商品房預售行政執法中的處罰對策

馬 虹（湖北省襄陽市房屋產權與市場管理處，湖北襄陽441003）

商品房預售行政執法中的處罰對策

馬 虹（湖北省襄陽市房屋產權與市場管理處，湖北襄陽441003）

商品房預售制度在我國發展至今20年有余，為房地產行業發展和繁榮做出了巨大貢獻。預售制度在促進我國房地產行業發展過程中發揮充分的積極作用，它加速了整個建設資金周轉，提高了資金使用效率，擴大了企業開發能力。本文旨在從分析現有商品房預售行政監管相關法律制度的基本內涵和特點出發，比較現有行政監管制度的不足，找出我國商品房預售行政監管法律制度存在的主要問題及相應的處罰措施。

商品房；預售制度；處罰措施

1 商品房預售與商品房預售行政監管的內涵

預售是指在商品還沒正式進入市場前進行的銷售行為。而商品房從法律角度來分析，是指按法律、法規及有關規定可以在市場上進行自由交易，不受政府政策限制的各類商品房屋，包括新建商品房、二手房等。對于此類房屋上進行的交易也叫做商品房買賣。它是商品房轉讓的一種特殊形式，其實質是房屋期貨買賣，買賣的只是房屋的一張期貨合約。通常，買賣雙方簽訂商品房預售合同之后無法立即進行交付和轉移房屋所有權。購房者并沒有完全取得物權，形成的是物權債權化的結果。從預售到竣工交付的時間一般較長，其中存在一定的風險性和投機性。商品房預售的行政監管指的是市場經濟條件下政府為實現房地產行業健康有序發展的公共政策目標，對房地產行業經濟主體進行的規范與制約。主要通過對特定活動主體的進入、退出、資質、價格等行為進行監督、管理來實現。商品房預售制度最早起源于香港，后來商品房預售方式逐漸由經濟特區、沿海開放城市借鑒港澳地區的實踐經驗進行探索嘗試，迅速發展到內陸地區，成為我國國內房地產開發商首選的售房營銷策略。

2 商品房預售的特點

預售的特點主要是與現房銷售相比較而言的：

（1）我國商品房預售法律制度中規定的房屋必須是作為商品房項目建設的房屋，是正處于正常的建設狀態，尚未竣工的房屋，實際上是在房屋建成后一舉交足房款并獲得房屋所有權的一種“權利”。

（2）商品房的預售必須依照有關法律規定，具備一定條件后經有關部門批準并取得商品房預售所需要的證件后才可以進行。

（3）預售的房屋應當已經明確其自身信息，包括價格、面積、具體位置、配套設施。購買者只需按要求在其中選定。

（4）商品房預售是附期限的行為，“我們可以把商品房預售合同的期限理解為履行期限，是預售合同當事人履行義務的時間。”合同成立時交易的客體尚未建成，而在一個時間較長的工程建設周期中，承購人已然承擔了交易的風險。

（5）商品房預售涉及到多方復雜的法律關系，房地產開發商、銀行、施工企業、房管局等等多方之間的關系。這就要求行政部門必須協調好各個主體之間的權利義務關系，保護相對處于弱勢的購房者的權益。

3 商品房預售行政監管的主要功能

3.1 保護購房者的合法權益

對于目前我國的絕大部分公民來說，房屋對于消費者來說可能是其一生購買的商品中最為重大的產品。其中不乏傾全家之力來購買商品房的情況，樓市的動蕩總能牽扯出一系列的問題。如果廣大購房者的權益不能得到切實的保護，不僅會對一個家庭帶來損失，也必將影響社會的和諧安定。房地產開發商與預購人其實是處于一種信息不對等的狀態，房地產開發商掌握了更多的交易信息，當然其中一部分是不會讓預購人知道的，這就導致預購人的權益常常受到侵犯。其中既有購房者自身的原因，也有法律法規不完善和制度不合理的原因。在復雜的市場環境和大部分開發商的逐利下，預購人很可能面臨虛假宣傳、延期交房、無法辦理產權登記等，更有甚者會落的房財兩空。

3.2 保障我國房地產行業健康有序發展

我國房地產行業健康有序發展對于構建社會主義和諧社會十分重要，因為住房問題是最為重要的民生問題，而民生問題又是構建社會主義和諧社會的重要內容。除此之外，作為國民經濟的支柱產業，經歷了20年的發展，房地產行業的健康有序發展直接關系到老百姓的安居樂業，影響著整體經濟的穩步運行。文章前面已經提到商品房預售制度中的客體交付在交易之后較長的一段時后，這就無形的轉移了一部分風險給了預購人，同時商品房預售牽扯有多方復雜的法律關系主體。因此，預售制度能不能切實保障購房者的合法利益，也會直接影響到我國房地產市場的健康發展以及社會的和諧穩定。我國行政機關對確保我國房地產行業健康有序的發展有著相當重要且不可推卸的責任。

