我國農民專業合作社“一人一票”制探討與重構

丁志春

(江蘇農林職業技術學院，江蘇句容 212400)

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我國農民專業合作社“一人一票”制探討與重構

丁志春

(江蘇農林職業技術學院，江蘇句容 212400)

摘要“一人一票”是合作社成員民主管理的鮮明特征，其初衷是保護農業生產者的個體利益，目的是防止資本集中損害民主；但合作社發展到今天，“一人一票”制初衷的優勢正在逐漸消退，出現了成員“盡可能減少資本投入”等局限性。根據美國立法與判例對“一人一票” 制解析，得出以下啟示：“一人一票制”不是法律的強制規定。在此基礎上，提出了農民專業合作社“一人一票”民主管理制的重構設想：以“一人一票”為原則是保證合作社的民主基礎；限制增加“一股一票”方式以平衡社員的權利責任關系；適度容許“一人零票”存在以解決合作社籌資難題。

關鍵詞合作社；“一人一票”制；民主權利；重構

農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。它將從事專業生產的農民組織起來，其使其成為廣大農村最基本的經濟組織，從而有利于有效提高農民的組織化程度，進而確立農民在農村政治經濟生活中的主體地位。所以農業合作社從產生之初就承擔著為農民服務，為成員謀利的天然職能，為了保證合作社的這種職能，必須從制度上設置保障，突出其“民有、民管、民受益”的特征，“一人一票”就是合作社成員民主管理的鮮明特征。但是隨著合作社在市場經濟中的不斷發展，“一人一票”的制度設計不僅影響了合作社的資金籌集和發展壯大，而且漸漸在成員民主權益的公平行使上出現障礙，因此，探討合作社“一人一票”制的改革與重構是涉及農業合作社發展的非常關鍵的一步。筆者借鑒美國凱普沃斯蒂德法，從法理上分析探討了“一人一票” 制的初衷、目的及其發展與局限，根據美國立法與判例對“一人一票制”的解析與啟示，提出了我國農民專業合作社“一人一票”民主管理制的重構設想。

1“一人一票”制的初衷與目的

我國的農村經濟組織在新中國成立初期帶有濃厚的歷史改革的痕跡，政府參與度較強，農民自愿性較差。這種改革的痕跡直接影響了現今我國農村經濟組織的發展。改革開放后，家庭聯產承包責任制在農村逐漸建立起來，農民對自己的生產資料和生活資料重新獲得了所有權，且對農業生產中的風險也承擔起了作為所有者的責任。也正是在此基礎上，才有了反壟斷法豁免意義上的農業生產者的出現。家庭聯產承包責任制在促進農民生產積極性方面起著重大的作用，但同時它又把農民從原來集體的合作團體中分離了出來，形成一個個分散的、獨立的個體，在市場經濟的大潮中，這些分散的獨立小農戶是難以承擔市場風險的，這猶如美國凱普沃斯蒂德法制定前獨立的個體農民面臨的狀況，這也是反壟斷法豁免制度的農村經濟組織應運而生的良好土壤，關鍵就是為實現農業聯合組織從官辦到民辦的轉變提供了良好的環境。

1.1“一人一票”制的初衷：對農業生產者個體利益的保護一般來說，在自給自足的條件下，農民是不需要組織的，只有當外部力量影響著家庭生存，而且這種外界沖擊力又不是某一個家庭能夠單獨控制的時候，農民組織才能形成[1]。所以，個體農民聯合起來成立組織是為了對抗其個體力量不足以對抗的市場經濟下的農業生產風險和市場風險。由于農業生產的本質特性，個體農業生產者在市場交易過程中往往處于弱勢地位。這一點早在20世紀初就引起了美國社會的關注，美國是世界上最早設立農業豁免制度的國家，在其法律制度中對農業聯合組織的界定十分詳細，研究美國農業聯合組織的制度，對研究我國的農民專業合作社有著十分重要的借鑒意義。

