平原地區城市建設項目棄土處置的水土保持方案管理探討

熊　峰，張　君（中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，成都　611130）

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平原地區城市建設項目棄土處置的水土保持方案管理探討

熊峰，張君（中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，成都611130）

地處平原地區的城市建設項目在2010年修訂《中華人民共和國水土保持法》之前未納入水土保持方案管理范疇，棄土處置一直是由市容環境衛生行政主管部門進行管理。2010年水保法修訂后，平原地區城市建設項目也納入了需要編制水土保持方案的生產建設項目范疇，棄土處置作為生產建設項目水土保持方案關注的核心內容，在介入時發生難以協調的問題。本文從平原地區城市建設項目棄土處置的特點出發，對水土保持管理從法規、技術理論和實踐進行了探討。

平原地區城市建設項目；棄土處置；水土保持方案管理

1　前言

平原城市建設項目被明確納入到水土保持方案行政審批的范疇，是2010年對《中華人名共和國水土保持法》進行修訂以后的事。由于此前項目建設產生的棄土（石、渣）的處置在城市人民政府市容環境衛生主管部門為責任主體的管理模式下，形成了不同于城市以外的山區、丘陵區建設項目棄渣處置的特征，即平原城市建設項目的棄土（石、渣）處置，是由專門的渣土公司按方量計價予以處置，這些渣土公司依賴于業內即時供需信息進行土石方調配，超過需求量的土石方則采用運往以市場實體形式存在，同時受市容環境衛生主管部門行政許可并監督管理的建筑渣土消納場的方式進行處置。在這種模式下，在建設項目可研階段是無法預見最終這些渣土真實去向的，投資估算僅需要根據市場價格水平確定一個平均水平的單價，而不需要根據每一個具體的棄渣處置位置的運距進行計算。這與山區、丘陵區建設項目通常采用臨時租地的方式設置棄土（石、渣）場有著明顯不同，后者在方案編制時將棄土（石、渣）場占地納入水土流失防治責任范圍，布設防治措施就行了。而前者卻在水土流失防治責任范圍的界定和相應支撐性文件的出具方面，存在難以解決又不可回避的技術問題，需要進行探討。

2　相關法律法規規定與現狀分析

較早的城市建筑渣土管理是以市容和環境衛生主管部門負責，著眼于施工現場及時清運和運輸途中避免泄漏、遺撒，而至于渣土最終去向哪里，將以何種形式處置，都不是關心的內容，這在1990年即開始實施的《成都市城市市容和環境衛生管理條例》、1991年4月實施的《成都市市容和環境衛生管理條例實施細則》、1992年月國務院頒布《城市市容和環境衛生管理條例》，1997年8月頒布的《四川省城市市容和環境衛生管理條例 （2004年修訂版）》都可得到明顯解讀。即使是2009年7月才頒布、2012年9月再次進行修正的 《成都市市容和環境衛生管理條例》也是如此。

1991年6月頒布的《中華人民共和國水土保持法》對需要編制水土保持方案的建設項目的規定是“第十九條在山區、丘陵區、風沙區修建鐵路、公路、水工程，開辦礦山企業、電力企業和其他大中型工業企業，在建設項目環境影響報告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案”，這說明平原地區城市市政建設項目是沒有納入水土保持方案管理范疇的。直到2010年12月進行修訂后，水土保持法第二十五條才將“山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目”納入到應當編制水土保持方案的范圍，這樣平原城市的市政建設項目，也就大部分都納入到水土保持方案管理范疇了。

于是，隨著對平原城市建設項目的以水土保持方案編制為手段的水土保持管理的介入，由于與以市容和環境衛生為主的管理的關注點和側重點不同，在水土保持方案編制實踐中，暴露出了非常棘手的技術問題，需要提出來進行探討。

2.1城市建筑渣土處置的行政管理責任

盡管早在1991年6月就頒布實施了《中華人民共和國水土保持法》，但該法未將平原城市建設項目納入到水土保持方案編制范疇，也就使各級水行政主管部門難以對平原城市建設項目產生的棄土（石、渣）的處置進行有效管控。

1996年頒布實施的 《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，2004年7月頒布的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，2004年12月頒布的 《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》以及2005年6月建設部頒布的《城市建筑垃圾管理規定》（中華人民共和國建設部令，第139號）都將城市建筑垃圾處置核準權明確為城市人民政府市容環境衛生行政主管部門。

2010年12月修訂后的水土保持法的實施，使水土保持方案的行政審批負責部門—水行政主管部門成為城市建筑渣土處置的又一行政管理單位。

2.2由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門負責的渣土處置管理中的水土保持管理功效與不足

從城市市政建設項目水土流失可能發生的環節來看，基本可以分為三個環節：

（1）施工現場。施工現場可能存在的水土流失隱患主要是開挖擾動面、填筑占壓面，或若場內有臨時堆土，若發生降雨可能受匯水沖刷影響，向場外發生水土流失。場內開挖產生的臨時堆土若得不到及時清運，才是較大的水土流失源。

