小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究

李一凡，劉福勝

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)水利土木工程學(xué)院，山東泰安 271018)

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小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究

李一凡，劉福勝*

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)水利土木工程學(xué)院，山東泰安 271018)

摘要介紹了我國(guó)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的情況，總結(jié)了產(chǎn)權(quán)制度的改革模式，主要是權(quán)利置換義務(wù)和所有權(quán)轉(zhuǎn)移；探討了現(xiàn)行的小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)組織形式，從以鄉(xiāng)政府、村委會(huì)集體經(jīng)營(yíng)管理為主，又創(chuàng)新發(fā)展出了承包、租賃、拍賣、股份合作、用水戶協(xié)會(huì)等新型產(chǎn)權(quán)組織形式。針對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革后出現(xiàn)的用水秩序、工程管護(hù)等問(wèn)題，提出了對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革的建議：小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)田上的附屬設(shè)施，因此，其所有權(quán)，至少是經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，不能和農(nóng)田剝離，應(yīng)歸屬于農(nóng)田，隨土地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)；改革；制度；經(jīng)營(yíng)

小型農(nóng)田水利工程負(fù)責(zé)把灌溉用水輸送到農(nóng)田之中，被稱為灌溉的“最后一公里”，供給點(diǎn)多，供給面廣，工程數(shù)量大，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有直接影響。我國(guó)的小型農(nóng)田水利工程多數(shù)建成于20世紀(jì)50～70年代，由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)不發(fā)達(dá)，水平較低，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要以農(nóng)戶投勞、人工操作為主，并且項(xiàng)目大多都不配套，工程經(jīng)濟(jì)壽命不長(zhǎng)，現(xiàn)在許多工程已經(jīng)老化，嚴(yán)重失修，灌溉能力大幅度降低，逐漸地不能為日常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供足夠的用水。小型農(nóng)田水利工程的落后狀況，不僅已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的切身利益，對(duì)國(guó)家糧食安全也造成了威脅。為了使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再受到小型農(nóng)田水利工程供水能力的制約，我國(guó)各地以小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口進(jìn)行嘗試，希望引導(dǎo)社會(huì)力量介入，通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，提高小型農(nóng)田水利工程的管理、維護(hù)水平，增強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障力度[1]。

小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)改革已開展了多年，取得了一定的成果，但是從效果上看，并未完全達(dá)到改革的目標(biāo)，大量的小型農(nóng)田水利工程仍舊得不到有效地維護(hù)，工程供水效率不高的狀況未得到根本扭轉(zhuǎn)。因此，有必要對(duì)產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題進(jìn)行仔細(xì)地梳理，針對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出切實(shí)可行的思路和方法，以利于改革的進(jìn)一步深化。筆者從小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革模式入手，列示了現(xiàn)行的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)組織形式，分析了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革的建議。

1小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革概況

1.1小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革模式通過(guò)多年來(lái)對(duì)小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐，基本形成了2種產(chǎn)權(quán)改革模式：一是權(quán)利置換義務(wù)；二是所有權(quán)轉(zhuǎn)移。

1.1.1權(quán)利置換義務(wù)。將小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行剝離，通過(guò)拍賣、承包、租賃、股份合作等方式，把工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給經(jīng)營(yíng)者。具體思路是：在承包期內(nèi)，為了使水利工程正常運(yùn)行，以獲得滿意的收益，經(jīng)營(yíng)者會(huì)對(duì)工程進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)，為了增加水利工程的灌溉能力，提高自己的收益，部分經(jīng)營(yíng)者甚至?xí)诶娴尿?qū)動(dòng)下主動(dòng)對(duì)工程進(jìn)行投資建設(shè)。隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，水利工程的管護(hù)責(zé)任也轉(zhuǎn)移到了經(jīng)營(yíng)者身上，水利工程的管理和日常維護(hù)不再由集體負(fù)責(zé)，節(jié)省了集體的維護(hù)資金和大量的精力，經(jīng)營(yíng)者收取用水戶的用水費(fèi)用，從中獲得收益，用水戶通過(guò)經(jīng)營(yíng)者對(duì)水利工程進(jìn)行專門的管護(hù)，獲得了優(yōu)質(zhì)、高效的供水服務(wù)，集體、經(jīng)營(yíng)者、用水戶各取所需，形成三方共贏的格局。

