土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討

諶軻

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院 貴州貴陽 550000）

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討

諶軻

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院 貴州貴陽 550000）

城縣土地藥物流轉趨勢下，土資源儲量日趨減少，提高土地規(guī)劃與建設效率是社會發(fā)展之需求。同時，對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施綜合調(diào)度措施，確保土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能進一步提高社會現(xiàn)代化建設水平。本文分析了土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)實施的內(nèi)在關系，總結了兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機制，提出科學可行的改革建設方案。

土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)實施；關系；改革對策

城鄉(xiāng)土地規(guī)劃是社會大時代發(fā)展趨勢，也是中國土地資源分配體制改革重點內(nèi)容。從根本上來說，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃是一把“雙刃劍”，為了促進城鄉(xiāng)土地規(guī)劃政策有序實施，必須深化土地制度創(chuàng)新改革，在縣域內(nèi)建立統(tǒng)一調(diào)配的土地市場，將社會保障體系與土地規(guī)劃政策相互掛鉤，共同創(chuàng)建符合中國特色社會的土地規(guī)劃模式。

1 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系

1.1 矛盾化關系

為了開展合理有效的土地規(guī)劃管理，需要對農(nóng)民放棄的土地資源進行二次開發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)實際情況的不同，土地征用所帶來的經(jīng)濟效益被人們所關注，而土地真正的規(guī)劃方案卻被忽視。但是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃則是為了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，在發(fā)展的同時也對土地進行合理分配利用，在城鄉(xiāng)中的土地規(guī)劃是一個經(jīng)濟遞進的過程，如果城鄉(xiāng)土地規(guī)劃不合理那么將給城鄉(xiāng)經(jīng)濟帶來損失。因此，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的目的上來看，二者發(fā)展目的不一致，因此構成了基本矛盾。

1.2 差異化關系

在國家行政管理部門中，土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施在編制上不同，因此在二者土地利用與規(guī)模上原則上的問題存在主差異。這些區(qū)別與差異是二者不能相互結合與銜接的主要原因，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃都是地方政府組織的，經(jīng)濟發(fā)展迅速使得城鄉(xiāng)規(guī)劃不能順利進行。①兩者的協(xié)調(diào)性出現(xiàn)問題，國家對于土地的利用的和總體規(guī)劃不能直接進行干預與宏觀控制。②兩者在工作思路上也有很多差異，由于政府部門不能對土地規(guī)劃采取直接措施進行協(xié)商，使得土地利用指標不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，長此以往消極的管理模式，使得耕地不能被有效保護。

2 土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展機制

2.1 產(chǎn)權規(guī)劃制度

土地是居民生存的依靠。居民擔憂，在外打工收入不穩(wěn)定，一旦放棄了土地，連回鄉(xiāng)種地的可能都沒有了，也就失去生活保障。因此，要將社會保險深入城鄉(xiāng)，解除失地居民的后顧之憂。但土地增值分給居民的部分很少，因此很多居民抗拒征地。背后的原因是沒有城鄉(xiāng)間統(tǒng)一的土地市場，土地的價值要在自愿交易中才能得到體現(xiàn)。“土地產(chǎn)權關系”是廣大居民普遍關注的問題，土地制度創(chuàng)新中要堅持“獨立、明確、完備”等原則，依據(jù)法律認定土地產(chǎn)權關系劃分標準。

2.2 土地市場制度

通過建立土地交易所、土地銀行等配套設施，加強土地的城鄉(xiāng)間流轉。通過市場交易，保障居民在土地規(guī)劃中的收益。考慮到目前我國土地規(guī)劃大多集中在小區(qū)域范圍的居民內(nèi)部進行，可以先成立覆蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍的有形土地規(guī)劃市場，并提供土地規(guī)劃的固定場所和交易中的必要設備等。符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、列入近期建設規(guī)劃建設內(nèi)容，編制土地資源專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃。土地資源專項規(guī)劃是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃。居住用地布局是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，應充分發(fā)揮總體規(guī)劃的先導作用，做好土地資源用地的長期統(tǒng)籌安排。