第一次世界大戰結束后，農產品的需求量急劇下降，在不景氣的農業市場中，大型商業企業在與個體農民談判農產品的銷售條件時占據非常大的優勢，這些企業不僅掌握著大量的供應信息，而且同時和不同地區、甚至不同國家的農業主體進行談判，相比之下，個體農民信息不流暢，而且只有一兩個買主，“農民成為價格的接受者，而不是制定者”[2]。為了平衡這種交易雙方的力量，美國及其他一些國家開始給予農業主體進行聯合交易的特權，其目的就是“為了糾正農業領域競爭的扭曲和促使農業生產者能對抗中間商的買方壟斷或者賣方壟斷的市場力量”[3]。

1914年美國國會制定了克萊頓法，其第6條給予了“那些為了互助、沒有資本、不盈利的勞動組織、農業組織、園藝組織”[4]以豁免的待遇，允許這些組織為了其“合法目的”進行聯合活動。1922年國會又通過的凱普沃斯蒂德法，將克萊頓法規定的豁免主體進行了擴展，不再對其主體的盈利性、資本性進行限定，將豁免的主體規定為“以農民、種植園主、牧場主、堅果或水果種植者，或者乳品場主身份參與農產品領域生產的人”組成的“有資本股份或無資本股份的……協會、公司或其他聯合形式”[5]。在此引申出了個“參與人”的概念，幾乎囊括了所有的農林牧領域的人群，同時要求他們在聯合組織中投票時須遵循“一人一票”制度及組織每年基于股份或成員資本給成員的分紅不能超過8個百分點[5]等一系列制度。后來，美國相繼制定了幾部關于合作社的法律，但基本都以凱普沃斯蒂德法為藍本。

所以，當從法理上追溯“一人一票”制度時，1922年凱普沃斯蒂德法就成了一份非常重要的研究范本，根據其規定，農業聯合組織的成員不僅要求全部由個體農業生產者組成，而且在其組織內部的表決和投票權中須遵循“一人一票制”，即：無論該成員在組織的資金多少，都只有一個投票權。

1.2“一人一票”制的目的：防止資本集中損害民主無論是美國的凱普沃斯蒂德法，還是我國的《農民專業合作社法》，其立法的最終目的都是為了保護個體農民的利益，從而實現全體成員的共同利益，而且這一目的必須貫穿農村經濟組織的整個運營過程，這是獲得反壟斷法豁免的前提條件。然而個體農民除了會受到市場競爭中來自其他市場主體的競爭風險外，還易受到來自聯合組織內部資金雄厚成員的排斥，如果一個農民專業合作社實行公司化的資本投票制，那么資本雄厚的成員將會成為最終的受益者，農民專業合作社也就會淪為這些資本雄厚成員的法律外衣。所以，為了實現全體成員的共同利益這一目標，我國借鑒凱普沃斯蒂德法，實行“一人一票”制，根本目的就是為了保證農民專業合作社成員的民主性，防止投票權過分集中到少數資金雄厚的成員手中這種風險。

2006年我國《農民專業合作社法》實施后，農民專業合作社成為我國農業聯合組織的典型代表。我國《農民專業合作社法》在很多條文制定上借鑒美國凱普沃斯蒂德法立法的經驗。比如在組織的管理方式方面，“民管”要求農民專業合作社為自愿聯合、民主管理的方式，所有成員必須通過自愿聯合的方式組成經濟組織，并給成員以出入自由的權利。在表決方式上，該法第17條規定：“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權”。也就是說，法律上規定每個成員只能享有一個投票權，俗稱“一人一票”，有學者稱這是保證農村經濟組織權利的非集中化的條件，也一直是反壟斷法所追求的立法目標[7]。

2“一人一票”制的發展與局限

但是，隨著農民專業合作社的規模發展，農民專業合作社出現了諸多問題，其中資金短缺成為各種問題的重中之重。合作社乃個體勞功的聯合組織，成員必須為農業生產者，它不能像公司企業那樣為了實現利潤最大化而大量吸引外來資金，其全部資本來自本組織內的成員資本投入，合作社對成員的資本支付紅利，在合作社組織發展初期，成員投資完全能滿足經營需要，但是隨著市場競爭的加劇，整個合作社在籌資方面存在缺陷，僅僅依靠社員提供的資金從事生產經營很難把合作組織辦好，更難以同以他企業，特別是私營企業競爭。因此，局限于向本社社員集資，已經遠遠不能適應市場經濟發展的需要。

