國外政府購買公共氣象服務(wù)的初步研究

■ 吳燦 田曉陽

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國外政府購買公共氣象服務(wù)的初步研究

■ 吳燦 田曉陽

韓國“知其然，更知其所以然”的完全引進(jìn)，是值得推薦的政府采購方式。這種特點(diǎn)的購買，首先是購買實(shí)施前，購買方選派技術(shù)人員參與被購買方相關(guān)的研發(fā)活動，全面了解所購系統(tǒng)或產(chǎn)品平臺的技術(shù)內(nèi)涵；其次，在系統(tǒng)的“定制”（即修改為適合韓國的系統(tǒng)）過程中，以韓方人員操刀為主，美方人員參與和解答技術(shù)疑難問題。

政府購買服務(wù)是一種新型公共服務(wù)提供方式，也是發(fā)達(dá)國家對社會福利制度做出的一項(xiàng)重要變革。自20世紀(jì)70年代末以來，主要發(fā)達(dá)國家興起了一場以新公共管理為標(biāo)志的行政改革運(yùn)動，其中一個重要內(nèi)容就是主張全民、社會都參與到公共服務(wù)供給中來。這些發(fā)達(dá)國家政府通過契約化、民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)交由市場和社會力量來承擔(dān)，通過鼓勵民間投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率。目前，政府購買公共服務(wù)理念在美國、歐盟、日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家和地區(qū)得到廣泛應(yīng)用。本文主要介紹了西方國家氣象部門在購買公共氣象服務(wù)方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，以期對中國氣象部門實(shí)施政府改革有所裨益。

一、政府購買公共氣象服務(wù)的概念

公共服務(wù)是指政府行使公共權(quán)力并運(yùn)用公共資源滿足廣大社會成員共同需要的服務(wù)，過去這些服務(wù)主要由政府直接提供。但是，政府在提供某些公共服務(wù)時可能出現(xiàn)效率低、質(zhì)量差等問題，很難充分滿足社會公眾的需要。20 世紀(jì) 80 年代末以來，多個主要國家政府都開始進(jìn)行行政體制改革，探索提供公共服務(wù)的新途徑，形成了公共服務(wù)的政府購買制度。

政府購買公共服務(wù)作為行政改革中的一個制度創(chuàng)新，伴隨著民營化運(yùn)動的熱潮于20世紀(jì)70年代末首先在歐美國家興起。政府購買的初衷是引入市場競爭機(jī)制，以達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的目的。政府向社會力量購買公共服務(wù)，使政府從服務(wù)的直接提供者向決策者、監(jiān)管者進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，購買的服務(wù)產(chǎn)品往往更迎合當(dāng)前社會公眾的需求，供給方式也更靈活，能在短期內(nèi)較好地體現(xiàn)出政府財(cái)政投入的效益。

社會組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域是一場偉大的社會變革，這不僅意味著政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，也使得政府與社會組織的關(guān)系發(fā)生了根本性的改變：從政府包辦向“政府與社會組織”攜手合作轉(zhuǎn)變。目前，政府購買公共服務(wù)的模式成為了世界各國提供公共物品的一種重要途徑。

近年來，為更好地滿足社會公眾的需求，在政府購買公共服務(wù)的改革趨勢下，市場機(jī)制已被引入氣象服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)了政府購買公共氣象服務(wù)的發(fā)展。政府購買公共氣象服務(wù)，即政府向社會力量購買氣象服務(wù)，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分氣象領(lǐng)域的公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。需強(qiáng)調(diào)的是，政府購買公共氣象服務(wù)這種模式不是完全將公共氣象服務(wù)推向市場，而是有目的地引入市場成分，政府并沒有從公共氣象服務(wù)事業(yè)中脫身，而是繼續(xù)投入和支持公共氣象服務(wù)事業(yè)，同時政府保留了很強(qiáng)的干預(yù)能力，如果發(fā)現(xiàn)一個失敗的服務(wù)，政府可以采取諸如重新實(shí)施或關(guān)閉失靈的服務(wù)機(jī)構(gòu)等措施。

二、國外政府購買公共氣象服務(wù)的特點(diǎn)