1.1.2所有權(quán)轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)小型農(nóng)田水利建設(shè)資金多元化投入，允許民間投資建設(shè)小型農(nóng)田水利工程，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)獲益、誰(shuí)擁有”的原則，把水利工程的建設(shè)權(quán)力向全社會(huì)開放[2]，對(duì)利用社會(huì)投資新建的小型農(nóng)田水利工程，進(jìn)行所有權(quán)的明確，在保障澆灌、飲用等社會(huì)功能的前提下，投資者可以從旅游觀光、小水電發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖等延伸項(xiàng)目中獲取經(jīng)濟(jì)收益，以此來(lái)調(diào)動(dòng)起社會(huì)力量對(duì)水利工程投資的積極性，逐步形成“聯(lián)戶共建、聯(lián)戶共管、聯(lián)戶受益”的合作建管模式，集合各方力量，解決一家一戶干不了的困難[3]。

1.2現(xiàn)行的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)組織形式自2000年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了稅費(fèi)改革，小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)組織形式發(fā)生了很大的變化，從以鄉(xiāng)政府、村委會(huì)集體經(jīng)營(yíng)管理為主，又創(chuàng)新發(fā)展出了幾種新型的產(chǎn)權(quán)組織形式：承包、租賃、拍賣、股份合作、用水戶協(xié)會(huì)[4]。

1.2.1承包。在產(chǎn)權(quán)歸屬確定的前提下，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離的原則，根據(jù)水利工程投資總額和工程供水能力確定承包者，或者進(jìn)行公開競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，把水利設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)全部承包出去。承包者根據(jù)承包合同必須按時(shí)完成水利供水服務(wù)任務(wù)和對(duì)設(shè)施的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.2租賃。在集體所有權(quán)不變的情況下，僅將渠道的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行出租，由租賃者負(fù)責(zé)水利工程的經(jīng)營(yíng)和管理，獲取收益，并負(fù)責(zé)水利工程的維修改造。采用這種方式，更進(jìn)一步對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了剝離，使租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上擁有更多的自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。其租期長(zhǎng)短均可協(xié)商，相對(duì)靈活，投資額大小可視情況而定，比較容易吸收個(gè)體戶參加。承租者需要支付一定數(shù)額的租金，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，也往往需要投入資金對(duì)原有工程進(jìn)行維修與改造。承租權(quán)只能繼承，不得轉(zhuǎn)讓，出租方在經(jīng)營(yíng)期不負(fù)連帶責(zé)任。

1.2.3拍賣。又稱為競(jìng)價(jià)承包，工程的所有權(quán)仍舊歸屬于村集體或鄉(xiāng)集體，在產(chǎn)權(quán)歸屬不變的前提下，根據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的原則，通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)，將小型水利工程在規(guī)定時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)進(jìn)行拍賣。

1.2.4股份合作。股份合作是采用股份制和合作制相結(jié)合的方法，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的農(nóng)村小型水利工程而發(fā)展起來(lái)的，按照企業(yè)形式對(duì)小型水利工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這種模式是把小型農(nóng)田水利工程分成等額的若干股份，按照自愿認(rèn)購(gòu)的原則，出售給用水戶和其他人員，以合作制為基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，多方投資入股，合作經(jīng)營(yíng)，共同管理，參與分紅。

1.2.5用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)是由一條支渠或數(shù)條斗渠控制區(qū)域內(nèi)的用水戶通過(guò)民主協(xié)商，民主選舉，共同參與，組成有法人資質(zhì)的合作用水組織。經(jīng)過(guò)水利工程管理單位的許可，把工程設(shè)施的管護(hù)權(quán)利交給協(xié)會(huì)，并明確其非營(yíng)利準(zhǔn)公益性質(zhì)，進(jìn)行自主管理。它與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)不是上下級(jí)關(guān)系，而是進(jìn)行商品水買賣的合作伙伴關(guān)系。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的管水組織，重大問(wèn)題由會(huì)員代表大會(huì)討論表決，充分體現(xiàn)農(nóng)民群眾參與管理與民主監(jiān)督。