而且，在農民專業合作社內部還實行資本報酬有限原則，投票權體現的是社員在合作社的權利，而這種權利與社員在合作社所盡義務的大小沒有必然聯系，也就是說，社員的權利是與個人勞動相關而不是與資本相關，表決權和按交易量參與盈余分配的權利與股金額沒有直接的關系。例如，投入資本高，承擔資本風險大的社員與其他社員同樣僅擁有一票的權利，權利與責任顯然十分不對稱，因此社員可能只愿意交納最低的入社股金，因為一個最低限度的股金已經確保了完全的社員權力，由此導致了一個趨勢：盡可能少的資本投入。每個社員把他的那份股金看作是為了獲得服務而進行的一種集資，而不是看作一種有利可圖的投資。困此，限制資本報酬勢必使得合作社的控制權與剩余索取權分離，造成社員的權責不對稱，影響合作社經營者的有效供給和治社的積極性、主動性提高，難以籌集因合作社產業鏈拓展所需要的有效資金，從而制約合作社的發展壯大[7]。

另外，在我國農民專業合作社法出臺時，就考慮了“一人一票”制的局限性，所以第17條就增加了“出資額或者本社交易量(額)較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權”。姑且不論這一附加表決權行使條件的限制，就行使結果來看，它多成為一些交易大戶控制合作社的利器，他們的關注點多在如何控制合作社，而非合作社的運營和營利，這樣對一些交易散戶來說，同樣是極不公平的。

所以在合作社發展的今天，“一人一票” 制的初衷優勢正在漸漸消退。合作社不能像公司那樣投資融資，影響著合作社的效率原則；資本報酬有限和附加表決權的行使又破壞了公平原則。如何更好地發揮農民專業合作社在市場經濟中的作用，“一人一票”制的完善與建構成了關鍵的一步。

3美國立法與判例對“一人一票”制的解析與啟示

美國的農業聯合組織一產生就是為組織成員利益的，在保證農業生產者的利益方面設置了多種條件，農業聯合組織并不像一般的商業化公司組織那樣追求利潤最大化，而是為了保證全體農業生產者的利益。為了達到此目的，凱普沃斯蒂德對農業聯合組織的內部成員及民主管理做了十分詳細的規定，除了要求成員必須為農業生產者，組織運行的目的必須是為了成員的利益外，對農業聯合組織成員的股票數和投資也做出了詳細規定。

3.1“一人一票制”不是法律的強制規定根據凱普沃斯蒂德法的規定，農業聯合組織的任何成員不能因其所持的股票數或投資多少，而擁有1個以上的投票權，或者聯合組織每年基于成員股份或成員資本給成員的年回報率不能超過8%。這個8%的條件限制了成員從聯合組織獲取的回報，將聯合組織的行為的主要目的限定在了非營利之內。但是，請注意，這這2個條件不是并列關系，而是擇一而取的關系，即是說，“一人一票”制與成員分紅不超過8%這2個條件只要符合1個即可，并不是法律規定的強制內容。

這說明凱普沃斯蒂德法不僅允許農業聯合組織可以有資本，而且可以適當地向成員分紅。議員Volstead在談到這一點時，指出允許聯合組織擁有一定的股本是因為，“聯合組織至少需要必要的資金運作，需要儲蓄部分資金以備彌補運營中所易遭受的損失”。至于將回報率限制在8%，則是為了“使協會的運營建立在作為生產者的會員的利益之上，以防某些會員控制協會，將其分紅建立在投資的基礎上而不是資金利用的基礎上”。

3.2投票權并不是組織成員的必要判別標準反壟斷一直是美國經濟社會十分關注的問題，之所以對農業組織進行豁免，完全是出于對農業生產的特殊性保護，為了保證農業合作社的豁免利益最終受益者是從事農業生產的具體成員，凱普沃斯蒂德法對農業聯合組織的成員及民主管理做了嚴格的規定，但是如前文所述，該法并沒有規定“一人一票”制是聯合組織獲得豁免的必要條件，而且在司法判例中，對于組織成員的投票權，也是持寬容態度的。典型案例如美國的Agritronics Corp. v. National Dairy Herd Ass’ n[8]一案。