20世紀(jì)初現(xiàn)代氣象科學(xué)的出現(xiàn)，以及兩次世界大戰(zhàn)，都對各國氣象服務(wù)有了不同程度的促進(jìn)。20世紀(jì)中葉，隨著數(shù)值天氣預(yù)報(bào)的成功和走向業(yè)務(wù)化，氣象預(yù)報(bào)水平有了極大的提升。另一方面，人類社會的發(fā)展，特別是人口增加和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大規(guī)模開展，使得人類面對自然，尤其是極端天氣氣候?yàn)?zāi)害，隨著暴露度和敏感性的提高，脆弱性增加。這時，政府部門就面臨兩種情況的選擇：生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)在越來越大的程度上，需要天氣預(yù)警的保護(hù)，因此必須納入最為重要的公共服務(wù)范疇，由國家專門機(jī)構(gòu)管理；由于氣象信息的重要性，其需方市場已經(jīng)形成，氣象服務(wù)可以推向市場，這樣即可以通過市場快速提高氣象服務(wù)能力，又能有效減輕政府規(guī)模和負(fù)擔(dān)。在近半個世紀(jì)的實(shí)踐中，國際上大部分國家采用前一種思維，即在政府內(nèi)部設(shè)立氣象主管部門，只有極少數(shù)國家將國家氣象管理私企化。盡管如此，審視西方發(fā)達(dá)國家的公共氣象服務(wù)的構(gòu)建，在氣象服務(wù)的具體運(yùn)作上，一些國家實(shí)際上是雙規(guī)制，即采用國家和市場“雙肩挑”的方式，完成公共氣象服務(wù)。西方國家氣象部門購買服務(wù)的特點(diǎn)大致有以下四個方面。

1 政府購買公共氣象服務(wù)制度服務(wù)于規(guī)制改革的總目標(biāo)

政府購買公共服務(wù)制度是規(guī)制改革的一個重要組成部分，服務(wù)于規(guī)制改革的總目標(biāo)。即：導(dǎo)入、加強(qiáng)競爭機(jī)制，以此來降低產(chǎn)品價(jià)格、提高資源分配效率及生產(chǎn)效率、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域。

2 購買的主要服務(wù)為提升氣象業(yè)務(wù)及服務(wù)能力的關(guān)鍵技術(shù)

韓國氣象局2013年2月27日向IBM公司通過協(xié)議購買大數(shù)據(jù)處理平臺；中國臺灣氣象機(jī)構(gòu)從1990年開始，向美國NOAA預(yù)報(bào)系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室（FSL）購買天氣預(yù)報(bào)技術(shù)，這種購買隨著美方技術(shù)的更新?lián)Q代和新技術(shù)的推出而不斷擴(kuò)大；21世紀(jì)初，韓國向FSL購買定制的適合韓國區(qū)域的臨近預(yù)報(bào)系統(tǒng)；中國香港氣象部門（HKO）近10年來向FSL購買了一攬子提升其預(yù)報(bào)能力的產(chǎn)品和服務(wù)，包括局地尺度分析方案（LAPS）的引進(jìn)和人員培訓(xùn)、數(shù)據(jù)同化預(yù)報(bào)系統(tǒng)開發(fā)和HKO分析預(yù)報(bào)系統(tǒng)的管理等。

這類引進(jìn)和購買的一個共同特征，是技術(shù)轉(zhuǎn)讓或購買的內(nèi)容，均是抵達(dá)方氣象預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)和服務(wù)最核心和關(guān)鍵技術(shù)或產(chǎn)品開發(fā)能力，而被購買方或者是著名企業(yè)（如IBM），或者是氣象業(yè)務(wù)研發(fā)部門（如FSL）。上述引進(jìn)和購買活動中，韓國“知其然，更知其所以然”的完全引進(jìn)，是值得推薦的政府采購方式。這種特點(diǎn)的購買，首先是購買實(shí)施前，購買方選派技術(shù)人員參與被購買方相關(guān)的研發(fā)活動，全面了解所購系統(tǒng)或產(chǎn)品平臺的技術(shù)內(nèi)涵；其次，在系統(tǒng)的“定制”（即修改為適合韓國的系統(tǒng)）過程中，以韓方人員操刀為主，美方人員參與和解答技術(shù)疑難問題。經(jīng)歷這樣程序的購買，獲得的可以說完全是自己的了。

