中央部署城市發展路線圖

沙璐 馬力 荊世偉 唐黎明

《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（下簡稱《意見》）近日印發，這是時隔37年重啟的中央城市工作會議的配套文件，勾畫了“十三五”乃至更長時間中國城市發展的“路線圖”。意見提出，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一；原則上不再建設封閉住宅小區；樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念；城市公園原則上要免費向居民開放等。

城市未來發展“路線圖”

總體目標：實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。

1.城市規劃

加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一。進一步強化規劃的強制性，凡是違反規劃的行為都要嚴肅追究責任。

●時間表：用5年左右時間，全面清查并處理建成區違法建設，堅決遏制新增違法建設。

2 .城市風貌

單體建筑設計方案必須在形體、色彩、體量、高度等方面符合城市設計要求。抓緊制定城市設計管理法規，完善相關技術導則。支持高等學校開設城市設計相關專業，建立和培育城市設計隊伍。

●時間表：用5年左右時間，完成所有城市歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作。

3.城市建筑

大力推廣裝配式建筑，減少建筑垃圾和揚塵污染，縮短建造工期，提升工程質量。制定裝配式建筑設計、施工和驗收規范。完善部品部件標準，實現建筑部品部件工廠化生產。

●時間表：力爭用10年左右時間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達到30%。

4.公共服務

新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題。

強化綠地服務居民日常活動的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。城市公園原則上要免費向居民開放。

●時間表：到2020年，城市建成區平均路網密度提高到8公里/平方公里，道路面積率達到15%。超大、特大城市公共交通分擔率達到40%以上，大城市達到30%以上，中小城市達到20%以上。基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造。

5.宜居環境

通過限制過度包裝，減少一次性制品使用，推行凈菜入城等措施，從源頭上減少垃圾產生。利用新技術、新設備，推廣廚余垃圾家庭粉碎處理。

●時間表：到2020年，地級以上城市建成區力爭實現污水全收集、全處理，缺水城市再生水利用率達到20%以上。力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上。

6.城市治理

明確中央和省級政府城市管理主管部門，確定管理范圍、權力清單和責任主體，理順各部門職責分工。加強市政設施運行管理、交通管理、環境管理、應急管理等城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫。

●時間表：到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。通過智慧城市建設和其他一系列城市規劃建設管理措施，不斷提高城市運行效率。

（文字來源《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》）

《意見》提出，我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。另外要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。

國家發改委綜合運輸研究所宏觀城市交通室主任程世東表示，這是國家層面對城市交通規劃理念的規定，是一個非常大的進步。據程世東介紹，西方國家城市發展一直是小街區，路網密，不會像我們一些城市經常出現交通毛細血管堵塞的情況，“我們國家受歷史文化影響，每個街區很大，幾百米甚至一公里才有一個小街道，路網密度小，毛細血管不暢，給交通帶來一系列問題，也讓出行不方便，比如一個主干路有上百米，行動不便的人一個紅綠燈很難過去”。

根據文件要求，路網基配的比例將更合理，即主干路最少，次干路多些，毛細血管支路最多。程世東表示，很多年前專家學者就在倡導，但由于阻力較大一直沒能成功推行。一是在文化理念方面，影響城市規劃和人們的理解，這是問題根源；二是土地在出讓方面，應該小塊出讓，不是大塊出讓；三是治安、管理等方面，“大院封閉的管理給人感覺更安全，需要的安保和物業也會比較少，如果打開后會遇到很大阻力”。

住宅小區單位內道路實現公共化

“搭積木式”造房子、流水線上“生產”房子，能減少建筑垃圾和揚塵污染的裝配式建筑將在未來中國得到推廣。《意見》提出，力爭用10年左右時間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達到30%。

據專家介紹，裝配式建筑的優點是建造速度快，受氣候條件制約小，節約勞動力并可提高建筑質量。

上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘認為，目前國內有些地方已經開始采用這樣方式造房子，比如在上海就有很多，因此涉及技術上的問題目前是可以解決的。

但陸銘認為，在建筑質量可以保證的情況下，還要考慮成本收益分析，這種方式是否適用于所有類型的城市，目前看，在勞動力成本比較高，環境壓力大的大城市采用裝配式建筑會更加有效，因此應該根據具體情況研究如何推行。

10年后三成建筑“搭積木式”建成

城市公園原則上免費向居民開放

未來城市將會有更多綠色“留白”。《意見》提出，要強化綠地服務居民日常活動的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。城市公園原則上要免費向居民開放。

強化綠地服務居民日常活動的功能，還涉及綠地布局和規劃問題。綠地與居住用地有一定配比，大城市的綠地更加緊張，占比更低，因此不強調建設大面積公園，除了郊野公園之外，在主城區，應強調建設零散分布的、面積不大的“口袋公園”，只要起到綠化宜居等功能即可。大型成片公園是歷史上形成的，如果現在再建在中心城區，會與交通通行、商業活力形成一些矛盾。

開放小區需居民同意

建成小區誰有權決定開放？今后沒有封閉式小區，是否意味著小區不再有物業？小區開放后安全如何保證？對于這些公眾關心的問題，記者采訪了相關專家。

誰有權讓小區開放內部道路？

北京市房協秘書長陳志認為，一個小區使用的土地，無論是小區內建設道路、綠地，還是建設住宅樓的土地，都先是開發商從政府手中獲得使用權，建設完成后出售給業主，而小區使用的土地也被劃分到每個購房的業主“頭上”。同時，《物權法》中規定，小區道路如果沒有明確規定屬于市政道路的，產權屬于全體業主。因此，對于已有的小區來說，是否開放，應該由業主共同決定。