3.3 保證監管主體的行為規范

政府不僅僅是權力的執行者，很多時候政府也是社會關系中的主體之一。政府不僅要著眼于監管他人和組織的行為規范，同時更要注意自身的行為規范，更要在社會關系各種交互中以身作則。商品房預售的行政監管不僅僅要監管被監管主體的行為規范，同時作為監管主體的行政機關的行為也要被監管。一個項目從方案、開工到預售、竣工各環節都在層層的政府監管、許可之下。房地產開發企業為了自身利益，免不了會在各個階段尋求突破，同時也會給權力的腐敗提供土壤。這就要求各個監管審批部門嚴格依法行政，依程序行政，切不可以犧牲百姓國家的信任來謀求個人利益。法律法規規定了行政行為的法定程序，商品房預售行政監管相關制度也規定了審批、監督、執法程序。但現有的預售行政監管法律雖然規定了監管主體的法定義務以及對行政違法的規定，但其規定過于籠統、概括，并不利于追究責任人的行政責任。

4 相應的處罰應遵循的原則

4.1 主體必須合法

《城市房地產管理法》和建設部4O號令都規定縣級以上人民政府房產管理部門負責本行政區域內的城市商品房預售管理。從立法角度上明確了行政處罰主體的資格。有的房產管理部門由于機構設置不合理，執法不到位，把本應由房產管理主管部門實施商品房預售行政執法處罰權交給下屬房產交易市場部門來承擔，這不僅與《行政處罰法》的規定相違背，也容易在實踐中造成執法混亂。

4.2 不能以罰代法

行政處罰是手段不是目的。在商品房預售執法實踐中應當避免利用法律規定的行政處罰措施為其創收服務，只要發現違法預售商品房活動，不問青紅皂白，便去索要罰款，以為罰了款就合法，就可以繼續預售，這種行為明顯是違法的。房產行政管理部門確認的違法預售商品房行為，尚未對預購人造成利益上的損失時，且預售人按照法律的規定履行有關手續補辦了商品房預售許可證，可繼續預售，不再追究后兩種處罰。

4.3 正確掌握處罰的尺度

這是關系到行政處罰合理性原則的重大問題。房產行政管理部門的執法人員應當在法定的幅度和范圍之內，使其執法行為必須做到恰當公正。所謂恰當，就是對違法預售活動的處罰應當與其實施的違法行為相適應，輕重有度。所謂公正，就是同一類違法預售活動，同樣情節的違法預售行為，不管對象是誰，應一視同仁，以同樣標準處罰。目前，從全國各地大多數房產管理部門的機構設置和職能運作情況看，其管理權限主要集中在房地產市場的三級市場即存量交易市場，房地產二級市場即房地產開發經營市場則由其它行政管理部門管理。商品房預售是房地產開發企業主要經營活動之一，在房地產開發中占有重要的地位。房產管理部門運用好法律授予的商品房預售的管理權和執法權，不僅能規范房地產開發企業的市場行為，發揮其在二級市場的作用，而且對房產管理部門強化政府職能，加強房地產市場的宏觀調控與綜合管理產生重要的影響。所以說《城市房地產管理法》授予房產管理部門商品房預售的管理權和執法權，也是為了確保房地產市場的法制化、規范化，促進其健康有序地發展。

4.4 完善商品房預售資金的行政監管制度

為了保證整個房地產行業有序發展，有必要提高該行業準入門檻，實行嚴格的市場準入制度。可以設立預售商品房單項建設資金審核制。單項建設資金審查是指開發商進行的單個預售項目開始前須向房地產主管部門申報當前的資本狀況，遞交資產狀況表。在開發商申請預售時，應當向房地產主管部門提交由銀行或能證明其資產的相關部門提供的資產證明。證明開發商沒有在預售時負有重大債務，或者有可能因為償還債務而缺乏后續開發資金而導致工程不能完工的情況，以及證明在建房屋上是沒有存在抵押，以保證預購人在開發商沒有能力贖回抵押時利益的保障。

5 結語

由于商品房市場對我國國民經濟發展有著重大的影響，同時，其涉及的主體眾多關系復雜，國家必須用經濟和行政手段對其進行干預。商品房預售這種形式在世界各地都在實施，這種形式本身是非常有積極意義的。我國商品房預售行政監管由于行政監管組織機構不明確，預售資金缺乏具體細節和配套的風險控制機制，導致監管執行難度很大，對商品房預購人的合法權益保護缺失。本文通過分析對現有預售行政監管相關法律制度及實踐中存在的主要問題進行分析，提出了對完善商品房預售行政監管問題的一些建議。

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[3]周小桃.商品房預購人權益的物權法保護[J].江西科技師范學院學報，2014，8（4）.

在商品房預售行政監管制度存在的諸多問題中，預售資金的監管是重中之中重。預售作為一種融資渠道，可以解決開發商前期資金不足的問題。商品房預售這種銷售形式一經確定就受到了眾多開發商的追捧。若是不能對預售資金進行有效的監管，必然會出現預售款被挪作他用等不按規定使用的問題，為所建項目按規定如期竣工交付使用帶來隱患。然而在商品房預售中，如何保障購房者預售款真正用到工程建設上成為監管機構面臨的難題。要改變現有預售資金監管法律太過簡單籠統的問題，需要制定統一的預售資金監管法律，明確預售行政監管制度的具體內容，選擇確定預售資金的監管主體。

4.5 設立資金審核機制

D922.1

A

2095-2066（2016）35-0239-02

2016-12-3

馬 虹（1973-），女，經濟師，大學本科，主要從事房地產市場管理工作。