2小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1高效有序的用水秩序未能形成水利產(chǎn)權(quán)改革，確定了水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，只是明確人與物之間的關(guān)系，但對(duì)于負(fù)載其上的灌溉用水所有權(quán)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉時(shí)的用水秩序，并沒(méi)有明確、有效的規(guī)定，在村莊內(nèi)部、村民之間，未能形成一套行之有效的水資源分配制度和供水合作機(jī)制，從而導(dǎo)致了大量的用水糾紛出現(xiàn)。在農(nóng)村灌溉時(shí)，往往都是由水利工程經(jīng)營(yíng)者安排灌溉時(shí)間和秩序，輪到灌溉的用水戶，不管是否有時(shí)間，不管是白天還是晚上，再忙也得去灌溉。近年來(lái)，隨著全國(guó)各地水資源的緊缺，地下水位的下降，水利設(shè)施的出水量普遍降低，用水時(shí)間往往會(huì)拖延。很多用水戶由于在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不能澆到足夠的水，往往強(qiáng)行要求延長(zhǎng)澆灌時(shí)間，導(dǎo)致下一戶不能按時(shí)澆水；有時(shí)下一戶已經(jīng)在地里撒了化肥，不能及時(shí)澆水農(nóng)作物就會(huì)被化肥燒死，更容易因?yàn)橛盟畷r(shí)間而產(chǎn)生矛盾[5]。

2.2管護(hù)責(zé)任難以徹底落實(shí)經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)的是能夠產(chǎn)生收益的機(jī)井、水壩等水利設(shè)施，灌溉溝渠等排他性不強(qiáng)的水利設(shè)施無(wú)人承包，也就無(wú)人負(fù)責(zé)維修、管理，破壞嚴(yán)重，這不但增加了農(nóng)民用水的困難，也更增加了用水秩序的不確定性。通往田地的渠道由農(nóng)民自行維護(hù)，在灌溉時(shí)總有人因?yàn)楦鞣N原因未整修溝渠而使水沖入鄰近的渠道或者流入別人的田地中，產(chǎn)生了糾紛。經(jīng)營(yíng)的目的是獲得收益，很多經(jīng)營(yíng)者往往注重短期效益，對(duì)于投資額度大的維護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目不愿意承擔(dān)，寧愿在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，只要不影響使用就行，影響了工程的正常使用壽命[6]。

2.3影響節(jié)水灌溉工程的發(fā)展和推廣由于對(duì)水利工程的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了改革，在有些地方，反而對(duì)節(jié)水灌溉工程的發(fā)展造成不利影響。節(jié)水灌溉主體工程的資金由政府提供，但是配套工程由村集體負(fù)責(zé)施工，配套資金由村集體負(fù)責(zé)籌集。由于水利設(shè)施進(jìn)行了承包，而且村民認(rèn)為自己用電已經(jīng)向承包者交了高額電費(fèi)，用水也向承包者交了水費(fèi)，那么節(jié)水改造就應(yīng)該由承包者負(fù)責(zé)。而且節(jié)水改造后，灌溉成本降低了，承包者才是最大的受益者，更應(yīng)該由承包戶來(lái)負(fù)責(zé)節(jié)水灌溉工程。事實(shí)上承包者也對(duì)節(jié)水灌溉工程持反對(duì)態(tài)度，因?yàn)椴桓脑焓找娓摺８脑旌螅碌墓?jié)水系統(tǒng)投入使用，原有的供水系統(tǒng)使用的設(shè)備，如柴油機(jī)等，就要淘汰；新采用的設(shè)備先進(jìn)，違規(guī)操作就困難，不合法的收入就減少；效率提高，按時(shí)間收費(fèi)的項(xiàng)目收入就減少，如：有的地方不具備計(jì)量設(shè)備，灌溉用水時(shí)，就按50元/h計(jì)量，灌溉時(shí)間縮短，直接影響到了經(jīng)營(yíng)者的收益[4]。

