土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討

諶軻

（貴州省國土資源勘測規劃研究院 貴州貴陽 550000）

土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討

諶軻

（貴州省國土資源勘測規劃研究院 貴州貴陽 550000）

城縣土地藥物流轉趨勢下，土資源儲量日趨減少，提高土地規劃與建設效率是社會發展之需求。同時，對城鄉規劃實施綜合調度措施，確保土地規劃與城鄉規劃之間的協調發展，才能進一步提高社會現代化建設水平。本文分析了土地規劃管理與城鄉實施的內在關系，總結了兩者協調發展的有效機制，提出科學可行的改革建設方案。

土地規劃；城鄉實施；關系；改革對策

城鄉土地規劃是社會大時代發展趨勢，也是中國土地資源分配體制改革重點內容。從根本上來說，城鄉土地規劃是一把“雙刃劍”，為了促進城鄉土地規劃政策有序實施，必須深化土地制度創新改革，在縣域內建立統一調配的土地市場，將社會保障體系與土地規劃政策相互掛鉤，共同創建符合中國特色社會的土地規劃模式。

1 土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系

1.1 矛盾化關系

為了開展合理有效的土地規劃管理，需要對農民放棄的土地資源進行二次開發，根據不同地區實際情況的不同，土地征用所帶來的經濟效益被人們所關注，而土地真正的規劃方案卻被忽視。但是城鄉土地規劃則是為了城鄉經濟的發展，在發展的同時也對土地進行合理分配利用，在城鄉中的土地規劃是一個經濟遞進的過程，如果城鄉土地規劃不合理那么將給城鄉經濟帶來損失。因此，土地規劃與城鄉規劃實施的目的上來看，二者發展目的不一致，因此構成了基本矛盾。

1.2 差異化關系

在國家行政管理部門中，土地規劃管理與城鄉規劃實施在編制上不同，因此在二者土地利用與規模上原則上的問題存在主差異。這些區別與差異是二者不能相互結合與銜接的主要原因，由于城鄉規劃與土地規劃都是地方政府組織的，經濟發展迅速使得城鄉規劃不能順利進行。①兩者的協調性出現問題，國家對于土地的利用的和總體規劃不能直接進行干預與宏觀控制。②兩者在工作思路上也有很多差異，由于政府部門不能對土地規劃采取直接措施進行協商，使得土地利用指標不能滿足城鄉規劃的需要，長此以往消極的管理模式，使得耕地不能被有效保護。

2 土地規劃與城鄉規劃協調發展機制

2.1 產權規劃制度

土地是居民生存的依靠。居民擔憂，在外打工收入不穩定，一旦放棄了土地，連回鄉種地的可能都沒有了，也就失去生活保障。因此，要將社會保險深入城鄉，解除失地居民的后顧之憂。但土地增值分給居民的部分很少，因此很多居民抗拒征地。背后的原因是沒有城鄉間統一的土地市場，土地的價值要在自愿交易中才能得到體現。“土地產權關系”是廣大居民普遍關注的問題，土地制度創新中要堅持“獨立、明確、完備”等原則，依據法律認定土地產權關系劃分標準。

2.2 土地市場制度

通過建立土地交易所、土地銀行等配套設施，加強土地的城鄉間流轉。通過市場交易，保障居民在土地規劃中的收益。考慮到目前我國土地規劃大多集中在小區域范圍的居民內部進行，可以先成立覆蓋鄉（鎮）范圍的有形土地規劃市場，并提供土地規劃的固定場所和交易中的必要設備等。符合城鄉總體規劃、列入近期建設規劃建設內容，編制土地資源專項規劃、控制性詳細規劃。土地資源專項規劃是城鄉總體規劃的一個專項規劃。居住用地布局是城鄉總體規劃的重要內容，應充分發揮總體規劃的先導作用，做好土地資源用地的長期統籌安排。

