基層執(zhí)法管理力量下沉的實踐與思考

○ 須華威　郭啟文　王通亮　費佐祥

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基層執(zhí)法管理力量下沉的實踐與思考

○ 須華威郭啟文王通亮費佐祥

一、現(xiàn)狀

今年下半年,各區(qū)就執(zhí)法管理力量下沉都制定了相應(yīng)的實施方案，并積極推進下沉的執(zhí)法管理力量落實到位，但在具體設(shè)定、操作推進及實際運行上，呈現(xiàn)出三個方面特點：

1.下沉機構(gòu)、范圍不同。目前，從各區(qū)已經(jīng)下沉的執(zhí)法管理力量來看，下沉的范圍、進度不一，基本以街道鎮(zhèn)城管綜合執(zhí)法力量為主，同步考慮與城市綜合管理直接相關(guān)的房管、綠化市容等管理力量，閔行等區(qū)已將規(guī)土、水務(wù)、衛(wèi)監(jiān)、安監(jiān)等相關(guān)條線部門的派出機構(gòu)納入下沉范疇。

2.下沉原則,設(shè)定不同。按照市委創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的文件以及市市容綠化局有關(guān)城管執(zhí)法力量下沉的文件精神，在街道層面，對下沉的職能部門派出機構(gòu)實行“區(qū)屬、街管、街用”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，實行“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”；其他職能部門派出機構(gòu)沿用“雙重管理”原則。而各區(qū)在經(jīng)費撥付方式、人事任免權(quán)限及考核評優(yōu)權(quán)重的設(shè)定上呈現(xiàn)差異，對派出機構(gòu)工作人員交流權(quán)的落實也有欠均衡。

3.下沉機制、運作不同。將執(zhí)法管理力量下沉后，各區(qū)依托網(wǎng)格化平臺，推動街道鎮(zhèn)執(zhí)法管理力量、資源的重組與整合，或通過梳理權(quán)力清單明確主體責(zé)任理順條塊關(guān)系，或通過細化日常管理制度保障職能履行，或采用派出所等職能機構(gòu)派員常駐街道綜合執(zhí)法增強聯(lián)勤聯(lián)動實效，運行方式、機制不盡相同。

二、存在問題

1.法律障礙，影響職能履行。我國現(xiàn)行行政法規(guī)對執(zhí)法主體和責(zé)任主體有明確界定，按《行政處罰法》第三章第十五條規(guī)定,具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰權(quán)。因此，城管行政執(zhí)法局、房管局等部門是執(zhí)法主體。但在發(fā)生復(fù)議、訴訟及國家賠償行為時，作為被申請人、訴訟被告和賠償義務(wù)機關(guān)，各區(qū)都將區(qū)的有關(guān)職能部門作為執(zhí)法主體，但其派出機構(gòu)在履職過程中產(chǎn)生的相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟的具體事務(wù)由街道負責(zé)辦理，街道派員出庭并承擔(dān)敗訴產(chǎn)生的賠償金。由此導(dǎo)致執(zhí)法主體和責(zé)任主體分離，造成區(qū)的有關(guān)職能部門作為被告，實際上無法真正掌握其派出機構(gòu)的具體行政行為；而街道在沒有法律依據(jù)的情況下，承擔(dān)復(fù)議、訴訟和賠償責(zé)任，對行政職能的有效實現(xiàn)及定責(zé)、追責(zé)造成負面影響。執(zhí)法管理力量下沉后，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為各種矛盾問題第一線的地位更加突出，職責(zé)任務(wù)更為繁重，而與之相匹配的管理權(quán)限和資源配置卻并未到位。各區(qū)就“三權(quán)”設(shè)定標準不一，經(jīng)費劃撥、考核權(quán)重、人事管理方式、比重不同，并以部門預(yù)算核撥、調(diào)度管理為主。由于下沉力量的人員編制各不相同，客觀上造成各類編制的人員固化，導(dǎo)致街道在人事管理上缺乏有力把控。從目前下沉的城管、房管、市容等職能來看,均為直面百姓生活和基層管理的難點問題,即使在行政資源強大的區(qū)有關(guān)職能部門管轄時也不盡如人意,區(qū)各部門之間的執(zhí)法管理力量的缺乏有效整合，相互協(xié)同配合困難。因此，缺乏行政資源的街道更多只是接受了責(zé)任,卻缺乏相應(yīng)的執(zhí)法和管理資源的支撐，以及人事調(diào)配的余地狹小，對下沉力量的有力指揮產(chǎn)生一定的阻力。