（2）運輸過程。若運輸途中發生建筑渣土的遺撒，或者違規在非法場所亂棄亂倒，將人為造成水土流失。

（3）處置末端場所。這個場所可以是其他項目的利用場所，也可以是棄土（石、渣）場。

從第一個環節來看，2004年修訂并于2005年施行的 《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第四十六條規定“工程施工單位應當及時清運工程施工過程中產生的固體廢物，并按照環境衛生行政主管部門的規定進行利用或者處置”都提出了施工單位須對施工現場的建筑渣土及時進行清運。可見，以市容環境衛生行政主管部門為責任主體的建筑渣土管理，是基本可以滿足第一環節水土保持管理目標或要求的。

從第二個環節來看，2004年修訂并于2005年施行的 《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第七十四條對“隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾的”和“在運輸過程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的”明確提出了 “責令停止違法行為，限期改正”，并“處五千元以上五萬元以下的罰款”的處罰措施。《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》（2004年12月）將“運輸車輛具備全密閉運輸機械裝置或密閉苫蓋裝置”作為核準條件之一。所以，以市容環境衛生行政主管部門為責任主體的建筑渣土管理，也基本可以促成第二環節水土保持管理目標的實現。

至于第三環節，需要分兩種不同情況來考慮。第一種情況，如果處置場所是其它項目的利用場所，則是水土保持法律法規十分提倡的建筑渣土綜合利用。《中華人民共和國水土保持法》第二十八條規定“依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；……”。在水土保持方案編制時，廢棄土石渣利用率大小，也被作為考核項目水土保持工作是否到位的重要指標。從2005年6月施行的建設部《城市建筑垃圾管理規定》（中華人民共和國建設部令，第139號）第四條“建筑垃圾處置實行減量化、資源化、無害化”，第五條“建筑垃圾消納、綜合利用等設施的設置，應當納入城市市容環境衛生專業規劃”。第六條“城市人民政府市容環境衛生主管部門應當根據城市內的工程施工情況，制定建筑垃圾處置計劃，合理安排各類建設工程需要回填的建筑垃圾”可以看出，以市容環境衛生行政主管部門為責任主體的建筑渣土管理，也是把建筑渣土的綜合利用作為重要的管理目標。這種管理也十分有利于第三環節水土保持管理目標。

對于第三個環節的第二種情況，就要復雜些了。2010年修訂后的水保法第二十八條規定 “不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害”。第三十八條規定“對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施”。所提及的專門存放地，在水土保持方案相關的規范標準中，為棄土（石、渣）場。項目水土保持方案需將其占壓的土地作為臨時用地，納入到水土流失防治責任范圍的項目建設區。

而在以市容環境衛生行政主管部門為責任主體的建筑渣土管理體系中，是以建筑渣土消納場的形式存在的。從法律法規層面上，2004年12月施行的《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》是比較具有代表性的，對消納場提出“具有相應的攤鋪、碾壓、除塵、照明等機械和設備，有排水、消防等設施，有健全的環境衛生和安全管理制度并得到有效執行”的條件，關注點。顯然，市容環境衛生管理對消納場提出的要求如果從水土保持的角度來看，具有排水措施，也提出了十分有利于保持水土的的攤鋪、碾壓措施。

但對于水土保持技術規范要求的選址合理性分析、渣土堆體的穩定性驗算、防洪與截排水標準的確定，攔渣工程設計及其穩定性驗算、封場后的植物措施布設等均沒有作出規定。

2.3城市建設項目渣土處置的管理現狀與水土保持管理問題

城市建設項目建筑渣土處置較長時間內在以市容環境衛生主管部門為主的管理模式下，形成了具有一些特點的現狀，使以水土保持方案審批為手段的管理的介入并不順暢。

2.3.1渣土處置現狀

當前的城市建設項目建筑渣土在以市容環境衛生主管部門為主的管理下，已經形成了渣土處置從第二個環節開始即專門化的機制。這與山區、丘陵區的建設項目的棄渣處置有顯著不同，后者整個過程均是由建設單位臨時租地設置棄渣場，施工單位在建設單位統一協調下完成棄土過程。城市建設項目建筑渣土處置則不同，建設單位僅僅是與施工單位簽訂工程承包協議，由施工單位自行解決渣土處置問題，而施工單位也通常不具備處置渣土的條件，需要委托專門的渣土公司進行處置。在這種狀況下，建設單位并不與渣土處置的直接參與方產生關系。

渣土公司在市容環境衛生行政主管部門的管控下，對渣土的處置去向，則是個多樣化的動態情況。也許是運往另一個建設項目作為填方，也許運往專門從事商品混凝土生產的企業作為混凝土骨料料源得以利用，也許運往生活垃圾填埋場作為隔滲層用土，還有可能就是建筑渣土消納場。具體某個出渣點的渣土去向，需要根據當時的渣土調配需要，具有較強的不可預見性和不確定性。