2.3 社會保障制度

土地是居民的“命根子”，土地規劃意味著居民失去了生產勞動資本，若在土地規劃之后無法獲得理想的經濟補償，必然會破壞居民參與土地規劃的積極性。對于失地居民，可以納入城鎮社保，解決其生活的后顧之憂。城鄉土地規劃不能盲目進行，尤其在“非農化”流轉方面要保持謹慎態度，都則失地居民數量增多必將導致社會的動蕩，土地規劃也很難達到預期的發展效果。各地區在養老保險制度編制階段，應從地區老齡化實際情況出發，詳細統計具體的老年人數量，準確預算具體的保險金額，由政府統一調配養老金額度。

3 土地規劃管理與呈現規劃實施協調發展對策

3.1 規劃引導策略

通過對城鄉土地規劃問題的分析，查找出影響土地規劃的因素，提出城鄉土地規劃策略。從政府制定和實施的角度可將選址策略分為政策性策略和實施性策略。目前貴州省城鄉已經進入土地資源快速發展期，預計2017年全市享受廉租土地保障家庭達到3.5萬戶，公共租賃土地建成200萬m2。但與城鄉土地資源快速發展及不相襯的是在實際建設中往往停留在就項目談項目，缺乏整體規劃性，導致土地規劃較為雜亂，甚至出現先建設后規劃的倒置程序。鑒于此，非常有必要編制系統的土地規劃，以指導城鄉土地資源建設。

3.2 聯系經濟發展

國民經濟與社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要。邁入國民經濟和社會發展第十二個五年規劃期間后，城鄉加快土地資源建設，貴陽市規劃在“十二五”期間將建設各類土地資源21.33萬套，1187.6萬m2，達到國家“十二五”末城鎮土地資源覆蓋率20％以上的總體要求。所建土地主要保障城鎮低收入和中等偏下收入土地困難家庭以及新就業人員和外來務工人員居住需求。“十二五”規劃明確了具體的建設量為土地規劃和土地規劃提供了依據。

3.3 優化土地利用

根據城鄉具體情況進行土地資源專項規劃設計，可有效補充了城鄉土地規劃的內容，明確了空間布局，以更好的指導土地資源的建設。土地利用規劃是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件對土地開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體的戰略性布局和統籌安排。城鄉土地規劃作為下行規劃，應在土地利用詳細規劃的城鎮用地規劃的住宅用地范圍內。在具體土地資源建設時，城鄉各區優先供應土地資源用地計劃指標，做到“應保盡保”。

3.4 調整規劃比例

土地規劃是指在一定時期內，政府根據自身經濟社會發展目標和條件，為滿足不同收入階層土地需求以及更好地調控房地產市場、調節收入分配，而進行的各類土地建設的綜合部署、具體安排和實施管理。土地規劃分為總體規劃和近期建設規劃兩個階段，其側重于各類土地建設量的計劃安排，包括總量計劃、結構計劃、時序計劃。土地資源作為土地的重要組成部分，進行土地資源建設成為土地規劃的重要內容，需積極協調兩者之間的內在關系。

3.5 完善配套設施

對于建設意向較明確，近期將實施的土地資源建設項目，應納入城鄉近期建設規劃，確保土地資源用地的分期供給、區位布局和相關資金投入。對于遠期規劃的土地資源項目，可根據城鄉具體情況，編制出土地資源控制性詳細規劃，讓土地資源建設更具可實施性，通過對建筑密度、綠化率、配套設施等指標的控制，為中低收入群體創造較良好的居住環境，從技術層面上體現了土地的公平性。

4 結論

總之，從規劃層面上看，土地規劃是對城鄉總體規劃的進一步落實，起承上啟下的作用，對土地規劃起指導作用。城鄉在土地規劃中，對土地資源的建設量、結構和建設時序做出詳細的計劃，正確處理土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系，共同構建新型土地資源利用模式，從而實現社會主義建設的可持續發展。

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1004-7344（2016）23-0026-02

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