小型農田水利工程產權制度改革研究

李一凡，劉福勝

(山東農業大學水利土木工程學院，山東泰安 271018)

?

小型農田水利工程產權制度改革研究

李一凡，劉福勝*

(山東農業大學水利土木工程學院，山東泰安 271018)

摘要介紹了我國小型農田水利工程產權制度改革的情況，總結了產權制度的改革模式，主要是權利置換義務和所有權轉移；探討了現行的小型農田水利工程的產權組織形式，從以鄉政府、村委會集體經營管理為主，又創新發展出了承包、租賃、拍賣、股份合作、用水戶協會等新型產權組織形式。針對產權制度改革后出現的用水秩序、工程管護等問題，提出了對產權制度改革的建議：小型農田水利工程是農田上的附屬設施，因此，其所有權，至少是經營權和使用權，不能和農田剝離，應歸屬于農田，隨土地流轉。

關鍵詞農田水利；產權；改革；制度；經營

小型農田水利工程負責把灌溉用水輸送到農田之中，被稱為灌溉的“最后一公里”，供給點多，供給面廣，工程數量大，對農業生產活動有直接影響。我國的小型農田水利工程多數建成于20世紀50～70年代，由于當時的技術不發達，水平較低，國家經濟實力不強，工程建設標準偏低，主要以農戶投勞、人工操作為主，并且項目大多都不配套，工程經濟壽命不長，現在許多工程已經老化，嚴重失修，灌溉能力大幅度降低，逐漸地不能為日常的農業生產活動提供足夠的用水。小型農田水利工程的落后狀況，不僅已經嚴重地影響到了農業生產和農民的切身利益，對國家糧食安全也造成了威脅。為了使農業生產不再受到小型農田水利工程供水能力的制約，我國各地以小型農田水利工程的產權制度改革為突破口進行嘗試，希望引導社會力量介入，通過市場的自發調節作用，提高小型農田水利工程的管理、維護水平，增強小型農田水利工程對農業生產的保障力度[1]。

小型農田水利工程的產權改革已開展了多年，取得了一定的成果，但是從效果上看，并未完全達到改革的目標，大量的小型農田水利工程仍舊得不到有效地維護，工程供水效率不高的狀況未得到根本扭轉。因此，有必要對產權改革問題進行仔細地梳理，針對改革中出現的問題，提出切實可行的思路和方法，以利于改革的進一步深化。筆者從小型農田水利工程產權制度改革模式入手，列示了現行的小型農田水利工程產權組織形式，分析了小型農田水利工程產權改革中出現的問題，提出了對產權制度改革的建議。

1小型農田水利工程產權制度改革概況

1.1小型農田水利工程產權制度改革模式通過多年來對小型農田水利工程的產權改革實踐，基本形成了2種產權改革模式：一是權利置換義務；二是所有權轉移。

1.1.1權利置換義務。將小型農田水利工程的所有權與經營權進行剝離，通過拍賣、承包、租賃、股份合作等方式，把工程的經營權轉交給經營者。具體思路是：在承包期內，為了使水利工程正常運行，以獲得滿意的收益，經營者會對工程進行維修、養護，為了增加水利工程的灌溉能力，提高自己的收益，部分經營者甚至會在利益的驅動下主動對工程進行投資建設。隨著經營權的轉移，水利工程的管護責任也轉移到了經營者身上，水利工程的管理和日常維護不再由集體負責，節省了集體的維護資金和大量的精力，經營者收取用水戶的用水費用，從中獲得收益，用水戶通過經營者對水利工程進行專門的管護，獲得了優質、高效的供水服務，集體、經營者、用水戶各取所需，形成三方共贏的格局。

1.1.2所有權轉移。鼓勵小型農田水利建設資金多元化投入，允許民間投資建設小型農田水利工程，按照“誰投資、誰獲益、誰擁有”的原則，把水利工程的建設權力向全社會開放[2]，對利用社會投資新建的小型農田水利工程，進行所有權的明確，在保障澆灌、飲用等社會功能的前提下，投資者可以從旅游觀光、小水電發電、生態養殖等延伸項目中獲取經濟收益，以此來調動起社會力量對水利工程投資的積極性，逐步形成“聯戶共建、聯戶共管、聯戶受益”的合作建管模式，集合各方力量，解決一家一戶干不了的困難[3]。

1.2現行的小型農田水利工程產權組織形式自2000年以來，我國農村進行了稅費改革，小型農田水利工程的產權組織形式發生了很大的變化，從以鄉政府、村委會集體經營管理為主，又創新發展出了幾種新型的產權組織形式：承包、租賃、拍賣、股份合作、用水戶協會[4]。

1.2.1承包。在產權歸屬確定的前提下，按照所有權與經營權剝離的原則，根據水利工程投資總額和工程供水能力確定承包者，或者進行公開競爭投標，把水利設施的使用權、經營權和收益權全部承包出去。承包者根據承包合同必須按時完成水利供水服務任務和對設施的管護標準。