2.力量分散，制約集中治理。在人員編制較多的執(zhí)法管理力量配置調(diào)整中體現(xiàn)尤為明顯。以城管為例，根據(jù)城管體制改革要求，區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊的人員編制，除少量用于機動執(zhí)法中隊以外，全部下沉街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特定區(qū)域執(zhí)法中隊，且下沉比例不低于人員編制總數(shù)的85%。全區(qū)執(zhí)法管理力量下沉后，一方面強化了基層一線執(zhí)法隊伍，另一方面也帶來了區(qū)級層面執(zhí)法力量的不足，由原先的幾百人驟降為幾十人，而與之相適應(yīng)的整合聯(lián)動協(xié)調(diào)機制探索仍顯滯后，特別體現(xiàn)于全區(qū)性重大頑癥問題的執(zhí)法治理，在指揮部署、協(xié)調(diào)處置、力量集中等方面存在一定困難。從全區(qū)的角度看，分散的執(zhí)法管理體制，對處置重大頑癥，特別是兩區(qū)交界的管理薄弱點等問題帶來一定的困難。

3.權(quán)力下放，導(dǎo)致虛化傾向。職能部門派出機構(gòu)的人、財、物，及工作人員的黨、工、團關(guān)系逐步下放街道，其實質(zhì)是通過縱向結(jié)構(gòu)上的權(quán)力下放，使基層街鎮(zhèn)擁有更多的指揮權(quán)，為更直接、精準、有效的公共服務(wù)提供保障。在推進實施中，也存在著區(qū)有關(guān)職能部門的職能一定程度的“空心化”傾向，使其在行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)、重大執(zhí)法活動協(xié)調(diào)、執(zhí)法職責(zé)履行及執(zhí)法隊伍建設(shè)上缺少有力的抓手。各區(qū)有關(guān)人事調(diào)配和干部任免方面的操作口徑也不盡相同,有些區(qū)是街道為主的體制,即街道商區(qū)職能部門;有些區(qū)是區(qū)有關(guān)職能部門為主的體制，即區(qū)職能部門商區(qū)街道。人、財、物(包括黨工團的組織關(guān)系)向基層轉(zhuǎn)移后，區(qū)的職能部門管轄的事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)緊縮，造成其履職的作用收窄，客觀上會形成人浮于事，影響行政執(zhí)法的有效性、及時性和權(quán)威性。

4.有限下沉，不利綜合管理。城市管理是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,它涉及百姓生活的各個方面和千家萬戶，也包含著紛繁復(fù)雜的社會矛盾，范圍之廣，責(zé)任之大，是政府各部門必須直接面對的，所以它是一個綜合管理工作。從目前各區(qū)下沉情況來看，基本上下沉了一些城市管理上的難點工作，如亂設(shè)攤、違章建筑的查處、業(yè)委會物業(yè)矛盾等。但要解決這些社會矛盾，絕不僅僅依靠現(xiàn)下沉的部門來處置，它需要綜合管理、聯(lián)合執(zhí)法。其他未下沉的執(zhí)法和管理部門依然是城市管理的重要力量。而部分力量的下沉，對街鎮(zhèn)來說，更多的是責(zé)任的下沉，而沒有進一步夯實城市綜合管理的基礎(chǔ)。同時，也因為部分執(zhí)法和管理力量下沉,也制約了街鎮(zhèn)對城市綜合管理力量指揮的全覆蓋，未能從根本上解決條與塊、條與條之間的相互扯皮、推諉。

