整個國家的衛生體系能夠從容地應對生物恐怖主義襲擊。”[7]“生物威脅”因此成為喬治·W.布什政府國家安全戰略中的主題詞，創建生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系也成為其國家安全政策關注的焦點。

若建立獨立的生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系，聯邦政府面臨的最大障礙是缺少國會的法律授權。為此，2002年6月12日，第107屆國會通過了《公共衛生安全和生物恐怖主義防范應對法》。借助此法，喬治·W.布什政府首次將生物恐怖主義類突發公共衛生事件的監測提升到國家安全戰略的高度，成功地將衛生與公共服務部打造成構建“國家公共衛生核心能力”中的至關重要部門，將其麾下的疾病控制與預防中心定位為生物恐怖主義類重大突發公共衛生事件監測與預警中的關鍵性機構；將農業部描繪為阻止國際恐怖主義分子蓄意將動植物疾病引入美國本土、保障食品安全的核心部門。隨后，又通過將SARS和H5N1疫情恐怖主義化的方式，完全掌控了應對“生物威脅”的話語權。

2　徘徊的天花幽靈與《21世紀生物防御》的出臺

炭疽桿菌的陰影剛剛褪去，2002年，天花病毒的鬼魅身影又現身美國政壇。而一旦遭到天花戰劑的恐怖襲擊，其結果是災難性的。對美國國家安全而言，監測、快速識別用于恐怖主義襲擊的天花戰劑或自然爆發的天花、并發出早期預警，是至關重要的。實際上，美國突發公共衛生事件的監測系統眾多，卻沒有構建一個專門監測生物恐怖主義類突發公共衛生事件的網絡。而喪失嚴密監測，就意味著美國生物防御的門戶洞開，“不僅會給美國帶來重大的生命、財產及經濟損失，還會對美國及其盟友的安全構成巨大威脅”[8]。為此，美國政府推出了以“監測和發現”為出發點的《生物監測項目》《生物瞭望項目》和《生物盾牌計劃》。

從宏觀上看，這三者的政策指向各有側重：《生物瞭望項目》專注于監測大都市地區的空氣樣本，《生物監測項目》偏重展開全國性的生物監測行動，《生物盾牌計劃》則負責出臺由化學、生物、輻射制劑與核攻擊引發的突發事件的應對措施，構成了邏輯上的有機整體。不過，在微觀層面，國土安全部、衛生與公共服務部職權界限不清晰、協調機制嚴重缺失的問題凸顯。事實上，如何劃分二者在防范生物恐怖主義事務中的權限，一直是擺在喬治·W.布什政府面前的棘手問題。

針對上述問題，喬治·W.布什總統發布了兩項國土安全指令，終結了“兩難”的局面。第一個是2004年1月30日發布的第9號國土安全指令——《捍衛美國農業和食品的安全》，責令農業部等部門配合國土安全部長，創建一個新的監測系統，整合與分析國內外監測人類和動植物衛生、食物和水質安全系統的數據，保障農業和食品供應系統的安全[9]。第二個是2004年4月28日發布的第10號國土安全指令暨第33號總統國家安全指令——《21世紀生物防御》，進一步要求國土安全部長將所有聯邦機構的生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測系統整合在一起，建立一個綜合、全面的生物恐怖主義攻擊預警體系，以防止不必要的生命財產損失以及社會混亂[8]。仔細分析，喬治·W.布什總統發布這兩個指令的真實意圖是，將農業部、衛生與公共服務部、內務部及環保署等機構的國內外生物恐怖主義監測數據，悉數收歸國土安全部，以奠定它在此類突發公共衛生事件監測事務中的領導地位。在“坐享其成”的基礎上，2007年3月，國土安全部啟動國家生物監測集成系統，野心勃勃地想成為全美生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測系統的“終結者”。由于缺乏醫學專業知識和技能以及穩定的支撐資源，該系統運行不暢，國土安全部根本不能與相關部門分享重大生物事件的信息[10]。但是，客觀地說，它提供的早期預警，極大地降低了一般性突發公共衛生事件轉變為特大突發公共衛生事件的風險。

3　由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變

3.1國家生物監測集成系統與突發公共衛生事件監測體系的恐怖主義化

無論政治家們如何評價該國家生物監測集成系統，都不能掩蓋這樣的事實：喬治·W.布什政府借助生物恐怖主義類突發公共衛生事件，成功實現了由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