2.3.2渣土處置現狀中的水土保持問題

在當前這樣一種渣土處置現狀下，以水土保持方案審批為手段的水土保持管理，建設單位事實上難以承擔渣土處置的水土流失防治責任。

生產建設項目的水土流失防治責任的界定采用的是全國水土保持預防監督管理工作的基本原則之一，即“誰開發誰保護，誰造成水土流失誰負責治理”原則。按照這個原則，對于凡是被其它項目利用作為建筑渣土去向的情況，若仍有可能發生水土流失，其防治責任自然而然應當由對利用部位有土地管轄權的渣土接收單位承擔。

這使得對于運往專門的建筑渣土消納場的情況，水土流失防治責任的界定就出現了實踐性困難：顯然，項目建設單位不可能將這些消納場納入永久征地、臨時占地、租賃土地、管轄范圍，所以納入項目建設區是不合適的。從概念上來講也似乎可以納入直接影響區，但我們無法避免的是事實是，消納場多數為經營性公司，是具有獨立法人資格的實體，消納各種不同來源的建筑渣土。消納場的水土流失防治責任在事實上不可能按來源分解到產生這些建筑渣土的項目建設單位身上。所以讓某個項目建設單位來承擔消納場的水土流失防治責任是不現實的和無法落實的。

既然在項目水土保持方案編制時，不能將消納場納入到項目水土流失防治責任范圍中。那就只能是由城市建設項目業主與消納場簽訂渣土處置協議并將水土流失防治責任界定到消納場的權屬單位。

然而簽訂這樣的協議，存在兩個方面的問題：①水土保持方案編制的可行性研究階段屬于項目開展的前期工作，項目業主尚未確定施工單位，就更談不上施工單位確定由哪家渣土公司進行渣土處置了。②還需要落實這種消納場的渣土處置能否滿足水土保持管理要求。

正是由于在現實操作中渣土處置專門的渣土公司負責，而這些渣土公司對渣土處置去向的不確定性，使得可研階段編制水保方案時無法具體落實城市建設項目渣土處置去向，尤其是需要根據項目施工時期整個城市的項目建設動態進行調配的那部分，更是無從落實。

這與水保方案審批的基本要求產生極大矛盾，建設單位提出從理論上找到符合水土保持要求的棄渣場地。一種是自設棄渣場，另一種也就是已有建筑渣土消納場了。前者在水土保持實踐中是存在很大問題的，因為現實的棄渣處置在以市容環境衛生管理部門為責任主體的管控下，即使是建設單位也無法保證能將這些棄渣運送到這些棄渣場。這樣，不僅棄渣處置的水土保持管理落空，還會使項目建設終了時的水土保持驗收陷入困境。后者也是有極大問題的，倘若簽訂真實的具有法律效力的協議，相當于是將確定棄渣處置單位這種通常在項目實施階段才會開展的工作提前到可研階段來開展，這是在當前這種建設程序下項目建設單位難以執行的。所以極易產生通過簽訂虛假協議先從水保方案報批程序上過關，實質上將來的棄土處置方式并不按此協議執行的現象。這種現象的危害是很大的，一方面使水土保持方案審批變成虛擬；另一方面也給后續水土保持監測和驗收工作帶來難以執行的技術問題。

3　解決方式探討

經過以上分析，提出以下幾種解決城市建筑渣土處置水土保持管理的途徑供決策者參考：

（1）對現行建筑渣土管理相關法律法規進行修訂，加入水土保持管理相應條款。水土保持方案編制時，由建設單位提請城市市容環境衛生行政主管部門出具建筑渣土處置水土流失防治責任界定文件作為報告支撐性附件即可。

（2）將建筑渣土處置場納入水土保持管理范疇，編制水土保持方案，落實攔渣、斜坡防護、土地整治、防洪排導、植被建設等工程。

采用何種方式更為切實有效，并非本文所能給出答案的，這需要水土保持的行政主管部門深入調查整個城市建筑渣土處置涉及的環節、相關方，掌握從現行法律法規層面、水土保持管理的理論層面和已有的實踐經驗層面出發可有效得到推進的途徑，更需要與政府各相關責任部門充分溝通協調，才能尋求到最終的解決方式。

［1］《開發建設項目水土保持技術規范》（GB50433-2008）［S］.北京：中華人民共和國建設部.

［2］“關于印發 《開發建設項目水土保持方案技術審查要點》的通知”（水保監［2008］8號）.北京：水利部水土保持監測中心文件.

熊 峰（1971-），男，漢族，四川邛崍人，碩士研究生，主要從事水土保持方面的研究工作。

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2095-2066（2016）14-0074-03

2016-4-29