三、對策建議

1.深化法治建設(shè)，做實街鎮(zhèn)管理職能。市政府應(yīng)按照《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》以及《上海市行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合完善城市綜合執(zhí)法管理下沉的配套法制建設(shè)，進一步理順權(quán)責(zé)關(guān)系，就街道辦事處和區(qū)職能部門的職責(zé)權(quán)限、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償以及過錯責(zé)任追究等充分調(diào)研并作出明確規(guī)定，明晰條塊責(zé)職，界定條塊責(zé)任，確保權(quán)力主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體合一。同時，在街道層面，由街道司法所結(jié)合政府法律顧問制度的實施，參與派出機構(gòu)執(zhí)法的行政復(fù)議、應(yīng)訴等案件的辦理，完善依法行政。同時，市人大常委會應(yīng)盡快修訂《上海市街道辦事處條例》,應(yīng)進一步出臺有關(guān)執(zhí)法管理力量下沉中涉及人員、經(jīng)費、考核等確立相對統(tǒng)一的操作口徑。建議干部任免、人員招錄、終止聘用等由街道商區(qū)會同職能部門按程序組織實施，并賦予街道對派出機構(gòu)工作人員的交流權(quán)，合理設(shè)定相關(guān)人員在街道所屬事業(yè)單位內(nèi)的交流條件；經(jīng)費安排按“人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)”原則，除人員工資以外，派出機構(gòu)日常工作經(jīng)費、專項工作經(jīng)費等，采用公用經(jīng)費定額形式，由街道負責(zé)編制預(yù)算、管理和核發(fā)。根據(jù)實績優(yōu)獎劣懲，對下沉執(zhí)法管理力量的考核評價依照“條考業(yè)務(wù)、塊考服務(wù)、自下而上”原則，合理劃分考核權(quán)重，建立以街道鎮(zhèn)為主導(dǎo)的考核評價制度，并賦予街道對派出機構(gòu)考核評優(yōu)的否決權(quán)。

2.健全協(xié)調(diào)機制，確保區(qū)域工作重點。健全和完善區(qū)級層面的區(qū)域性重點難點問題執(zhí)法管理協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，確立工作內(nèi)容、操作平臺、實施流程、經(jīng)費保障及責(zé)任歸屬，做實相關(guān)職能部門對下沉執(zhí)法管理力量必要的臨時集中調(diào)動指揮權(quán)，明確因開展重大執(zhí)法案件查處或重要活動保障需要，在事先告知街道鎮(zhèn)以及經(jīng)區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)批準的前提下，其有權(quán)調(diào)動指揮街道鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍，確保跨區(qū)域、全區(qū)性重點或?qū)ｍ棃?zhí)法行動的有序有力有效開展。

3.完善權(quán)力清單，避免機構(gòu)職責(zé)虛化。加強對構(gòu)建新型條塊關(guān)系的探索與實踐，梳理、細化、完善區(qū)的職能部門和街鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)力清單，明確職責(zé)劃分，保障職責(zé)履行，避免機構(gòu)和職能虛化。同時，針對執(zhí)法作業(yè)特性，加強職能部門對下沉力量的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)一培訓(xùn)和執(zhí)法監(jiān)督，建議設(shè)立市、區(qū)級層面的執(zhí)法培訓(xùn)機構(gòu)，可依托區(qū)縣行政學(xué)院開展執(zhí)法培訓(xùn)工作，建立規(guī)范化的執(zhí)法流程，加強對下沉執(zhí)法管理機構(gòu)的執(zhí)法檢查，提高執(zhí)法隊伍的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

4.加強聯(lián)勤聯(lián)動，完善基層運行機制。加強街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理平臺建設(shè)，發(fā)揮街鎮(zhèn)行政整合作用,按照屬地化管理原則，進一步推進和完善執(zhí)法管理力量下沉工作，在更大范圍內(nèi)充實、整合執(zhí)法管理資源，并針對職能交叉問題，加強街道牽頭協(xié)調(diào)、聯(lián)勤聯(lián)動保障的工作。鑒于公安、市場監(jiān)管等執(zhí)法管理力量的隸屬關(guān)系及其專業(yè)特性，建議采取日常工作定員派駐、重大活動共同參與的形式，對這些無法實施“區(qū)屬、街管、街用”體制的執(zhí)法機關(guān)，可以由街鎮(zhèn)提供部分經(jīng)費保障，此項經(jīng)費應(yīng)列入街鎮(zhèn)年度財政預(yù)算。同時，建立健全執(zhí)法與管理的互動機制，理順和確定管理、執(zhí)法各自的職責(zé)，街鎮(zhèn)應(yīng)進一步夯實社區(qū)行政資源協(xié)同聯(lián)勤的基礎(chǔ)。凸顯街鎮(zhèn)在社會治理工作中的集成、主導(dǎo)的地位。在嚴格管理、嚴格執(zhí)法上下功夫，側(cè)重解決各類問題產(chǎn)生的根源。

（作者系中共上海市委黨校中青班第50期學(xué)員）

（責(zé)任編輯 譚 力）

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