一方面，聯邦政府實現了轉移民眾注意力、將單純的傳染病類突發公共衛生事件與生物恐怖主義相聯系、公共衛生事務與國家安全緊密聯系的三重政治目的。在應對炭疽桿菌事件中，聯邦政府雖備受詬病，但運用將突發公共衛生事件恐怖主義化的手段，很快就將民眾的注意力轉移到國家生物防御戰略上。國家生物安全科學顧問委員會主席保羅·坎姆警告說：“我想不出哪一種致病微生物能像這個(H5N1病毒)一樣可怕，無論從哪個角度看，炭疽桿菌都無法與之相提并論。”[11]更令人擔憂的是，一旦該病毒具備大規模人際傳染的能力，世界各國均無力提供足夠的疫苗和治療藥物，如果恐怖分子利用H5N1變異病毒研發生物武器，將“給這個準備不足的世界造成難以想象的災難”[12]。不論該病毒在世界什么地方爆發，都會對美國海外駐軍和盟國，甚至美國本土構成巨大的威脅。因此，即使是單純、一般性的突發公共衛生事件，喬治·W.布什政府也要置于生物恐怖主義背景之下考慮，將二者的監測和預警納入同一體系。這種富有“侵略性”的做法，最終促成美國政府突發公共衛生事件應對政策的根本性轉變——突發公共衛生事件監測體系徹底恐怖主義化。

另一方面，聯邦政府利用2001年炭疽桿菌事件、2002年臆想中的天花特大突發公共衛生事件、2003年SARS突發公共衛生事件和2004年H5N1突發公共衛生事件給美國民眾造成的恐慌，迫使國會通過了《公共衛生安全和恐怖主義防范應對法》《國土安全法》《生物盾牌計劃法》和《2007年貫徹9.11委員會建議法》等一系列法律，不但成功地將生物恐怖主義突發公共衛生事件的應對提高到國家安全戰略的高度，而且還乘機鞏固了聯邦政府在公共安全事務中的絕對領導地位。在全面擴張衛生與公共服務部、農業部、國土安全部權力的同時，強化國防部對國內公共衛生事務的介入和控制能力。如國土安全部 2006年5月出臺的《國家大流感戰略實施計劃》，為國防部分配了31項任務，確保它具備保護國家利益以及為非軍事機構提供適當協助的能力[13]，這種做法公然違背了軍隊不得參與本土事務的法律禁令。看來，炭疽桿菌、SARS病毒、H5N1流感病毒甚至早已根除的天花病毒均已成為承載政治利益的工具，國土安全部的國家生物監測集成系統成為喬治·W.布什總統在國內政治爭斗中的馬前卒。這種極富擴張性的做法，與“公共衛生聯邦主義”背道而馳。

3.2由 “生物驚悚”到“生物政治”淬變的實質

從根本上看，生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系是國內外政治環境催生的產物。

第一，“9.11”后的歷史語境是其產生的政治前提。生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系是喬治·W.布什政府生物防御戰略大背景下的產物，其預設的政策背景是美國遭到生物恐怖主義襲擊，因而，它顯現的某種“侵略性”和“擴張性”是時代留下的印記。

第二，國家綜合實力是其產生的經濟前提。“在布什代表的共和黨主流看來，冷戰結束后，不論從軍事、經濟、政治，還是從文化或科技的角度看，世界上已經沒有任何競爭對手現在能和美國平起平坐。”[14]僅從經濟數據上看，在喬治·W.布什總統任職的8年間，美國的GDP一直維持在10萬億美元以上，經濟實力穩居世界第一。同時，聯邦政府的財政赤字始終控制在3.5%以下[15]。以此為后盾，僅2001—2004年，聯邦政府就向生物防御領域注入了100億美元的資金[2]。憑借資金優勢，聯邦政府弱化了預防的作用，直接將應對和恢復確立為生物恐怖主義類突發公共衛生事件監測體系的出發點。因為“20世紀強調預防的公共衛生理念，是基于應對自然爆發疾病的邏輯，在21世紀，敵對勢力利用生物戰劑長期(對美國及盟國)進行侵略和恐怖(活動)，該理論已不能滿足(同生物恐怖主義)戰斗的需要”[8]，頗具“就地反擊”的色彩。而游走在“財政懸崖”邊的奧巴馬政府，其《國家應對生物威脅戰略》框架下的突發公共衛生事件監測系統，不得不通過預防、國際合作、平衡公共衛生與國家安全關系的方式，尋求“生物安全”。 “守”的意味濃重。