2.3 社會保障制度

土地是居民的“命根子”，土地規(guī)劃意味著居民失去了生產(chǎn)勞動資本，若在土地規(guī)劃之后無法獲得理想的經(jīng)濟補償，必然會破壞居民參與土地規(guī)劃的積極性。對于失地居民，可以納入城鎮(zhèn)社保，解決其生活的后顧之憂。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃不能盲目進行，尤其在“非農(nóng)化”流轉方面要保持謹慎態(tài)度，都則失地居民數(shù)量增多必將導致社會的動蕩，土地規(guī)劃也很難達到預期的發(fā)展效果。各地區(qū)在養(yǎng)老保險制度編制階段，應從地區(qū)老齡化實際情況出發(fā)，詳細統(tǒng)計具體的老年人數(shù)量，準確預算具體的保險金額，由政府統(tǒng)一調(diào)配養(yǎng)老金額度。

3 土地規(guī)劃管理與呈現(xiàn)規(guī)劃實施協(xié)調(diào)發(fā)展對策

3.1 規(guī)劃引導策略

通過對城鄉(xiāng)土地規(guī)劃問題的分析，查找出影響土地規(guī)劃的因素，提出城鄉(xiāng)土地規(guī)劃策略。從政府制定和實施的角度可將選址策略分為政策性策略和實施性策略。目前貴州省城鄉(xiāng)已經(jīng)進入土地資源快速發(fā)展期，預計2017年全市享受廉租土地保障家庭達到3.5萬戶，公共租賃土地建成200萬m2。但與城鄉(xiāng)土地資源快速發(fā)展及不相襯的是在實際建設中往往停留在就項目談項目，缺乏整體規(guī)劃性，導致土地規(guī)劃較為雜亂，甚至出現(xiàn)先建設后規(guī)劃的倒置程序。鑒于此，非常有必要編制系統(tǒng)的土地規(guī)劃，以指導城鄉(xiāng)土地資源建設。

3.2 聯(lián)系經(jīng)濟發(fā)展

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃是全國或者某一地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的總體綱要。邁入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃期間后，城鄉(xiāng)加快土地資源建設，貴陽市規(guī)劃在“十二五”期間將建設各類土地資源21.33萬套，1187.6萬m2，達到國家“十二五”末城鎮(zhèn)土地資源覆蓋率20％以上的總體要求。所建土地主要保障城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入土地困難家庭以及新就業(yè)人員和外來務工人員居住需求。“十二五”規(guī)劃明確了具體的建設量為土地規(guī)劃和土地規(guī)劃提供了依據(jù)。

3.3 優(yōu)化土地利用

根據(jù)城鄉(xiāng)具體情況進行土地資源專項規(guī)劃設計，可有效補充了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的內(nèi)容，明確了空間布局，以更好的指導土地資源的建設。土地利用規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件對土地開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排。城鄉(xiāng)土地規(guī)劃作為下行規(guī)劃，應在土地利用詳細規(guī)劃的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃的住宅用地范圍內(nèi)。在具體土地資源建設時，城鄉(xiāng)各區(qū)優(yōu)先供應土地資源用地計劃指標，做到“應保盡保”。

3.4 調(diào)整規(guī)劃比例

土地規(guī)劃是指在一定時期內(nèi)，政府根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展目標和條件，為滿足不同收入階層土地需求以及更好地調(diào)控房地產(chǎn)市場、調(diào)節(jié)收入分配，而進行的各類土地建設的綜合部署、具體安排和實施管理。土地規(guī)劃分為總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃兩個階段，其側重于各類土地建設量的計劃安排，包括總量計劃、結構計劃、時序計劃。土地資源作為土地的重要組成部分，進行土地資源建設成為土地規(guī)劃的重要內(nèi)容，需積極協(xié)調(diào)兩者之間的內(nèi)在關系。

3.5 完善配套設施

對于建設意向較明確，近期將實施的土地資源建設項目，應納入城鄉(xiāng)近期建設規(guī)劃，確保土地資源用地的分期供給、區(qū)位布局和相關資金投入。對于遠期規(guī)劃的土地資源項目，可根據(jù)城鄉(xiāng)具體情況，編制出土地資源控制性詳細規(guī)劃，讓土地資源建設更具可實施性，通過對建筑密度、綠化率、配套設施等指標的控制，為中低收入群體創(chuàng)造較良好的居住環(huán)境，從技術層面上體現(xiàn)了土地的公平性。

4 結論

總之，從規(guī)劃層面上看，土地規(guī)劃是對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的進一步落實，起承上啟下的作用，對土地規(guī)劃起指導作用。城鄉(xiāng)在土地規(guī)劃中，對土地資源的建設量、結構和建設時序做出詳細的計劃，正確處理土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關系，共同構建新型土地資源利用模式，從而實現(xiàn)社會主義建設的可持續(xù)發(fā)展。

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2016-7-26