農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目管理現(xiàn)狀分析及對策

張科金

（中審眾環(huán)會計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）重慶分所 重慶 400021）

農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目管理現(xiàn)狀分析及對策

張科金

（中審眾環(huán)會計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）重慶分所 重慶 400021）

近年來，國家從中央到地方各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目投入的類別較多，額度越來越大。如何合理保證資金使用的安全性、效益性、合法合規(guī)性。本文基于從項(xiàng)目的現(xiàn)場調(diào)查，從項(xiàng)目的成效、存在的主要問題及原因分析等方面進(jìn)行深入研究，從維護(hù)資金使用效益最大化的角度，最后提出從項(xiàng)目管理、制度配套、后續(xù)維護(hù)等方面提出解決措施。

項(xiàng)目現(xiàn)狀；原因；對策

農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目具有項(xiàng)目數(shù)量多、涉及地域廣、單個項(xiàng)目投資金額較小但項(xiàng)目總投資大、群眾關(guān)注度高的特點(diǎn)，對當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。近年來項(xiàng)目從前期規(guī)劃、可研，直至項(xiàng)目建設(shè)和建設(shè)完成后的后續(xù)管理等方面暴露出諸多問題，對此開展研究既可以降低建設(shè)項(xiàng)目成本，最大化發(fā)揮投資資金作用。又能夠加強(qiáng)過程控制和后續(xù)管理，規(guī)范建設(shè)程序，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。同時也可以促進(jìn)政府職能進(jìn)一步完善，提高行政效率，規(guī)避制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提升政府投資公益性項(xiàng)目管理的科學(xué)性和操作性。

本文針對某市6個區(qū)縣的農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目的實(shí)際情況，對項(xiàng)目的建設(shè)和后續(xù)管理環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀、突出問題、產(chǎn)生原因開展分析，并對如何完善項(xiàng)目管理從政策、制度等多方面提出了建議。

1 現(xiàn)場調(diào)查情況

從現(xiàn)場調(diào)查6個區(qū)縣的35個學(xué)校，7個中心、館、站來看，項(xiàng)目社會效益較為明顯，項(xiàng)目產(chǎn)出總體情況較好，資金管理基本有效，社會公眾滿意度較高。但是，在項(xiàng)目完成效率、項(xiàng)目建設(shè)管理和后續(xù)管護(hù)以及資金管理與使用等方面存在一些需要改進(jìn)的地方。

存在的問題及原因分析：

（1）部分項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，效率有待提高。抽查的6個區(qū)縣73個項(xiàng)目中，除因建設(shè)方不能提供項(xiàng)目完成時間資料而無法判斷完成及時率的25個項(xiàng)目外，3個項(xiàng)目未按照規(guī)定時間完成（項(xiàng)目延期），占4.11％；6所學(xué)校6個項(xiàng)目未執(zhí)行或未采購，占8.22％；3所學(xué)校4個項(xiàng)目處于在建或采購中，占5.48％。

從上述可看出，項(xiàng)目完成時效還有待提高。同時，至現(xiàn)場調(diào)查結(jié)束，10個未完成項(xiàng)目中，6個項(xiàng)目未建設(shè)或未采購，占60％；4個項(xiàng)目在建或未完成全部教學(xué)裝備采購，占40％。造成項(xiàng)目效率較低的主要原因：

①區(qū)縣配套資金不能全部到位，區(qū)縣可能通過整合其他專項(xiàng)資金、項(xiàng)目實(shí)施時間前后錯位、舉借債務(wù)、引進(jìn)其他投資、重新規(guī)劃設(shè)計(jì)降低投資額等手段來解決項(xiàng)目改造資金需求，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度；②對項(xiàng)目前期計(jì)劃、可行性研究論證不足、建設(shè)審批程序繁雜等，影響專項(xiàng)資金及時撥付，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度。

（2）部分項(xiàng)目管理不到位，可能帶來“質(zhì)量安全”隱患或加大“投資成本”。抽查6個區(qū)縣73個項(xiàng)目，4所學(xué)校4個項(xiàng)目存在應(yīng)招投標(biāo)而未招投標(biāo)、3所學(xué)校5個項(xiàng)目未預(yù)留質(zhì)保金、6所學(xué)校項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)不到位，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量安全管控或降低投資成本，不利于強(qiáng)化施工單位的質(zhì)量意識和項(xiàng)目及時維護(hù)，難以保證項(xiàng)目長久效益，并且很可能影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營及效益發(fā)揮。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是項(xiàng)目建設(shè)單位對項(xiàng)目的招投標(biāo)意識不強(qiáng)，對工程項(xiàng)目質(zhì)保金認(rèn)識不足，對固定資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)不夠重視，以及主管部門對項(xiàng)目的監(jiān)督管理未完全到位等。