2.4經(jīng)營(yíng)者違反合同約定的行為難以被約束水利設(shè)施具有自然壟斷性，經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)行為難以被限制。由于依靠正常的灌溉供水難以獲得收益或獲得收益不能滿足經(jīng)營(yíng)者的期望時(shí)，很多經(jīng)營(yíng)者往往把經(jīng)營(yíng)重心放在水面養(yǎng)殖等項(xiàng)目上，放松了對(duì)田間輸水管道、輸水設(shè)備的維護(hù)與保養(yǎng)，而其他人卻很難對(duì)此行為進(jìn)行有效地約束和限制。更有甚者，通過(guò)供水壟斷，經(jīng)營(yíng)者違規(guī)牟取暴利，用水戶的合法權(quán)益受到了嚴(yán)重?fù)p害[7]。

3結(jié)論與建議

小型農(nóng)田水利工程既不是完全的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是介于二者之間的準(zhǔn)公共物品。對(duì)于小型農(nóng)田水利工程，既不應(yīng)把它看作純粹的私人物品，認(rèn)為是農(nóng)民自己的事，放任不管，任其自生自滅；也不能作為純粹的公共物品，公權(quán)力介入太多。政府應(yīng)當(dāng)制定恰當(dāng)?shù)闹贫群驮瓌t。如果按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則來(lái)處理，小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)就應(yīng)當(dāng)歸于經(jīng)營(yíng)者，但這是不合理的，會(huì)形成局部壟斷。用水戶處于弱勢(shì)地位，難以與經(jīng)營(yíng)者相抗衡，無(wú)法有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益。小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)田附屬設(shè)施，因此，應(yīng)將其作為農(nóng)田的一部分看待，其所有權(quán)，至少是經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，不能和農(nóng)田剝離，應(yīng)歸屬于農(nóng)田，隨土地流轉(zhuǎn)。小型農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一體，以此來(lái)防止壟斷的形成。在此前提下，由用水戶自主決定，是否將小型農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)責(zé)任發(fā)包給專業(yè)的水利服務(wù)公司。發(fā)包后，如果服務(wù)公司不能提供滿意的服務(wù)，用水戶可隨時(shí)更換。

產(chǎn)權(quán)反映的不是人與物之間的關(guān)系，而是因?yàn)閲@某種稀缺資源的使用所引致的人與人之間的行為關(guān)系[9]，這些關(guān)系決定了社會(huì)主體在資源使用過(guò)程中的地位和權(quán)利[10]。小型農(nóng)田水利工程涉及廣大農(nóng)民的切身利益，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行切實(shí)可行的制度設(shè)計(jì)，努力提高農(nóng)民的參與意識(shí)，使廣大農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己的意愿，切實(shí)有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。

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Study on the Property Right System Reform of Small Scale Irrigation and Water Conservancy Project

LI Yi-fan, LIU Fu-sheng*

(College of Water Conservancy and Civil Engineering, Shandong Agriculture University, Taian, Shandong 271018)

AbstractThe property right system reform of small scale irrigation and water conservancy in China was introduced, the reformation modes were summarized, mainly including rights replacement obligation and ownership transfer; the current property right organization forms were discussed, on the basis of township government and village committee collective management, several new forms were developed, such as contract, lease, auction, stock cooperation, water users association. Aiming at the problems of water use order and project management after reformation, several suggestions were proposed: small farmland water conservancy project is a subsidiary of farmland facilities, therefore, its ownership, at least the right to operate and use, can not be stripped of farmland, should belong to the farmland and transfer with land.

Key wordsIrrigation and water conservancy; Property rights; Reform; System; Operation

基金項(xiàng)目省級(jí)水利科研與技術(shù)推廣項(xiàng)目(SDSLKY201401)。

作者簡(jiǎn)介李一凡(1969-)，男，山東泰安人，講師，從事工程施工及管理研究。*通訊作者，教授，博士生導(dǎo)師，從事水利水電工程、結(jié)構(gòu)非線性分析研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)10-272-03