該案發生于1994年，被告幾個州的乳業改進協會中有1個成員是賓西法尼亞大學的推廣專家，因此被指控不能享受凱普沃斯蒂德法的保護。法院經過調查認定，該專家確實不是農業生產者，但由于他在協會中不擁有選舉和控制協會決定的權利，因而他不是一個實質成員，協會并不因此失去凱普沃斯蒂德法的保護。所以該案首先確定了農業聯合組織的成員可以不是農業生產者；但其不能擁有投票權，這首先就打破了傳統上所說的“一人一票”，成為了“一人零票”；其次，在該案件的后來發展中，進一步被闡釋為：聯合組織并不必要嚴格地限制一人一票，如果組織的股票或投資分紅并未超出8%的范圍，那么選舉結構就是無大礙的。

因此，農業聯合組織中“成員不能因其所持的股票或投資的有多少，而擁有多個投票權”與“年投資回報率不超過8%”，這2個條件只要符合其中1個即可，并不是兩者都要具備。有些聯合組織為了吸引資金，允許成員擁有多個投票權，而要求其投資回報率必須控制在8%以內；或者這多個投票權不能建立在成員所持的股票或投資的基礎上。這樣規定的好處在于可以有效地防止他人攫取團體的管理權，然后將它作為股東贏利的工具來經營管理[9]。

3.3啟示美國是最早對農業聯合組織進行豁免的國家，其對農業聯合組織的豁免制度從建立到成熟，主要是圍繞如何保護農業個體生產經營者的民主管理權利和利益，從美國的立法和判例可以看出，為了農業聯合組織成員的民主權利，并不強制規定要求成員“一人一票”，成員可以擁有多個投票權，只要其在多個投票權與投資回報率8%限度內兩者之間選擇其一即可；為了保障農業組織的健康發展與資金籌措，也不強制要求一人一票，可以容許“一人零票”制的存在，既可以存在只擁有資本回報權卻不要求投票權的成員。了解美國的這些規定的發展和演變，對分析重構我國農民專業合作社的“一人一票”制度是非常關鍵的。

4農民專業合作社“一人一票”民主管理制的重構設想

合作社是一個共同所有和民主管理的企業，合作社的所有權在民主的基礎上歸全體社員，合作社共同所有、民主管理的特點，是區分合作社與其他組織的主要區別所在。合作運動歷經200多年，仍呈現出頑強的生命力、廣泛的適應性和不斷繼起的內動力，其關鍵在于合作社始終堅持為社員服務的宗旨，一直把實現社員利益放在工作的中心位置。因而受到社員真心的擁護，并吸引了更多的人加入合作社，壯大了合作社組織。“一人一票”制是合作社民主管理制度最鮮明、最直接的體現，對“一人一票”制的改革完善必須基于民主制度的基礎，著眼于合作社成員的整體利益。

4.1以“一人一票”為原則：保證合作社的民主基礎合作社法人治理結構區別于其他法人的一個基礎性原則就是“一人一票”原則[10]。合作社的管理形式是成員共同決策，而不是個人專斷。社員大會是合作社的最高權力機關，合作社一切重大事項必須經社員大會討論、表決后決定。合作社管理人員由社員大會選舉產生，向全體社員負責。基層合作社的社員無論股份多少，都只有一票的權利，每人有同等的表決權。這種“一人一票”制是合作社民主管理的集中體現，它保障了社員之間具有平等的權利，有利于充分發揚民主，避免少數人用股份來控制合作社，從而保證每個成員能通過社員大會上的表決權來實現對合作社的共同決策。

農民專業合作社是人的聯合，以互助合作為目的，它對社員不以營利為目的，對外經營也是為了社員的利益，資本處于從屬地位。因此與公司性企業的“謀求資本利潤的最大化”為宗旨不同，合作社的“一人一票”有效避免成員對資本的控制，對于市場經濟條件下處于弱勢的農民來說，這是保護自己利益的一種方式。