（3）個別區(qū)縣專項(xiàng)資金未實(shí)行專賬核算、封閉運(yùn)行，不能清晰反映專項(xiàng)資金使用效果。抽查6個區(qū)縣的資金管理和會計(jì)核算情況，個別區(qū)縣各種土建工程項(xiàng)目資金（包括農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金）均由區(qū)教育核算中心統(tǒng)一管理，但未對農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金實(shí)行專賬分項(xiàng)核算，而是與其他資金混在一起核算、使用，且無詳細(xì)的資金計(jì)劃表，導(dǎo)致農(nóng)薄項(xiàng)目專項(xiàng)資金支出情況不清晰，無法清晰反映專項(xiàng)資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，從而無法判斷農(nóng)薄項(xiàng)目資金使用績效。

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是區(qū)縣對專項(xiàng)資金實(shí)行專賬核算、封閉運(yùn)行的規(guī)定認(rèn)識不夠，認(rèn)為與其他資金混在一起核算、使用，更加方便，如項(xiàng)目在資金存在缺口的情況下，可以將各種專項(xiàng)資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用。

（4）部分區(qū)縣、部分學(xué)校大班額現(xiàn)象仍較突出，超大規(guī)模班級未基本消除，即城鎮(zhèn)教育設(shè)施建設(shè)速度跟不上區(qū)縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快步伐所帶來的適齡兒童入學(xué)需求。雖然通過對縣鎮(zhèn)中小學(xué)新建或改擴(kuò)建，6個區(qū)縣的“大班額”或超大規(guī)模班級由2012年的1112個班，降低到2013年的733個班（涉及18所學(xué)校），降低率達(dá)34.08％。但根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，6個區(qū)縣18所縣鎮(zhèn)中小學(xué)，除2所學(xué)校未完工，尚未招生外，其余16所學(xué)校還存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中，6所學(xué)校存在超大規(guī)模班級，占37.5％；10所學(xué)校存在“大班額”，占62.50％。

16所學(xué)校之所以存在“大班額”或超大規(guī)模班級，其中14所學(xué)校是因?yàn)槿苯淌?，?7.50％；2所學(xué)校是因?yàn)閹熧Y配備不足，占12.50％。通過進(jìn)一步了解，14所學(xué)校缺教室，其中4所學(xué)校使用專項(xiàng)資金新建或改建教室后仍缺教室，2所學(xué)校用專項(xiàng)資金進(jìn)行了教學(xué)辦公用房及食堂維修，8所學(xué)校用專項(xiàng)資金進(jìn)行了學(xué)校道路整治、綠化等（非農(nóng)薄項(xiàng)目）。缺教室主要受城鎮(zhèn)化進(jìn)城加快、高山生態(tài)扶貧搬遷、戶籍制度改革、務(wù)工人員和常住人口增加，導(dǎo)致大量適齡兒童急劇增加等因素影響。

（5）部分區(qū)縣調(diào)整專項(xiàng)資金用于非農(nóng)薄項(xiàng)目，影響項(xiàng)目社會效益目標(biāo)。抽查6個區(qū)縣，調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃807.5萬元，用于12所學(xué)校23個非農(nóng)薄項(xiàng)目，如校園道路硬化、校園綠化、大門、圍墻及護(hù)坎護(hù)坡等附屬設(shè)施。調(diào)整專項(xiàng)資金占中央、市級安排到6個區(qū)縣的專項(xiàng)資金6.47％。

如部分區(qū)縣8所學(xué)校在缺教室，存在“大班額”甚至超大規(guī)模班級的情況下，沒安排專項(xiàng)資金用于8所學(xué)校新建、擴(kuò)建校舍，而是調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃432.5萬元，安排用于非農(nóng)薄項(xiàng)目，即校園道路硬化、校園綠化、大門等。

2 相關(guān)建議

2.1 項(xiàng)目效益方面

2.1.1 解決“縣鎮(zhèn)學(xué)校太擠”，同步推進(jìn)學(xué)校建設(shè)規(guī)劃和師資力量配備

一方面，區(qū)縣政府應(yīng)高度重視。將解決大班額問題與城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合，建立薄弱學(xué)校項(xiàng)目儲備庫，實(shí)施一批跟蹤一批，加強(qiáng)滾動管理。即在實(shí)施城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、移民搬遷等政策時，事先作好規(guī)劃，不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要做好城市相關(guān)配套功能的規(guī)劃。如在教育方面，由于政策的實(shí)施，預(yù)估因城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成的學(xué)齡兒童人數(shù)增加，所帶來教育硬件、軟件建設(shè)所需要的投入，提前做好規(guī)劃，做到有的放矢；另一方面，在新建、擴(kuò)建教室的同時，加強(qiáng)師資隊(duì)伍同步配備，加大校際間師資交流，緩解生源向優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中的問題。