3 國家和地區(qū)聯(lián)合購買是歐洲氣象部門的主要購買方式

這種形式主要發(fā)生在歐洲，因?yàn)闅庀笤谛l(wèi)星探測和模式研究上的高投入，以及衛(wèi)星探測和模式覆蓋區(qū)域廣泛等特征，而歐洲國家和地區(qū)國土覆蓋一般又比較小，歐洲各國走聯(lián)合開發(fā)之路，先后成立了歐洲中期天氣預(yù)報(bào)中心和歐洲氣象衛(wèi)星組織等實(shí)體機(jī)構(gòu)，各參與國家和地區(qū)以交“會費(fèi)”的方式，獲得衛(wèi)星探測產(chǎn)品和數(shù)值預(yù)報(bào)產(chǎn)品的權(quán)利。同時，聯(lián)合成立的機(jī)構(gòu)，又可以在參與國或地區(qū)，甚至之外聘用最適合的研發(fā)人員或購買各種所需技術(shù)，提高自身產(chǎn)品的質(zhì)量。讓參與國和地區(qū)，較少的投入獲得世界最先進(jìn)的氣象服務(wù)支撐能力。

例如英國作為會員，加入歐盟委員會的地平線2020（H2020）項(xiàng)目和歐洲研究會的研發(fā)項(xiàng)目，英國氣象局借此參與開發(fā)ESFRI（歐洲戰(zhàn)略論壇—研究基礎(chǔ)設(shè)施）重點(diǎn)項(xiàng)目以及哥白尼衛(wèi)星系列，并獲得相關(guān)資源。這使得英國能獲取歐洲以及世界領(lǐng)先科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的知識技術(shù)成果，尤其對于在英國無法直接獲得的技術(shù)。通過參與相關(guān)項(xiàng)目，英國氣象局還可以獲得歐洲浮標(biāo)網(wǎng)的資料、EARLINET的觀測結(jié)果、PRACE（歐洲先進(jìn)計(jì)算聯(lián)盟）的研發(fā)時間，以及EUFAR 項(xiàng)目的橫跨歐洲的飛機(jī)科研設(shè)施等一系列資源。

4 制度保障：政府購買公共服務(wù)有專門的法律依據(jù)

這類模式在一些商業(yè)化發(fā)達(dá)并且市場穩(wěn)定有序的國家，針對氣象相關(guān)的觀測數(shù)據(jù)資源等，較為流行。例如，澳大利亞氣象局，隸屬于澳大利亞環(huán)境部，澳大利亞氣象局在水文資料獲取方面，除了其管理的水文觀測站之外，在很大程度上依據(jù)水文企業(yè)的觀測數(shù)據(jù)，而后一部分?jǐn)?shù)據(jù)的來源企業(yè)，在澳大利亞《2007水法》的修訂版《2008水法》中已經(jīng)明確列出。這樣，列出企業(yè)的水文探測資料，按照國家法律，必須向澳大利亞氣象局提供，而澳大利亞氣象局所做的，就是為每家提供水文數(shù)據(jù)的企業(yè)，設(shè)立專門的網(wǎng)上數(shù)據(jù)傳輸通道（即獨(dú)立的FTP賬戶），同時提出各類水文數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。國家立法讓氣象部門共享企業(yè)資源，盡管氣象部門不用支付給提供方任何費(fèi)用，可實(shí)際上也是一種潛在的國家購買。這是因?yàn)椋环矫妫瑖曳缮狭谐銎髽I(yè)，不僅容易和一些優(yōu)惠政策掛鉤，更在某種程度上對企業(yè)是一種保護(hù)；另一方面，從企業(yè)視角來看，其數(shù)據(jù)被國家政府部門采用，也是對外宣傳其能力的很好注腳，其社會影響價(jià)值不可低估。因此，在經(jīng)濟(jì)、社會秩序穩(wěn)定的國家，國家立法讓氣象部門共享企業(yè)資源，不失為一種“共贏”的策略和做法。

又如，美國《2014天氣預(yù)報(bào)改進(jìn)法令》（HR，2413）在眾議院通過。法案要求NOAA今后4年投入3.83億美元預(yù)算開展天氣研究和開發(fā)。2014年，該法案撥款6500萬美元，其中1400萬美元用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓需求（外購技術(shù)占總經(jīng)費(fèi)20%以上）。2015—2017年的每財(cái)政年，法案都撥款1億美元（8000萬美元給實(shí)驗(yàn)室，2000萬美元給技術(shù)轉(zhuǎn)讓，外購占總經(jīng)費(fèi)1/5）。