1.2.2租賃。在集體所有權不變的情況下，僅將渠道的經營權進行出租，由租賃者負責水利工程的經營和管理，獲取收益，并負責水利工程的維修改造。采用這種方式，更進一步對所有權和經營權進行了剝離，使租賃者在經營管理上擁有更多的自主權和經營權。其租期長短均可協商，相對靈活，投資額大小可視情況而定，比較容易吸收個體戶參加。承租者需要支付一定數額的租金，在經營過程中，也往往需要投入資金對原有工程進行維修與改造。承租權只能繼承，不得轉讓，出租方在經營期不負連帶責任。

1.2.3拍賣。又稱為競價承包，工程的所有權仍舊歸屬于村集體或鄉集體，在產權歸屬不變的前提下，根據所有權和使用權兩權分離的原則，通過公開競標，將小型水利工程在規定時間內的經營管理權進行拍賣。

1.2.4股份合作。股份合作是采用股份制和合作制相結合的方法，針對經營性較強的農村小型水利工程而發展起來的，按照企業形式對小型水利工程進行經營管理。這種模式是把小型農田水利工程分成等額的若干股份，按照自愿認購的原則，出售給用水戶和其他人員，以合作制為基礎，調動社會力量，多方投資入股，合作經營，共同管理，參與分紅。

1.2.5用水戶協會。用水戶協會是由一條支渠或數條斗渠控制區域內的用水戶通過民主協商，民主選舉，共同參與，組成有法人資質的合作用水組織。經過水利工程管理單位的許可，把工程設施的管護權利交給協會，并明確其非營利準公益性質，進行自主管理。它與灌區專管機構不是上下級關系，而是進行商品水買賣的合作伙伴關系。農民用水協會是農民自己的管水組織，重大問題由會員代表大會討論表決，充分體現農民群眾參與管理與民主監督。

2小型農田水利工程產權改革中出現的問題

2.1高效有序的用水秩序未能形成水利產權改革，確定了水利設施經營權的歸屬，只是明確人與物之間的關系，但對于負載其上的灌溉用水所有權，進行農業灌溉時的用水秩序，并沒有明確、有效的規定，在村莊內部、村民之間，未能形成一套行之有效的水資源分配制度和供水合作機制，從而導致了大量的用水糾紛出現。在農村灌溉時，往往都是由水利工程經營者安排灌溉時間和秩序，輪到灌溉的用水戶，不管是否有時間，不管是白天還是晚上，再忙也得去灌溉。近年來，隨著全國各地水資源的緊缺，地下水位的下降，水利設施的出水量普遍降低，用水時間往往會拖延。很多用水戶由于在規定的時間內不能澆到足夠的水，往往強行要求延長澆灌時間，導致下一戶不能按時澆水；有時下一戶已經在地里撒了化肥，不能及時澆水農作物就會被化肥燒死，更容易因為用水時間而產生矛盾[5]。

2.2管護責任難以徹底落實經營者負責的是能夠產生收益的機井、水壩等水利設施，灌溉溝渠等排他性不強的水利設施無人承包，也就無人負責維修、管理，破壞嚴重，這不但增加了農民用水的困難，也更增加了用水秩序的不確定性。通往田地的渠道由農民自行維護，在灌溉時總有人因為各種原因未整修溝渠而使水沖入鄰近的渠道或者流入別人的田地中，產生了糾紛。經營的目的是獲得收益，很多經營者往往注重短期效益，對于投資額度大的維護與建設項目不愿意承擔，寧愿在現有的基礎上修修補補，只要不影響使用就行，影響了工程的正常使用壽命[6]。

2.3影響節水灌溉工程的發展和推廣由于對水利工程的產權制度進行了改革，在有些地方，反而對節水灌溉工程的發展造成不利影響。節水灌溉主體工程的資金由政府提供，但是配套工程由村集體負責施工，配套資金由村集體負責籌集。由于水利設施進行了承包，而且村民認為自己用電已經向承包者交了高額電費，用水也向承包者交了水費，那么節水改造就應該由承包者負責。而且節水改造后，灌溉成本降低了，承包者才是最大的受益者，更應該由承包戶來負責節水灌溉工程。事實上承包者也對節水灌溉工程持反對態度，因為不改造收益更高。改造后，新的節水系統投入使用，原有的供水系統使用的設備，如柴油機等，就要淘汰；新采用的設備先進，違規操作就困難，不合法的收入就減少；效率提高，按時間收費的項目收入就減少，如：有的地方不具備計量設備，灌溉用水時，就按50元/h計量，灌溉時間縮短，直接影響到了經營者的收益[4]。