開放使用小區道路如何補償？

如何釋放小區中的道路資源？中國政法大學教授王衛國認為，從法律上講，政府要協商推進，比如與小區業主大會協商，還要進行補償。

同時，要區別對待，不能一刀切，“在一些地方道路非常稀缺的情況下，要與小區業主等各方進行協調；對于有些小區根本不存在這方面的需求，圍墻打開對于緩解交通沒有實質性的意義，反而增加了安全隱患，就應保證小區內道路的生活功能以及業主寧靜和安全的需求。”

此外，對于單位大院，王衛國表示，比住宅小區的問題要簡單一些，很多是國有單位，但也有一些企業單位，因此也不能一概而論。

這里面的關鍵問題是土地使用權，它包括兩類，劃撥土地使用權和出讓土地使用權。國有企業通常屬于劃撥土地使用權，而企業單位還要看看是劃撥土地使用權還是出讓土地使用權。

王衛國表示，劃撥土地使用權是無償取得的，這個使用權政府可隨時收回，只要適當補償即可；對于出讓土地使用權，政府強制收回時必須是出于公共利益的需要，收回中還需要論證，并進行補償。

街區化后小區物業將被取消？

對此，北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波說，所謂物業，是負責小區的公共設施和共有部位的維護。一棟樓內的樓道、電梯、二次供水等都是公共部位和共有設施，也是需要維護的。所以將來也會劃定公共部位和共有設施，只是按照屆時的規劃來確定。

“物業的本質不會變，只是管理服務的方式會有所變化。”樓建波說。

圍墻打開怎么保障小區安全？

中國人民公安大學治安學院教授王太元認為，這個問題不能一概而論，不是所有小區打開就會影響安全，也不是所有小區打開就對交通有利，要看小區的封閉狀態和大交通之間的關系才能確定。

王太元指出，小區的治安并不僅僅是靠封閉來解決，封閉也不能解決安全問題，要靠管理和防范等多個方面，如加強巡邏、守護等多種措施加強治安。

小區打開后，通行車輛多了，噪音問題如何解決，是否會擾民？王太元認為，首先要看擾民到什么程度，通過調查研究，判斷通行之后是否安裝隔音墻，對于不同的問題，包括噪音，涉及的問題都要制定具體的、有針對性的措施進行解決，不能“一刀切”。

（圖片源自網絡）

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封閉式小區是大院式規劃的翻版

中國的城市規劃和建設受前蘇聯影響頗深，封閉式小區不過是新中國成立后大院式規劃的翻版。以北京為例，1949年解放后，大批的辦公樓、住宅樓在北京拔地而起，前蘇聯不僅影響了中國的意識形態，影響了城市的建筑風貌，還影響了城市的規模和尺度。一個大院占地動輒數十上百公頃，形成了一個個的獨立王國。

時間追溯到改革開放以后，大規模的土地出讓加劇了大體量封閉式小區的建設。許多城市動輒數十平方公里的土地掛牌出讓，對地方政府而言，可以快速的收入大量的土地出讓金，開發商可以降低成本規劃私密的小區空間。這在土地私有化的西方，是不可思議的。中國一個小區通常占地達12～20公頃，內含2000～3000戶；而美國的封閉式社區平均只有291戶，其中有一半只有150戶或更少。

從農耕社會發展到現在的社會主義初級階段，中國仍然是一個圍墻社會：綿亙萬里的長城、城池上的城墻、單位機關里的院墻、各種小區里的圍墻……中國大地上的各色大馬路、大廣場、大社區、大循環，規模過大的院落把城市割裂開來，形成一個個封閉的單元，成為阻礙城市微循環的“巨無霸”。

最高法：“小區開放”還需立法

最高人民法院民一庭庭長程新文在2月23日召開的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋（一）》新聞發布會上，對社會關注的“小區開放”問題進行了回應。

程新文表示，目前，黨中央、國務院提出的這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法治化的過程。“將密切關注，并積極應對。對由此可能涉及的相關主體的權益的影響、協調和保護，加強調研，及時研判，并進一步加強對下指導力度，積極協調有關方面妥善處理好相關的糾紛。”

推倒小區圍墻，國外如何做

街區制是西方國家通常采用的城市規劃建設方式，實際上是由城市主干道圍合、中小街道分割、路網密度較高、公共交通完善、公共服務設施就近配套的開放街區模式。與中國的封閉式小區最主要的區別，在于規模、體量和多樣性上。

從規模和體量看，西方國家土地私有制，無論是政府征收還是開發商購買，都需要花費大量的時間成本和收購成本，根本無法進行動輒容納數萬人口的小區建設，基本都是順應既有的道路格局進行小體量的社區建設。從谷歌地圖上看城市的肌理，西方城市大多區塊小、道路細而密，中國城市則是大型項目大型建筑此起彼伏。要推行街區制，首先要從土地出讓模式做出改變，改大體量大規模的土地出讓模式為小體量的土地出讓模式，在道路修建、綠化、市政設施方面政府應該承擔更多的公共責任。

街區制的第二個特點，即街區既要提供居住，又要有豐富的商業配套和休閑配套。將住宅與外部世界全面打通，形成一個沒有圍墻的開放式社會。要實現這樣的多樣性，中國需要破除的瓶頸是土地性質的混合使用。