這項(xiàng)法案鼓勵非政府天氣研究界的合作和支持，包括民間團(tuán)體和非政府組織（NGO），為促成這個目的，規(guī)定撥給研究和開發(fā)的資金中不少于30%的部分只能以競爭立項(xiàng)、合同、合作協(xié)議等方式獲取。為了在一定程度上解決衛(wèi)星數(shù)據(jù)缺口，法案包括了條款鼓勵NOAA在私營部門尋求完成任務(wù)的工具方法，并且明確提醒管理局——作為控制國家一系列麻煩重重的衛(wèi)星的機(jī)構(gòu)——它已經(jīng)被授權(quán)可以簽約從私營企業(yè)獲取天氣數(shù)據(jù)，包括那些正在計(jì)劃投放自己的環(huán)境衛(wèi)星組的公司。像Planet IQ和Geo Optics這樣的公司正在籌建大型低成本衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)來收集與天氣、氣候預(yù)報(bào)相關(guān)的數(shù)據(jù)，然后把這些數(shù)據(jù)出售給政府和其他公司。《2014天氣預(yù)報(bào)改進(jìn)法令》中采取了多個步驟推動NOAA購買商業(yè)數(shù)據(jù)并且將這種操作常態(tài)化。法案要求NOAA將資金以競爭立項(xiàng)、合同、合作協(xié)議的方式開放給非政府的氣象研究者。

三、國外政府購買公共氣象服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

1 重視立法和政策的制定

正式制度和規(guī)則有利于政府購買的長期性、穩(wěn)定性，也可避免非正式規(guī)則的偶然性和臨時性。如：NOAA將資金納入公共財(cái)政預(yù)算體制。將政府購買公共氣象服務(wù)預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體制，可確保政府購買公共氣象服務(wù)資金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2 完善專業(yè)監(jiān)督機(jī)制和績效評估制度

政府購買公共服務(wù)的過程離不開監(jiān)督，公共服務(wù)可以外包，但是責(zé)任不能外包，甚至需要比以往加強(qiáng)監(jiān)督，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。而建立效率評價(jià)體系，通過衡量一定金額購買的公共服務(wù)量或者一定的公共服務(wù)數(shù)量所使用的財(cái)政金額，評價(jià)政府購買公共服務(wù)的效率，是提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。如：為了保證公共服務(wù)供給的透明、中立及客觀和公正，日本專門設(shè)立了官民競標(biāo)監(jiān)理委員會，政府購買公共服務(wù)的活動都要通過委員會組織實(shí)施和監(jiān)督管理。委員會成員都是來自民間的企業(yè)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等，他們負(fù)責(zé)審查供應(yīng)商的資格，確定參加競標(biāo)者，確定中標(biāo)的供應(yīng)商。在整個采購過程中，日本政府采取公開發(fā)布信息的程序。

四、結(jié)語

從氣象事業(yè)發(fā)展的角度，必須認(rèn)真評估政府購買公共服務(wù)政策的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑選擇。要積極參與政策實(shí)踐的各個領(lǐng)域，按照政策的指導(dǎo)原則和辦法思路，加強(qiáng)適應(yīng)性、前瞻性的工作研究和業(yè)務(wù)布局。要注意在現(xiàn)代公共氣象服務(wù)體系建設(shè)的大框架內(nèi)，結(jié)合新技術(shù)、新媒體的發(fā)展變化，發(fā)掘公共氣象服務(wù)的新業(yè)態(tài)、新模式、新方法，有針對性地按照政府購買公共服務(wù)的政策要求，重構(gòu)氣象工作格局和工作流程。尤其要重視熟悉并適應(yīng)公共氣象服務(wù)競爭和社會化、市場化運(yùn)作的新型管理人員的培養(yǎng)和鍛造，在制度上、觀念上和干部隊(duì)伍上做好全面準(zhǔn)備，積極面對國家公共服務(wù)政策的變革和發(fā)展，探索氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之路。

深入閱讀

儲亞萍. 2012. 國外政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)研究的進(jìn)展. 電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）， 14（2）: 12-16.

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賈朋群， 王淞秋. 2016. 從書面證詞看英國氣象局立場. 中國氣象報(bào)，2016-06-22（3）.

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（作者單位：中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院）