2.4經營者違反合同約定的行為難以被約束水利設施具有自然壟斷性，經營者的違規行為難以被限制。由于依靠正常的灌溉供水難以獲得收益或獲得收益不能滿足經營者的期望時，很多經營者往往把經營重心放在水面養殖等項目上，放松了對田間輸水管道、輸水設備的維護與保養，而其他人卻很難對此行為進行有效地約束和限制。更有甚者，通過供水壟斷，經營者違規牟取暴利，用水戶的合法權益受到了嚴重損害[7]。

3結論與建議

小型農田水利工程既不是完全的私人物品，也不是純粹的公共物品，而是介于二者之間的準公共物品。對于小型農田水利工程，既不應把它看作純粹的私人物品，認為是農民自己的事，放任不管，任其自生自滅；也不能作為純粹的公共物品，公權力介入太多。政府應當制定恰當的制度和原則。如果按照“誰投資，誰受益”的原則來處理，小型農田水利工程的產權或經營權就應當歸于經營者，但這是不合理的，會形成局部壟斷。用水戶處于弱勢地位，難以與經營者相抗衡，無法有效地保護自己的合法權益。小型農田水利工程是農田附屬設施，因此，應將其作為農田的一部分看待，其所有權，至少是經營權和使用權，不能和農田剝離，應歸屬于農田，隨土地流轉。小型農田水利設施的經營權與土地經營權一體，以此來防止壟斷的形成。在此前提下，由用水戶自主決定，是否將小型農田水利設施的維護責任發包給專業的水利服務公司。發包后，如果服務公司不能提供滿意的服務，用水戶可隨時更換。

產權反映的不是人與物之間的關系，而是因為圍繞某種稀缺資源的使用所引致的人與人之間的行為關系[9]，這些關系決定了社會主體在資源使用過程中的地位和權利[10]。小型農田水利工程涉及廣大農民的切身利益，應當進行切實可行的制度設計，努力提高農民的參與意識，使廣大農民能夠充分表達自己的意愿，切實有效地維護自己的合法權益。

參考文獻

[1] 杜威漩.產權改革、組織安排與資金投入：小型農田水利設施問題研究綜述[J].學習論壇,2014，30(5)：28-32.

[2] 國務院發展研究中心“完善小型農田水利建設和管理機制研究”課題組.小型農田水利工程產權改革現狀、問題與對策[J].山東經濟戰略研究，2011(10)：11-14.

[3] 孫小燕.產權改革反思：小型農田水利設施建設與管理路徑選擇：基于山東省10縣(市)的調查[J].宏觀經濟研究，2011(12)：89-95.

[4] 劉敏.農田水利工程管理體制改革的社區實踐及其困境：基于產權社會學的視角[J].農業經濟問題，2015(4)：78-86.

[5] 宋洪遠，吳仲斌.推進產權制度與管理體制改革加強小型農田水利基礎設施建設[J].紅旗文稿，2007(23)：16-18.

[6] 宋洪遠，吳仲斌.盈利能力、社會資源介入與產權制度改革：基于小型農田水利設施建設與管理問題的研究[J]].中國農村經濟，2009(3)：4-13.

[7] 胡繼連，周玉璽，譚海鷗.小型農田水利產業組織問題研究[J].農業經濟問題，2003(7)：57-62.

[8] 周曉平，鄭垂勇，陳巖.小型農田水利工程產權制度改革動因的博弈解釋[J].節水灌溉，2007(3)：54-56.

[9] DAHLMAN C.The open field system and beyond：A property rights analysis of an economic institution[M].Cambridge：Cambridge University Press，1980：70.

[10] 張小軍.復合產權：一個實質論和資本體系的視角：山西介休洪山泉的歷史水權個案研究[J].社會學研究，2007( 4)：23-50.

Study on the Property Right System Reform of Small Scale Irrigation and Water Conservancy Project

LI Yi-fan, LIU Fu-sheng*

(College of Water Conservancy and Civil Engineering, Shandong Agriculture University, Taian, Shandong 271018)

AbstractThe property right system reform of small scale irrigation and water conservancy in China was introduced, the reformation modes were summarized, mainly including rights replacement obligation and ownership transfer; the current property right organization forms were discussed, on the basis of township government and village committee collective management, several new forms were developed, such as contract, lease, auction, stock cooperation, water users association. Aiming at the problems of water use order and project management after reformation, several suggestions were proposed: small farmland water conservancy project is a subsidiary of farmland facilities, therefore, its ownership, at least the right to operate and use, can not be stripped of farmland, should belong to the farmland and transfer with land.

Key wordsIrrigation and water conservancy; Property rights; Reform; System; Operation

基金項目省級水利科研與技術推廣項目(SDSLKY201401)。

作者簡介李一凡(1969-)，男，山東泰安人，講師，從事工程施工及管理研究。*通訊作者，教授，博士生導師，從事水利水電工程、結構非線性分析研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)10-272-03