4.2限制增加“一股一票”方式：平衡社員的權利責任關系農業合作社民主管理的原則，強調了合作社是社員管理的組織，肯定了社員在積極參與制定方針、做出重大決策中的權利。“一人一票”的投票方式是一種絕對平等的民主管理，體現了合作社的人合性質，它是人支配資本，而不是資本雇傭人。這種絕對的民主必然造成決策的稀釋和分散化，由此導致社員缺乏參與合作社事務的積極性以及決策效率和質量下降，甚至會出現“多數人的暴政”。所以針對“一人一票”原則對成員權利及籌資方面的局限性，“一人一票”制的絕對性已經發生改變，很多國家都對“一人一票”的決策原則進行了變通，不僅在美國，而且在羅虛代爾原則發源地的歐洲，表決權的一人多票已十分普遍，非盈利和一人一票的公平原則由強調發展和承認差別的原則所取代[11]。

筆者認為，可以允許社員以與合作社交易額的大小認購股本，合作社的投票權以社員交易額的大小為基礎，但是“一股一票”的表決方式應限制在收益分配的事務上，讓交易量(額)大的成員的關注點在收益分配上而不是對合作社的控制上，這種做法一方面可以體現成員權利與義務平衡的思想，社員與合作社的交易額越大，社員對合作社的貢獻越大，合作社對這個社員的重要性也越大，其在合作社內享有的決策權就越大，另一方面又對其投票權加以限制，使合作社互助合作的宗旨不被過分偏離。

4.3適度容許“一人零票”存在：解決合作社籌資難題當前我國合作社遇到的最大困難是資金不足，農民專業合作社是市場經濟不可或缺的一部分，合作社既要堅定遵循為社員服務的宗旨和合作社原則，同時又要服從市場法則和價值規律的要求。合作社為社員服務是目的，對外營利是增強服務能力的手段。為了滿足合作組織吸納資金的需求，我國可以借鑒美國的相關做法，允許有部分只籌資分紅而不參與合作社決策投票的成員存在，在保證全體成員的共同利益的基礎上，一方面提高對農民的吸引力，另一方面解決農村經濟組織的資金需求。

從根本上來說，合作社是一種為了完成縱向一體從功能的具有橫向聯合性質的俱樂部，成員如果不能從中受益，他們不會參與合作社[12]。伴隨著農民專業合作社的市場化與社會化發展，當“一人一票”制既不能很好地保障農業生產者成員的民主權益，又不能使其在健康發展中經濟受益，那么合作社的存在和發展將十分堪憂，因此，對于“一人一票”的改革與重構是當前農民專業合作社在市場經濟發展中面臨的重要問題，對“一人一票”制進行適當改革，兼顧其內部制度的限制與提供特殊保護之間的利益平衡要求，是合作社制度特征的重要體現。

參考文獻

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Discussion and Reconstruction of “One Person One Vote” System for Farmers’ Professional Cooperatives in China

DING Zhi-chun

(Jiangsu Polytechnic College of Agriculture and Forestry, Jurong, Jiangsu 212400)

Abstract“One Person One Vote” system is the distinctive feature of democratic management of cooperative members, the original intention is to protect the individual interests of agricultural producers; but now, the advantages of the original intention is gradually dissipated, and there are some members to reduce capital investment as much as possible. Through analysis according to American legislation and legal precedent, following revelations were obtained: the system is not a mandatory requirement of law; voting rights are not the necessary criteria for theorganization members. On the basis of this, reconstruction of “One Person One Vote” democratic management system for farmers’ professional cooperatives was proposed: the principle of “One Person One Vote” is to ensure the democratic foundation of the cooperatives; restrict the increase of “One Share One Vote” mode in order to balance the rights and responsibilities of members; moderately tolerate “One Person Zero Vote” to slove the problem of financing.

Key wordsCooperative; “One Person One Vote” system; Democratic rights; Reconstruction

作者簡介丁志春(1979- )，女，河南焦作人，副教授，碩士，從事經濟法研究。

收稿日期2016-03-02

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)10-286-04