2.1.2 解決“農(nóng)村學(xué)校太弱”，繼續(xù)推進(jìn)學(xué)校硬件、軟件建設(shè)

從現(xiàn)場了解到，農(nóng)村學(xué)校的薄弱，不只是學(xué)校辦學(xué)條件硬件上的薄弱，也存在師資力量和教育質(zhì)量的薄弱，國家在加大新建、改擴(kuò)建校舍、教學(xué)裝備等項(xiàng)目投入的同時，繼續(xù)加大農(nóng)村薄弱學(xué)校師資培訓(xùn)力度，改善農(nóng)村教師教學(xué)條件，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。

2.2 項(xiàng)目產(chǎn)出效率方面

（1）及時做好項(xiàng)目前期規(guī)劃、可行性研究論證，提高資金撥付和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。區(qū)縣相關(guān)單位應(yīng)在市財(cái)政局、教委資金下達(dá)前，提前做好項(xiàng)目論證，以確保區(qū)縣財(cái)政資金下達(dá)時間盡量不晚于暑假前，以利于假期施工或設(shè)施設(shè)備購買安裝，保障學(xué)校9月開學(xué)后正常教學(xué)秩序不受干擾。

（2）加快項(xiàng)目審批進(jìn)度，縮短項(xiàng)目周期。從2015年起，市委、市政府將薄弱學(xué)校改造項(xiàng)目納入重大民生實(shí)事，目前因辦理手續(xù)周期長，是影響項(xiàng)目進(jìn)度的主要緣由，單靠教育部門、項(xiàng)目建設(shè)單位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議：①由區(qū)縣政府出面要求相關(guān)部門加快審批周期，通過建立“綠色通道”、“一站式”等方式，本著特事特辦、急事急辦的原則，加快審批進(jìn)度；②對非重點(diǎn)項(xiàng)目，制定適當(dāng)簡化審批工作程序和手續(xù)的政策。

2.3 資金分配與管理方面

2.3.1 完善專項(xiàng)資金分配制度

（1）進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金分配辦法。相關(guān)部門在原有的專項(xiàng)資金分配辦法基礎(chǔ)上，將績效評價(jià)、審計(jì)監(jiān)督等考核機(jī)制納入資金分配辦法，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，增強(qiáng)結(jié)果導(dǎo)向的分配理念和單位支出責(zé)任意識。

（2）探索新的專項(xiàng)資金補(bǔ)助政策。探索對所有教育專項(xiàng)資金的整合管理及使用辦法。如采取“以獎代補(bǔ)”政策，對做得好的項(xiàng)目通過考評后以獎勵形式給予區(qū)縣，由區(qū)縣對各類教育專項(xiàng)資金在教育系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌使用。

2.3.2 加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理

（1）加強(qiáng)資金計(jì)劃管理，適度增加管理彈性。但調(diào)整資金結(jié)構(gòu)必須報(bào)主管部門備案，對不合規(guī)的調(diào)整及時進(jìn)行糾正。對由于前期資金計(jì)劃下達(dá)后不符合區(qū)縣實(shí)際需求，而需要調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃的區(qū)縣，可授權(quán)區(qū)縣根據(jù)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃，但需報(bào)區(qū)縣政府審批，并報(bào)市級主管部門備案，同時實(shí)行項(xiàng)目資金公開公示制度，增加透明度。

對擅自調(diào)整專項(xiàng)資金計(jì)劃，未報(bào)區(qū)縣政府審批和市級主管部門備案的區(qū)縣，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)資金計(jì)劃管理，對合規(guī)調(diào)整資金計(jì)劃的，督促其審批和備案，不合規(guī)調(diào)整的，及時糾正，同時加大對其監(jiān)督檢查的力度。

（2）加強(qiáng)專項(xiàng)資金專戶管理，專賬核算。對專項(xiàng)資金進(jìn)行專戶管理，專賬核算，以清晰反映每一類型的專項(xiàng)資金投入與產(chǎn)出關(guān)系，有利于對項(xiàng)目績效做出真實(shí)判斷。

2.4 項(xiàng)目管理方面

（1）加大項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督管理。①加大對招投標(biāo)的監(jiān)督管理，落實(shí)責(zé)任；②加強(qiáng)質(zhì)保金管理。

（2）注重農(nóng)薄項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)。①落實(shí)后續(xù)管護(hù)資金來源渠道和使用辦法；②建立中小學(xué)固定資產(chǎn)后續(xù)管護(hù)機(jī)制，對項(xiàng)目學(xué)校資產(chǎn)管理、使用、維護(hù)等進(jìn)行跟蹤檢查問效，將檢查結(jié)果與資金分配掛鉤。

G451

A

1004-7344（2016）23-0251-02

2016-7-26