理順央地關系的關鍵點是什么

黨國英

【摘要】如果政府不把自己的權力限制在必要的范圍內，就容易產生問題。若中央政府權力分配過大，會產生經濟全局的資源錯配；若地方政府權力分配過大，則會產生市場分割，引起另一種資源錯配。只有簡政放權，將政府權力限制在必要的公共領域，才能談得上合理配置中央與地方之間的關系。

【關鍵詞】央地關系 簡政放權 法治政府

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

未來中國大局如何，取決于幾個基本關系能否調整好：一是政治經濟全局中的國家與社會的關系，二是涉及社會基本公正的勞資關系，三是國家治理體系中的中央與地方的關系。從長遠來看，這三方面關系都會發生變革。短期內，調整中央與地方關系不僅自身改革風險小，且有利于降低調整國家與社會關系的風險。

本屆中央政府穩步推進簡政放權改革

本屆中央政府高度重視國家治理的基礎性制度建設，這方面的出色成績之一是推進簡政放權，轉變政府職能。

李克強總理履職伊始，便提出在本屆政府任期內要把原有審批事項削減1/3以上，并已經提前三年超額完成任務。截至目前，國務院下放或取消近千項行政審批事項。國務院還發現由國家部門授權地方政府審批的事項1200多項，也要求中央有關部門和地方政府做出清理。

對于政府保留的審批權力的設置，國務院的改革方案也提出了諸多要求。取消審批后，國務院要求各級政府加強對相關事務的事中和事后監管，這個做法事實上加強了政府責任。對于必要的行政審批，國務院要求明確標準、簡化程序、降低收費、提高效率。李克強總理在多個場合強調依法行政的必要性，要求國務院和國務院各部門帶頭維護憲法法律權威，用法治思維和法治方式履行職責。

國務院還明確要求取消非行政許可審批事項。2014年4月，國務院下發《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》?！锻ㄖ芬?，將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留非行政許可審批。

改革開放以來，由國務院如此大幅度地推進簡政放權改革，是前所未有的。改革的決心之大，部署之縝密，也是以往罕見的。圍繞這個改革中心，一些系統配套的改革也陸續出臺，加強了改革綜合效力。此項改革的意義將逐步顯現，其效果將對中國發展產生深遠影響。

只有簡政放權，才能談得上合理配置中央與地方之間的關系

過多的政府權力不論如何在中央與地方之間分配，都會妨礙依法行政、建立法治政府。政府權力整體過大，會抑制社會創新活力，產生“尋租”空間，既損失效率，又妨礙平等?，F在人們常說因為“市場失靈”，所以需要政府介入。其實，“政府失靈”更為多見。“市場失靈”多會帶來分配問題，而“政府失靈”既產生效率問題，又產生分配問題。比較政府與市場二者，它們的可替代性也有很大不同。政府的部分功能可以由社會組織替代，在技術變化以后，甚至可由市場替代；但市場的功能除了因交易成本的變化而可能由企業替代之外，政府或社會組織替代市場很難不犧牲效率與平等。

如果政府不把自己的權力限制在必要的范圍之內，就容易產生問題。若中央政府權力分配過大，會產生經濟全局的資源錯配；若地方政府權力分配過大，則會產生市場分割，引起另一種資源錯配。只有大幅度簡政放權，將政府權力限制在必要的公共領域，才能談得上合理配置中央與地方之間的權力關系。從這個意義上說，本屆政府所開展的簡政放權改革為調整中央與地方之間的關系提供了重要基礎。但是，僅僅有這個改革是不夠的。要建立真正的法治政府，實現依法治國，還必須從戰略高度系統謀劃中央政府與地方之間的關系。

合理央地關系應具有的特征

在中國穩步推進簡政放權改革的前提下，進一步擴大地方自主權是十分必要的。中央和地方關系的調整具有下述特征，方稱得上合理：

第一，各級政府之間權力合理配置的基礎，應該是政府最大限度地退出競爭性領域，將政府權力局限于必要的公共事務領域。各級政府都應少管冗雜事務，把某些公共服務權力轉至非政府組織，為自己“瘦身”。

第二，中央和地方各級政府之間的關系，以及各級地方政府之間的關系，用法律來確定，實現法治化。地方政府對轄區事務有立法權，約束條件僅僅是地方法規與上位法不沖突。

第三，全社會的公共事務權力由各級政府合理分配，按照“地方政府能辦好的事情盡量交給地方辦”的原則來確定中央和地方政府之間的分工。這里講的地方政府能辦好的事情，既包括地方政府在自己轄區里能辦好的事情，也包括地方政府之間自己能協調好的事情。中央應大膽放權，不用過分擔心“區域分割”問題。例如，美國芝加哥這個城市雖分割在幾個“行政區”中，但基本不影響芝加哥的發展。除法治維護、政局掌控、金融穩定、國家安全、和平外交、生態保護、農業支持、社會保障、區域平衡、大災應對等重大事務之外，中央政府的權力或可下放地方政府，或可交給社會組織。

中央政府的權力調整后，會不會引起麻煩？這個問題當然很重要。避免麻煩生成，需要做多方面的系統性改革。例如，在理想央地關系的模式下，可以適當增加地方政府的可支配財力，征收財產稅。財產稅是一個國家的基礎稅種，這個稅種的好處甚多。第一，征收財產稅，可以激勵政府把好的地塊讓給老百姓，可以鼓勵地方政府利用好邊角地。政府賣地時會特別謹慎，一般會賣特別沒有經濟前途的土地用作公用建設用地，以避免財產稅的損失。第二，有利于土地資源的合理配置。地方政府在引進項目時會考慮兩個方面：一是這個項目是不是會帶來錢；二是這個項目會不會導致周邊地區價值下降。這說明，財產稅的收取可以促使地方政府注意外部性問題，因為外部性因素可能是財產的貶值因素。因財產稅的征收，企業及個人都會盡可能節約土地使用。第三，財產稅征收能體現財產占有與社會責任的匹配性，是建立社會公正的需要。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）

【參考文獻】

①《李克強在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話》，新華網，2015年5月15日。

責編/劉瑞一 美編/于珊