小區開放的現實困境與路徑探索研究

徐 瑤 肖濤濤

四川省社會科學院法學研究所

小區開放的現實困境與路徑探索研究

徐 瑤 肖濤濤

四川省社會科學院法學研究所

2016年2月21日，國務院提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”，這種開放式小區早在國外已經普遍推廣，有利于緩解城市交通擁堵壓力，根除“城市病”。與國際接軌、大膽改革創新固然是好，但是面對法律本身的滯后性以及傳統封閉小區之根深蒂固性，應該如何協調立法與改革之間的沖突。本文根據推廣街區制建立開放小區的現實治理困境，從合法性、合理性、有效性三個維度探索，力求提出具有針對性、可操作性的對策建議。

小區開放；街區制；物權；封閉小區

為了加強街區的規劃和建設，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)提出，新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”，目的在于解決當前城市的交通擁堵問題，形成“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合的道路網系統，同時也能節約土地的利用。這對于城市發展、社會進步固然是有利無害的，但是公眾對小區開放利弊存在諸多爭議，如何保證街區制有效實施并維護居民合法權益需要正確解讀這一具有前瞻性、與時俱進性的城市發展規劃理念。

一、街區制概述

“街區制”是居住和商業的集中融合，即街區既要提供居住，又要有豐富的商業配套和休閑配套。最常見的形式就是：上面住人，下面營商；上面是私有空間，下面是商業空間或者公共空間。街區制類似于 “BLOCK街區”。所謂BLOCK即：B-Business(商業)、L-Lie fallow(休閑)、O-Open(開放)、C-Crowd(人群)、K-Kind(親和)。其實我國早在1993年制定、2002年修訂的《城市居住區規劃設計規范》里已經有了街區制的規劃思路。沈遲教授表示，打開已建成住宅小區不會一刀切，也非簡單“拆墻破院”。其中將城市居民生活聚集地，分為從大到小的城市居住區、居住小區、居住組團三類。根據2002年版的《城市居住區規劃設計規范》就要求“小區內應避免過境車輛的穿行，道路通而不暢”。所謂“通而不暢”，就是不讓車速太快，影響安全。

目前我國推廣街區制勢在必行，封閉式住宅小區依然是根深蒂固的，實行街區制需要面對許多困難，從法治角度研究當下國情推廣街區制的同時保護居民權益不受到侵害是非常有價值意義的。

二、小區開放的現實困境

(一)與現有法律的沖突

《若干意見》提出，“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”，即要把居民原本私有的小區道路變成社會集體共有。按照我國現存建筑物區分所有權規定來看，小區道路也好、綠地也罷，均屬于小區居民建筑物區分所有權中的共有權，是其共同所有的財產。我國《憲法》規定社會主義公共財產神圣不可侵犯，居民合法的私有財產不受侵犯，《物權法》也確立了建筑物區分所有權的物權類型，推廣街區制所進行的“拆圍墻”是否違反已有法律、侵犯了居民的合法權益值得探討。

(二)小區居民人身權利保障法律的缺失

小區內人流量、車流量的增大，除了治安以外，小區的居住品質如環境衛生、噪音污染同樣不容忽視。另外，小區開放以后業主如何繳納房產稅，物業又該怎樣管理這樣開放的小區，等等。這些問題都關系到小區業主的切身利益，而我國目前依然沒有明確的法律規定亦或政策保障。

(三)開放小區的推進思路

當前我國為了緩解交通壓力、解決“城市病”、節約土地面積利用并實現資源利用的最大化，與時俱進的推廣街區制。但是相關改革政策能否得到有效實施，作為事實判斷問題，需要經由實證研究進行分析，全國各個省市的小區類型與位置等是否有助于實現內部道路公共化，不能一概而論。

小區一旦開放，政府為了保障公共服務質量，可能會以征稅作為一種保障手段；小區內部道路與公共道路如何對接，也是一個存疑居多的問題。住建部部長陳政高表示，實施街區制“是一個過程，不是一蹴而就，也不是一天要完成的”。

三、建設開放小區的路徑探索

(一)合法性：協調完善法律沖突和空缺

我國法律規定公民的合法私有財產不受侵犯，而建設開放小區、實現小區道路公共化，必然會損害小區居民建筑物區分所有權中的共有權，即共同利益將遭到侵犯；同時我國法律也規定為了公共利益的需要，可以有償征收或者征用公民的私有財產。街區制是著眼大局的改革，其涉及對小區道路的征用，小區居民的共同利益是否屬于公共利益的范疇，還有待進一步商榷。

(二)合理性：公眾參與的重要性

街區制改革要拆除圍墻、實現小區道路公共化，這關系到公眾的工作、生活等方方面面從封閉走向開放，而不是單純的征收土地，目前“根據國家的相關法律，政府或者任何部門不能對小區物權強制性地要求打開”，所以推進街區制時要充分考慮民意、高度重視公眾參與，突破固有模式、確保決策者與公眾有效溝通。可以通過設立聽證程序進一步完善公眾的參與權、知情權、抗辯權、監督權等等，認真聽取民意，提供公眾表達各種訴求的平臺。無論是在小區是否開放還是開放后的征地補償、小區安保等問題，都應實現有公眾參與的、理性的相互協商、博弈，消除公眾心中的不安全意識。街區制改革的程序正義得到落實后，既能保證公眾私權利的有效維護，也能加強對公權力的監督及限制，預防“上有政策、下有對策”導致權力的濫用。

(三)有效性：區別對待、逐步開放

街區制推行應該區別對待，做類型化處理。第一，國家機關、國有企業單位大院應先于普通商業住宅開放。第二，將新建小區和傳統封閉小區類型化。新建小區直接推廣街區制，做好與周邊地區的道路及建筑規劃，保證街區的人流量；傳統封閉小區是否打破圍墻也要具體問題具體分析。

針對已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，真正貫徹落實“逐步”二字。街區制改革關乎民生，我們要堅持以人為本、于法有據、循序漸進，盡可能的降低街區制改革給居民生活帶來的不利影響，維護居民的合法權益，在穩步推進小區開放的同時逐步提升公眾生活的總體質量。

[1]糜毅，陳仕嬌，田葉. 街區制在我國的發展與展望[J]. 住宅與房地產，2016，09：33+84.

[2]吳曉林. 從封閉小區到街區制的政策轉型：形勢研判與改革進路[J].江漢論壇，2016，05：40-45.