第三，國際情勢是其運行方式的外部動因。美國國際反恐聯盟的組建，某種程度上，解除了喬治·W.布什政府生物反恐的后顧之憂。因而，在監測國際性的生物恐怖主義類突發公共衛生事件中也貫穿了“布什主義”奠定的“單邊主義”基調，不但極少尋求國際合作伙伴，而且關注對象只限于生物恐怖主義類突發公共衛生事件、防御領域也僅限于本土和盟國。2005年9月14日，喬治·W.布什總統在聯合國大會上倡議的預防禽流感國際合作項目，是罕見的特例。

2011年，奧巴馬政府高調宣布重返亞太，決心在“今后10年(美國政府)大幅增加對亞太地區的外交、經濟、戰略等方面的投入”[16]，以應對該地區的安全挑戰。挑戰的另一面是，亞太地區為美國政府提供的擺脫經濟低迷和財政赤字的機會，正如克林頓國務卿所言：“美國的經濟復蘇要仰仗于出口以及企業對亞洲巨大而不斷成長的消費市場的開拓”[16]，尤其不能忽視在經濟領域與美國深度相互依賴的中國市場。通過跨太平洋伙伴關系協議，在經濟上重返亞太后，美國與亞太國家的經貿和人員往來也會隨之蓬勃發展，在這種情勢下，其突發公共衛生事件監測體系必須尋求與該地區國家的多邊合作，才能御生物恐怖主義類突發公共衛生事件于國門之外，最終保障美國的國家安全。此外，中東局勢、朝核危機、烏克蘭危機，使奧巴馬政府的“生物安全”戰略陷入了多方掣肘的不利局面，在綜合國力相對下降的前提下，它的生物恐怖主義類突發公共衛生事件的監測體系勢必會更多借重“多邊主義”的國際合作方式，來實現《國家應對生物威脅戰略》的政策目標。

[1]Gregory D. Koblentz. From Biodefence to Biosecurity: The Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats[J]. International Affairs, 2012,88(1):131.

[2]Office of the Press Secretary, Fact Sheet: President Bush Signs Biodefense for the 21st Century[DB/OL].(2004-04-28)[2008-10-11].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=80912.

[3]張家棟.當前恐怖主義新演變及反恐趨勢[J].人民論壇,2012,(3上):66.

[4]嚴鋒.“布什主義”能否根治恐怖主義頑疾[J].瞭望新聞周刊,2001,(44):54.

[5]106thCongress.Public Health Threats and Emergencies Act (Public Law 106-505), Sec. 319 Public Health Emergencies[DB/OL].(2000-11)[2010-12-16].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ505/pdf/PLAW-106publ505.pdf.

[6]United States Senate. The Threat of Bioterrorism and the Spread of Infectious Diseases,Hearing Before the Committee on Foreign Relations, 107thCongress[Z].1stSession. GPO, (September 5):30,13.

[7]George W. Bush.Remarks on Signing the Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002[DB/OL].(2002-06-12)[2010-10-22].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=63271.

[8]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive 10：HSPD-10:Biodefense For the 21st Century[DB/OL]. (2004-04-28)[2013-09-25].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-10.html.

[9]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive/HSPD-9,Subject: Defense of United States Agriculture and Food[DB/OL].(2004-02-03)[2007-12-28].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-9.html.

[10]Office of Inspector General. Better Management Needed for the National Bio-Surveillance Integration System Program[EB/OL].(2007-07-06)[2011-11-18].http://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_07-61_Jul07.pdf.

[11]Martin Enserink.Controversial Studies Give A Deadly Flu Virus Wings[J].Science,2011,334(2):1 192—1 193.

[12]黃永明.H5N1大爭論：危險的論文，還是危險的先例[EB/OL].(2012-3-08)[2014-05-16].http://www.infzm.com/content/71819.

[13]Department of Defense.Influenza Pandemic, DOD Has Taken Important Actions to Prepare, but Accountability, Funding, and Communications Need to be Clearer and Focused Departmentwide[R].United States Government Accountability Office,2006,(September): 14—15.

[14]李正信.布什政府開始調整安全戰略方向[J].世界知識，2001,(1):18.

[15]Council of Economic Advisers. Economic Report of the President[R].GPO,2010,(Feb.):328,329,424,458.

[16]Hillary Clinton.America’s Pacific Century: The Future of Geopolitics Will Be Decided In Asia, Not In Afghanistan Or Iraq, And The United States Should Be Right At The Center of The Action[J].Foreign Policy,2011,(11):57.

責任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.04.022

2016-06-20

趙麗梅(1971—)，女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授。研究方向：國家安全視野中的突發公共衛生事件對策。

K712.54

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1674-6341(2016)04-0050-03